Politikai mentőöv vagy kormányzati petárda?

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Önkormányzati gazdálkodás

Politikai mentőöv vagy kormányzati petárda?

XIV. évfolyam, 5. lapszám
Szerző(k):
Gyirán Zoltán dr.
jegyző
Biri község
Önkormányzati Hivatal

A kormányzat 2011 novemberében mentőövet dobott a megyei önkormányzatoknak átvállalva adósságállományukat. Most – egy év múltán – talán a helyi önkormányzatok is bizakodhatnak valamilyen központi segítségben.

Az adósságcsapdában vergődő önkormányzatok

A helyi önkormányzatok az első ciklus idején a kvázi vállalkozó önkormányzat modelljét kívánták kiépíteni és működtetni az alapoktól indulva úgy, hogy erre sem gazdaságilag, sem szakmailag nem voltak felkészülve. A tanácsigazgatási időszak szigorúan ellenőrzött, feladat-finanszírozáson alapuló rendszerét váltotta fel az új szabályozással és az új rendszerrel a liberális, normatív finanszírozású szabályozás; kiegészülve az önkormányzati vagyongazdálkodás nem éppen egyszerű feladatával. A rendszerváltás első helyhatósági választásán a legtöbb településen a korábbi tanácselnököt választották meg polgármesternek, így természetes volt az is, hogy a régi „első ember” megtartotta maga mellett a tanácsi apparátust. Ezek a tisztségviselők és köztisztviselők azonban korántsem voltak felkészülve a vállalkozói világ kihívásaira, nem voltak járatosak a „szabad világ”, a piacgazdálkodás útvesztőiben.

Ezért nem is volt meglepő, hogy 1995 végén tíz település azzal kereste meg a belügyminisztert, hogy költségvetése kezelhetetlenné vált és az önkormányzati törvényben meghatározott kötelező feladatait sem képes finanszírozni. Kormányzati oldalról kezdetben egyértelmű és határozott volt az álláspont, nevezetesen az Ötv. szabályai [90. § (2) bekezdés] az irányadók: „a veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért az állami költségvetés nem tartozik felelősséggel.” A helyzetet azonban valahogyan meg kellett oldani, ezért a Kormány 1995 végén egyedi döntéssel – a saját hibájából fizetésképtelennek minősített – önkormányzatoknak a költségvetés általános tartaléka terhére átmeneti támogatást nyújtott 172,3 millió forint összegben. Így jutott Bakonszeg község 19,8 millió, Bátorliget község 7,5 millió, Páty község 13,8 millió, Szerencs városa pedig 131,2 millió forint összegű támogatáshoz, s kerülte el egy időre a „csődöt”.

Az egyre „tarthatatlanabbá” váló helyzet, azaz egyes önkormányzatok pénzügyi ellehetetlenülése végül más megfontolásra késztette a döntés-előkészítőket és rövidesen elkészült az a kormányhatározat, mely a későbbi törvényalkotás alapját képezte. Ezt követően alkotta meg az országgyűlés az adósságrendezési eljárásról szóló törvényt (1996. évi XXV. törvény), majd pedig a kormány a törvény végrehajtási rendeletét [95/1996. (VII. 4.) Korm. rendelet].

Az első évben – 1996-ban –, amely csupán bő félévet jelentett, hét önkormányzat kezdeményezett maga ellen adósságrendezési eljárást. A hét önkormányzat között volt három azok közül, akik 1995 végén jelentős összegű támogatást kaptak a kormánytól: Páty, Bakonszeg és Bátorliget. Rajtuk kívül Csány, Egerszólát, Nágocs és Kács kezdeményezett önmagával szemben eljárást a törvény rendelkezései alapján.

Azóta még több mint ötven település került a „szégyenpadra”: 1996. augusztus 15-től 2012. október 31-ig terjedő időszakban 58 településen 62 adósságrendezési eljárás indult. Ezen belül Bakonszegen három, Nágocson és Sátán pedig két-két eljárás zajlott.

Az eljárások három nagy időszakot fognak át. Az első időszak 1996–2000 közé tehető, amikor a kezdeti nagyszámú eljárás után stabilizálódott az önkormányzati eljárások száma. A második időszak 2001–2007 közé tehető, amikor évente egy-két eljárás zajlott, sőt voltak olyan évek (2002, 2004), amikor nem indult egyetlen eljárás sem. A harmadik időszak 2008-ban – a pénzügyi-gazdasági válság első évében – kezdődött, s a válság, a különböző önkormányzati szektort érintő reformok, a helytelen gazdálkodás és egyéb okok miatt évről évre több önkormányzat került csődbe. A legtöbb eljárás – tizenkettő – a múlt évben kezdődött, 2012-ben pedig eddig hét önkormányzattal szemben indult.

Fura módon az emberek úgy vélekednek, hogy az adósságrendezési eljárások elsősorban csak kistelepüléseket érintenek, hiszen „jellemzően olyan kis falvak és községek indítanak ilyen eljárást, amelyeknek kevesebb bevételi forrásuk és pénzügyi lehetőségük van költségvetésük egyensúlyban tartására, mint a nagyobb településeknek.” (www.hvg.hu, 2010. november 09., MTI) A fenti állítás elfogadhatónak is tűnhetne, ha csak általánosságban ismernénk az eljárás alá vont önkormányzatokat, s nem tudnánk, hogy a „kör” időről időre bővül, s már nem csupán kistelepülések esnek csapdába, hanem olykor-olykor a nagyok sem tudják elkerülni az eljárást. A városok közül elsőként a 3300 lakosú Csepreggel szemben indult eljárás 1999. április 15-én, amely egy évig tartott. Aztán következett a közel 11 000 lakosú Szigetvár (2010), a 30 000 lakosú Esztergom (2010–2011), jelenleg pedig két városi önkormányzattal szemben folyik eljárás: a 4000 lakosú Abádszalók (2011–) és a 10 500 lakosú Heves (2012–) városával szemben. S az eladósodás lendülete nem állt meg a városoknál, elérte a megyéket is. A Heves Megyei Önkormányzattal szemben 2011–2012 között folytatták le az eljárást.

Természetesen az öt városi és az egyetlen érintett megyei önkormányzat elenyészőnek tűnik az 52 község mellett, de ma már nem degradálhatjuk az eljárást csupán községi szintre. Már csak azért sem, mert a 3177 magyar önkormányzat 1,82%-át érintették az eddigi adósságrendezési eljárások: ezen belül is a községek 1,84%-át, a nagyközségek – Aba és Seregélyes – 1,68%-át, a városok 1,42%-át és a megyék 5,26%-át. Természetesen azt is látnunk kell, hogy az érintett önkormányzatok 93,1%-a ötezer lakosságszám alatti településen található, s csupán 6,9% rendelkezik ötezer főnél több lakossal.

A még lezáratlan, 2012. évben folyamatban lévő tizenhét önkormányzati adósságrendezési eljárás két várossal (Abádszalók, Heves), egy nagyközséggel (Seregélyes) és tizennégy községgel szemben zajlik. Említést érdemel, hogy a közel 1400 lakosú, Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Sátaközség Önkormányzatánál – az 1999–2002-ben lezajlott eljárást követően – második alkalommal rendelt el a megyei bíróság adósságrendezési eljárást, amely november 13-án fejeződött be.

Mentőöv a megyéknek

A jelenleg regnáló kormányzat természetesen megpróbálta/megpróbálja megoldani azt a problémát, amire az adósságrendezési törvény alkalmatlannak bizonyult. Ennek keretében – kvázi politikai mentőöv gyanánt – fogadta el 2011. november 21-én az Országgyűlés a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvényt. A jogszabály rendelkezései alapján a megyei adósságállományt (a szállítói tartozásokkal együtt) az állam átvállalta, a megyei intézmények pedig 2012. január 1-jétől állami fenntartásba kerültek. A konszolidációba bevont adósságállomány 197,6 milliárd forint volt, amelyből az állam által átvállalt hitelállomány 22,6 milliárd, a működési hitel 32,7 milliárd, a kötvény pedig 142,3 milliárd forintot tett ki. Természetesen érvényesült a „valamit valamiért” elv, így a megyei önkormányzatok vagyona térítésmentesen állami tulajdonná vált. A következő lépésben az Országgyűlés – 2012. április 23-i ülésnapján – elfogadta a települési önkormányzatok fekvőbeteg-szakellátó intézményeinek átvételéről és az átvételhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi XXXVIII. törvényt, melynek alapján 2012. május 1-jétől az állam átvette a fekvőbeteg-szakellátást is.

Mondanom sem kell, sokaknak nem tetszett az intézkedés, mondván: miért csak a megyei önkormányzatokat „segítette” ki az állam? A másik oldal sem volt túlzottan elégedett. Így például a megyei önkormányzatok sem, hiszen feladatokat vettek el tőlük a finanszírozással együtt, ennek következtében pedig munkahelyek szűntek meg.

Azt is világosan látnunk kell, hogy a helyi önkormányzatok adósságállománya a bruttó hazai termék (GDP) 5%-a volt a múlt évben, ami 1196 milliárd forintot jelent. Az adósságállomány az elmúlt évtizedben folyamatosan növekedett: a 2002. évi 191,5 milliárd forint 2011-ben már 1,196 milliárd forint volt; azaz tíz év alatt 624,5 %-ra nőtt a változás. Ezzel a GDP 5%-át kitevő önkormányzati hiánnyal a középmezőnyben helyezkedünk el Európában, hiszen ugyanez az arány Máltán 0,1%, Romániában 2,5%, Csehországban 2,7%, Szlovákiában 2,7%, Lengyelországban 4,5%, Hollandiában pedig 8,5%.

A közel 1200 milliárd forint hiányból csupán 70 milliárd forint keletkezett a 3000 lakos alatti településeken; a hiány óriási része a nagyobb településeken halmozódott fel. Amennyiben a hiányt az államadósság növekedéséhez viszonyítjuk, „jelentéktelennek” tekinthető az önkormányzatok adósságállománya!

Az önkormányzati adósságállomány alakulása

Sszám Év Önkormányzati adósságállomány

(milliárd forint)

1 2005 343,1
2 2006 490,1
3 2007 697,9
4 2008 958,8
5 2009 1,022,4
6 2010 1247
7 2011 1196
8 2012 várhatóan 1250

A relatíve sok adósságrendezési el-járás alapján felmerül a kérdés: mi okozza az önkormányzatok eladósodását? Renkó Zsuzsanna ellenőrzés-vezető az Állami Számvevőszék 1282. számú felmérésére hivatkozva az önkormányzatok eladósodottságának öt okát nevesíti. Az első és egyben legjellemzőbb okot az Európai Unió pályázati rendszerének „buktatói” jelentik: azaz a helyi önkormányzatok nem rendelkeznek megfelelő mértékű önerővel, vagy nem rendelkeznek egyáltalán saját forrással. Ehhez párosul az a probléma, hogy az uniós támogatottságú pályázattal létrehozott beruházások többsége nem működőképes. Ezen túlmenően ideje volna végre kiépíteni az eredményszemléletű pénzügyi rendszert. Míg ez nem történik meg, a számviteli rendszer hiányosságai adósságrendezési eljárás közelébe sodorhatják a felelőtlenül gazdálkodó önkormányzatokat. További okként említhető, hogy sok önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság működik, és nagyon sok önként vállalt önkormányzati feladat van a palettán. Utolsó, ötödik okként pedig rögzíthető, hogy az önkormányzatok többsége a pénzügyi kapacitását meghaladó mértékben vállal kötelezettséget.

Az eladódás következtében pedig törvényszerű, hogy megnövekedik az önkormányzatok likvid hitelállománya, sőt egyre növekszik a szállítói állomány, amit az is mutat, hogy az elmúlt tíz esztendőben a lejárt szállítói állomány megduplázódott. A forráshiányból fakadóan az adósságcsapdába sodródott önkormányzatok a feladataikat sem látják el maradéktalanul: évről évre elmaradnak a karbantartások, az állagmegóvások és a felújítások.

Erre sokan azt mondják, akkor sincs különösebben nagy gond, hiszen az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatok támogatása (ÖNHIKI), valamint a működésképtelen helyi önkormányzatok egyéb támogatása (egyéb ÖNHIKI) elegendő arra, hogy a bajba jutott önkormányzat elkerülje a csődöt. Ezen szemlélet generálta sok önkormányzatnál a hiány „tervezését”, abban bízva, hogy úgy is megkapják az ÖNHIKI-t, akkor pedig miért ne tervezzék deficitesre a költségvetést!?

A fentiek következtében mára az adósságrendezési eljárás megindítása közelébe került a huszonhárom megyei jogú város közül kilenc (39%), valamint a 351 város fele! (A városoknak csupán negyedéről mondható el, hogy stabil pénzügyi helyzetben van.) S ha számba vesszük még a likviditási gondokkal küszködő 150–200 községi önkormányzatot, kiderül, hogy 350–400 önkormányzatot érint jelenleg hazánkban az eladósodottság!

A szektort felügyelő államtitkár tájékoztatása szerint az adósságállomány kezelését illetően a jövő évi tervek sem kecsegtetik túl sok jóval a települési önkormányzatokat, hiszen megkezdődik a – sok, főleg városi önkormányzatot érintő – kötvények tőketörlesztése, amit tovább bonyolítanak majd az árfolyamváltozásból fakadó nehézségek. A tervek szerint az önkormányzatok kevesebb helyi adóbevétellel számolhatnak, hiszen elveszik az önkormányzatoktól a gépjárműadó felét, a személyi jövedelemadóból az önkormányzatot közvetlenül megillető 8% felét (de a megmaradó hányad sem illeti meg közvetlenül az önkormányzatot, hanem állami támogatássá alakul), valamint megszűnik a jövedelemkülönbség mérséklésének jogcíme. Mindezt tovább súlyosbítja, hogy 2013. január 1-jétől az önkormányzatok nem tervezhetnek hiányt: „A költségvetési rendeletben működési hiány nem tervezhető.” [Mötv. 111. § (4) bekezdés] Ennek következtében a központi költségvetésből lassan, de határozottan kivezetésre kerül az ÖNHIKI támogatási rendszer.

A kialakult helyzetért természetesen a kormány is felelősnek érezte magát, ennek következtében egyre-másra hallhattuk „felülről” is ötleteket a hosszú lejáratú adósságállomány kezelésének lehetőségeiről. Az ötletroham elemei között olyan tervek szerepeltek, mint az állami garanciavállalás az önkormányzati tartozásállomány egészére kiterjedően; az „adósságkezelési biztos” intézményének felállítása; a tőke- és kamatfizetési támogatás; valamint a – településnagyság és a jövedelmi helyzet figyelembevételével differenciáltan végrehajtandó – „adósságkonszolidáció”. Sőt, voltak olyan merész „álmok” is, amelyek úgy szóltak: ahogy az állam a megyei önkormányzatoktól átvette a közel kétszáz milliárd forint összegű hitelállományt, úgy a többi önkormányzat hitelét is kezelni fogja!

Közkegyelem: 1956?

A megyék adósságának átvállalása után talán a települések gondja is megoldódik. Ezt látszik igazolni Orbán Viktor miniszterelnök 2012. október 27-i azon bejelentése, miszerint az állam rendezni kívánja 1956 önkormányzat adósságállományát. Eszerint az állam 612 milliárd forint adósságot kíván átvenni az önkormányzatoktól kétféle konstrukcióban: egyfelől az állam az ötezer fő alatti lakossággal rendelkező önkormányzatok adósságát „teljes mértékben” át kívánja vállalni; másfelől az ötezer fő feletti települések esetében egyenként, az egy főre jutó helyi adóbevételek alapján tervezik kiszámolni az adósság-átvállalás mértékét, amely átlagosan 40%-os átvállalást jelentene. Ez 134 önkormányzat 244,7 milliárd forint összegű adósságának „államosítását” jelentené.

Tállai András önkormányzati államtitkár szerint a fenti intézkedés „történelmileg jelentős lépés”; ezzel válik ugyanis kiforrottá az új önkormányzati rendszer. Megnyugtatta továbbá az érintett önkormányzatok vezetőit: az önkormányzati adósság-konszolidáció végrehajtása során nem kívánják vizsgálni, hogy az adott település milyen célból vett fel hitelt, és miért adósodott el. Viszont azt is leszögezte, hogy az új önkormányzati szabályozás már nem fogja lehetővé tenni, hogy egy önkormányzat eladósodjon, hiszen a 2013-tól megvalósuló feladat-finanszírozás következtében csak nevesített feladatokra kap majd állami támogatást, egyéb fejlesztési elképzeléseit pedig saját bevételeiből finanszírozhatja.

Az államtitkár 2012. október 29-én a Belügyminisztériumban tartott konferencia köszöntő beszédében azt is leszögezte, hogy az önkormányzati konszolidáció – szemben a megyék megsegítésével – csupán az éven túli kötelezettségvállalások rendezésére szolgál majd, a kifizetetlen számlák rendezése továbbra is az önkormányzatokat terheli.

Az első információk szerint a kormány a november 7-i ülésén döntött volna a részletekről, de a döntést végül elhalasztotta, minden bizonnyal azért, mert „új ötletként” felmerült az önkormányzati hitelállomány egy részének „átruházása” a bankszektorra, az önkormányzati decentralizált pénzgazdálkodásban eddig tevékenyen közreműködő pénzintézetekre.

Több kérdés is lóg azonban a levegőben: Vajon a mindenkinek megfelelő „rendezés” elég lesz-e ahhoz, hogy a veszélyeztetett önkormányzatok kiszabaduljanak az adósságcsapdából, s hogy az év utolsó két hónapjában már ne induljon több adósságrendezési eljárás? Milyen „megoldás” születik majd azon önkormányzatokat illetően, akik már túléltek egy, két vagy éppen három adósságrendezési eljárást, s az egyezség vagy a vagyonfelosztás következtében szinte lenullázták vagyonukat, s esélyük sem lehet a jövőben arra, hogy ismét megfelelően funkcionáló helyi közösséggé válhassanak? S hogyan kompenzálják majd azokat az önkormányzatokat, amelyek eddig szigorúan és takarékosan gazdálkodtak, s most egyszeriben azon veszik észre magukat, hogy a szomszédos településekhez mérten – akik időközben kötvénykibocsátásból és hosszú lejáratú hitelekből fejlesztéseket finanszíroztak – lemaradtak, s 2013-ban ugyanannyi pénz lesz a kasszájukban, mint a konszolidált településeknek, csak ők infrastrukturálisan az elmaradott települések csoportjába tartoznak majd?

Félő, hogy az önkormányzatok megsegítése egyszeriben petárdává válik, s egyesek majd gyönyörködnek benne, míg mások kezében felrobban. Talán a Kormány megtalálja a mindenkit kielégítő megoldást, és tényleg feszültségmentes lesz az önkormányzati adósság-konszolidáció!

 

A publikáció elkészítését a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0024 számú projekt támogatta. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg.

Hozzászólások

Előfizetés

Kategória

Feliratkozás hírlevélre

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@hvgorac.hu

Weboldal: hvgorac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu