A mai önkormányzati rendszer csattanós választ kívánt adni a múlt örökségére, tagadva a tanácsrendszert, és nosztalgiával visszaidézve a világháború előtti önkormányzatiságot. Mindkét örökséghez való viszony ellentmondásosan alakult.

A magyar területi irányításban a kistelepülések jellemzően nem rendelkeztek önállósággal. A körjegyzőségekbe tömörülő falvak szükségszerű együttélése visszatükrözte a falvakkal kapcsolatos értékrendet is. Amikor a rendszerváltás során a falvak kiszabadultak az integráció több évszázados fogáságából, ennek inkább politikai, semmint szakracionális üzenete volt. A városok közül a nagyobbak privilegizált pozíciót élveztek a környező megyei igazgatással szemben, a városok és a megyék közötti ellentmondás is szinte kódoltnak tekinthető.
A magyar közigazgatás másik tradíciója a megyei szint hangsúlyos szerepe. A megye mindig azt a szerepet játszotta, amire a törvényhozó berendezte. A megye keretéül szolgált a központi államigazgatás számára is. A rendszerváltás idején nagyon divatos, bár lényegét illetően talán kevésbé ismert szubszidiaritás elve látszólag magyarázatot ad a megyei önkormányzatok csökkenő szerepére. A szubszidiaritás előnyben részesíti a polgárokhoz közelibb szintet, semmi baj nincs a helyi szintű kormányzás dominanciájával. A tévedés az volt, hogy viszont azokat a funkciókat, amelyek csak felsőbb szinten láthatóak el optimálisan, nem a megyei önkormányzatokhoz, hanem a dekoncentrált közigazgatáshoz vagy a kormányzati szinthez rendelték, csúsztatták fel. Arról pedig végképp elfeledkeztek, hogy a szubszidiaritás elvébe beleértendő a felsőbb szintek rásegítő, „képessé tevő” szerepe az alsóbb szintek irányába. Ezzel szemben a megyei önkormányzatokat kifejezetten megfosztották a települési érdekek képviseletének a jogától, a hierarchiától idegenkedve elszakították a két szintet egymástól, s ezzel a középszintű kormányzás lényegét zárták ki a modellből. A középszintről kiiktatódott a politika, a makro hatalmi mezőben is pehelysúlyú szereplőkké téve a megyei önkormányzatokat.
A funkciómegosztás szabályozása tehát bigott módon a települései önkormányzatoknak kedvezett. A települések ugyan gyakran átadták a megyéknek az intézményeiket, de nem az optimumot felismerve, hanem a rossz finanszírozási kondícióktól menekülve. A másik oldalról a dekoncentrált és un kvázi igazgatási szervek zsákmányoltak középszintű funkciókat. A dekoncentráció elfoglalta az önkormányzati mezőt is, olyan szervezetekkel benépesítve a közpolitikai ágazatokat, amelyek még partnerségi formával kicicomázva sem alkalmasak érdekegyeztetésre, a területi szempontok szinergiába rendezésére.
A funkciótlanságot, eszköztelenséget kísérte, követte a politikai legitimáció gyengülése, nem csak a sajátos megyei választási rendszer okán, hanem mert egyre kevesebb lehetőség van a megyei politikusok számára a mérlegelésre, a nyilvánosság felé való nyitásra. A helyzet romlott azt követően, hogy kormányprogrammá avanzsálódott a regionális önkormányzati reform. 2006-ban, a megyékben lezajló politikai elitváltás, a kormányzat és a megyék pártpolitikai szembekerülése a megyék pozíciójának további gyengüléséhez vezetett.
A funkcionális zavarok korrigálásának szükségessége nyilvánvaló, de megoldás módja egyáltalán nem. A szakmai és politikai konszenzus hiánya miatt, már több mint egy évtizede van napirenden a középszintű kormányzás reformjának programja, az elért eredmények azonban meglehetősen ellentmondásos sikereknek tekinthetőek.
Sokan a kistérségi fejleményeket sikertörténetnek tartják. Arra azért felhívom a figyelmet, hogy sem a léptékük, sem a státuszuk nem egyértelmű. Máig nem világos, hogy az alap vagy a középszintű szolgáltatások megszervezése számára lesznek alkalmasak, s megmaradnak-e a társulási formában annak ellenére, hogy egyre inkább szintszerű a rájuk vonatkozó szabályozás.
Kérdés, hogy reális alternatíva-e a kistérség a megyével szemben? Nehéz a kérdést eldönteni, hiszen a rendszert lényegében a külön támogatási rendszer tartja össze. Érdemi működés azokon a területeken alakult ki, ahol a plusztámogatások megjelentek. A kistérségi lépték egészében alig kerültek megszervezésre önkormányzati feladatok, nem vált jellemzővé ilyen hatósugarú közszolgáltatási intézmény.
Elgondolkodtató a mikrotársulások megjelenése is. Arra utalnak, hogy aprófalvas térségekben ez a lépték a tényeleges együttműködés kerete az alapszolgáltatások megszervezésében, s nem a kistérség. Megkockáztatható tehát, hogy a kistérség a középszintű szolgáltatások túlnyomó többsége számára kicsi, az alapszintű szolgáltatásokra viszont kicsi?
Lényegében ugyanez mondható el a régiókról is. Noha előfordultak a magyar közigazgatás történetében, jellemzően inkább negatív fogadtatásra találtak. Az 1971-ben létrehozott tervezési-gazdasági körzetek lényegében papíron maradtak, s félő, a NUTS2 régiók előretörése is csak átmeneti jelenség marad. Igen sajátosnak tekinthető, hogy miközben a regionális önkormányzati reform legfőbb motivációjaként az Európai Unió Strukturális Alapjaihoz való hozzáférést jelölték meg, addig a csatlakozást követően mind a két programozási ciklusban egy nagyon centralizált irányítási rendszert alakítottunk ki, amelyben a regionális szintű szervezetek csupán közreműködő szerepet kaptak, érdemi döntési kompetenciák nélkül.
Még ellentmondásosabb volt az államigazgatás regionalizálása, amelynek nem csak a végrehajtási körülményei vitathatóak, hanem az a tény, hogy a kormányzat a területi szerveit olyan földrajzi léptékben szervezte át, amely nem szerepel az alkotmányban. Vérszegény hivatkozási alap a végrehajtó hatalmi ág alkotmányos felhatalmazással rendelkezik a szervezeti rendjének kialakítására. Ez a felhatalmazás ugyanis nem korlátlan. Hosszabb távon aligha működőképes egy olyan közigazgatás, amelynek két ága eltérő földrajzi léptékben, mi több, hektikusan szétszórt székhelyekben lett elhelyezve. A közigazgatás két alrendszere nem két vár, ahonnan a felek lövöldöznek egymásra, hanem együttműködő rendszer, amelyik egymást segíti.
A régió esetében még kevésbé állnak rendelkezésre működési tapasztalatok. Meglehetősen felelőtlen az önkormányzati régiók létrehozásával próbálkozni úgy, hogy igazán nem történtek modellszámítások, kísérletek arra, hogy milyen funkciók, szolgáltatások, intézmények működtetése lenne optimális regionális méretben? Már pedig nincsenek követhető nemzetközi standardok, a méretgazdaságosság paramétereit konkrét földrajzi, kulturális, közlekedési feltételek között lehet kidolgozni. Úgy járhatunk, mint ami sejthető az államigazgatás regionalizálása mögött, a köztisztviselők és az ügyfelek utaztatása árán integráltuk a rendszert.
Vajon milyen következményekkel jár a hatalomgyakorlás regionális keretekbe átszervezése a politikai szférára? Ha a régió nem jelent belső kohézióval rendelkező politikai egységet, akkor nem a decentralizáció, hanem a centralizáció eszközévé válik. Vajon mérlegeltük-e, hogy egy erős régió milyen hatást gyakorol a központi kormányzásra? Hét régió létrehozása közelebb van a föderalizmushoz, mint a regionalizmushoz, érettek erre a hazai politikai viszonyok?
Ha a jelenlegi helyzetet tesszük a mérlegre, akkor nehéz lenne azt állítani, hogy közelebb vagyunk a középszintű kormányzás reformjának megoldásához, mint tíz évvel ezelőtt. Ugyan megtörtént az államigazgatás regionalizálása, de vajon a rendszer egésze szintjén keletkezett megtakarítás? Nem rózsás a helyzet a területfejlesztésben sem. Az uniós források felett egy centralizált szervezetrendszer rendelkezik, a nemzeti forrásokat jórészt az uniós források felhasználásához kell rendelni. A nemzeti szintű fejlesztéspolitika intézményrendszere tehát kiürült, meglehetősen értelmetlen három szinten továbbműködtetni.
A régiókat szervezeti, intézményi káosz jellemzi. A kormányzat az évek során nagy találékonyságot mutatott regionális struktúrák kiépítésében, leginkább azon cél által vezérelve, hogy megkerülje a megyei önkormányzatokat. Az egyes ágazatok között nincs együttműködés, a partnerségi testületeket a hivatalok mozgatják, s végső soron az irányítási döntések túlnyomó többségét központi szinten hozzák.
Vajon milyen forgatókönyvek alkothatók a jövőre nézve?
Sajnos nagy esély van arra, hogy az iszapbirkózás tovább folyik. Megmarad az egymással versengő három középszint, a források, kompetenciák elaprózódnak, a koordináció ellehetetlenül ennyi szint és szervezeti szereplő között.
A másik szélsőséges verzió, hogy valamilyen csoda folytán megtörténik a regionális reform. Fennáll a veszélye a kvázi reformnak, azaz annak, hogy a közszolgáltatások térszerkezete lényegében nem változik, csupán összevonják a három megyei önkormányzatot. Ezzel lehet költséget spórolni a képviselői, vezetői tiszteletdíjakból, de nem következik be változás a szolgáltatásokban, így azok költségeiben és színvonalában sem.
Az egyhelyben toporgás vagy az ismeretlenbe való halálugrás helyett szóba jöhet egy látszólag konzervatív harmadik opció is. Amíg nem válik bizonyossá egy másfajta térbeli felosztás ésszerűsége és végrehajthatósága, addig rendelkezésre állnak a megyei önkormányzatok a középszintű érdekképviseleti, integrációs-koordinációs és szolgáltatási feladatok számára, s helyzetbe hozhatóak a regionális fejlesztési tanácsok a fejlesztéspolitikában.
Ebben az esetben sem kell sutba dobni a regionalizálás koncepcióját, sőt éppen az bizonyítaná a kormányzat elszántságát a regionalizmus irányába, ha végre komoly elemzésekkel, kísérletekkel törekedne a regionális átszervezés szakmai és politikai megalapozására.
www.rkk.hu