A fenti kérdésre választ adni korántsem olyan egyszerű, mint azt sokan gondolják, ha ezzel együtt a közszolgálat tartalmára, fogalmára is figyelemmel vagyunk. Márpedig csak ennek segítségével tudunk eljutni a megfelelő kiindulási alaphoz, a közszolgálati szervhez, a közszolgálat körének meghatározásához és végső soron annak személyi állományához, valamint az erre vonatkozó munkajogi szabályozáshoz.

Értelemszerűen azokról a szervekről lehet itt beszélni, amelyek közérdekű (állami-önkormányzati) feladatot látnak el, részesei a társadalmi szükségletek intézményesített kielégítésének.
A közszolgálat, illetve a közszolgálati foglalkoztatottak körének és csoportosításának meghatározásában többé-kevésbé egységes álláspont fogalmazható meg (már ami a szakmai köröket illeti), nevezetesen ide tartozónak tekinthető:
– a közigazgatás (állami és önkormányzati igazgatás köztisztviselői és egyéb foglalkoztatottai;
– a fegyveres és rendészeti szervek hivatásos állománya, és más alkalmazottjai;
– az igazságszolgáltatás teljes személyi állománya (bírák, ügyészek és alkalmazottak);
– az állami és önkormányzati költségvetési-közszolgáltatási intézmények közalkalmazottjai.
Ez a csoportosítás nem számol azzal, hogy más szervezetek szolgáltatásai is több esetben közérdekűnek minősíthetők, mint a Magyar Televízió, a Magyar Rádió vagy a Magyar Távirat Iroda, illetve, hogy egyes közüzemi tevékenységek közérdekűsége és nyilvánvaló pl. MÁV, Posta és a helyi közlekedés.
E szervezetek tekintetében azonban a gazdasági vállalkozásuk profitorientáltsága alapvetően a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozást erősíti.
Mindezekre csak azért hivatkoztam, hogy érzékelhető legyen azon álláspont vitathatósága és megalapozatlansága, amely a közszolgálat körét leszűkíti a közigazgatás és az un. költségvetési-közszolgáltatási intézmények foglalkoztatottainak körére. De nem kevésbé hibás az az álláspont sem, amely nem veszi figyelembe az egyes területek által ellátott feladatok tartalmát, a szervezetek jellemezőit, a személyi állománnyal szemben támasztott követelményeket és az azokra épülő felelősségi viszonyokat.
A most ismert egységes közszolgálati törvény-koncepciót, illetve az előkészítő munkát megalapozó kormányzati döntésekre nem ez a jellemző. Magam is azt a nézetet vallom  több szakmai-tudományos konferencián elhangzottakkal és munkavállalói érdekképviseletekkel egybehangzóan –, hogy a kormányhatározat szakmai tartalma, elemei, feladat-meghatározásai (határidők) megfelelő hatásvizsgálat nélkül születtek, azok megalapozatlanok és igen súlyos, negatív következményei lehetnek az érintett területeken.
A jelenlegi helyzet megítéléséhez és megértéséhez talán a történeti előzmény egy-két eleme is kapcsolható. Már a II. világháború előtti években is megfogalmazódott: a közszolgálat (közszolgálati jog) szabályozása egyáltalán nem feltételezi egy egységes közszolgálati törvény létét. Néhány elvi megfogalmazás ellenére a szabályozást inkább a tagoltság, semmint az egységesség jellemezte.
A későbbi években a munkaviszonyok egységes szabályozása valósult meg, amelyben az azonosságnak és nem az eltéréseknek kellett teret adni.
Ezt az alapelvet törte meg egy 1973-as minisztertanácsi rendelet, elismerte, az államigazgatási és az igazságszolgáltatási dolgozókra vonatkozó sajátos szabályozás szükségességét, azaz a közhatalom gyakorlásában résztvevők egy jogi minősítés alá kerültek.
A rendszerváltás utáni évek első törvényei között találjuk a köztisztviselők, majd a közalkalmazottak jogállására vonatkozó törvényeket, (1992) majd néhány éven belül törvényi szabályozás született más közszolgálati területekre is (bíróságok, ügyészségek, szolgálati viszonyban állók).
Az új szabályozási rendszer reformjára már az első időszakban is megfogalmazódtak kormányzati elképzelések (melyek indokai, alapjai máig homályban maradtak); 1996 végén elhangzott egy miniszteri bejelentés (1996. 11.15.) „a munkaügyi tárca vállalja, hogy 1997 végéig a kormány elé terjeszthetővé teszi az egységes közszolgálati szabályozás koncepcióját.”
E koncepció a mai közalkalmazotti és köztisztviselői szabályozás áttekintését és későbbi egységes törvény megalkotását tűzte ki célul (megjegyzendő, hogy a kormányhatározat a szabályozás felülvizsgálatáról és az egységesebb – nem egységes – törvényi szintű szabályozásról beszél; 1997. 02.12.).
A későbbi években először a közalkalmazottak és köztisztviselők jogállásának egységes szabályozása merült fel, azaz a közszolgálat fogalmának önkényes szűkítésére kerül sor, amely szakmailag indokolhatatlan (erre kísérletek sem történtek). Csak az utóbbi időben merült fel, és került a koncepcióba, a szolgálati jogviszonyban állók bevonása az „egységes” szabályozásba, amely önmagában is egy összetett, bonyolult szabályozási rendszer.
A most megismert szabályozási koncepciót, a törvénytervezet általános részét illetően komoly aggályok merülnek fel, amely három alapvető megközelítést igényel:
a/ az előkésztés időtényezője, szakmai időszerűsége
b/ a koncepció tartalma
c/ a jogalkotási folyamat.
Elsőként említhető, hogy olyan helyzetben, amikor a közszféra több nagy területén tartalmi (feladat, szervezet, finanszírozás) reformok előkésztése zajlik, e vitáktól hangos a közélet, a politika (pl. egészségügy, közigazgatás, önkormányzati rendszer, felsőoktatás) igen szerencsétlen dolog a személyi állomány munkajogi helyzetére irányuló szabályozással további bizonytalansági tényezőket bevinni a rendszerbe.
E reformok során most az vált alapvető kérdéssé, hogy az adott körülményekhez igazodva – uniós csatlakozás, államháztartási zavarok, finanszírozási reformok – milyen legyen az állami szerepvállalás, ennek függvényében milyen szervezeti rendszereket kell fenntartani, a közhatalom-közigazgatás funkciói miként alakulnak. Csak ezt követően lehet vizsgálni, majd dönteni a közszolgálati munkajogi reformról, annak irányáról. Előkérdés azonban, hogy az állam, a közhatalom nevében fellépő közigazgatás, igazságszolgáltatás és a fegyveres szervek alkotmányos helyzetéhez kapcsolódóan e közszolgálati rétegekre nézve milyen hasonlóságok és eltérések jelennek meg a szabályozásban. Ez a három terület funkcióját és a felelősségi elemeket illetően, valamint a hivatali és hivatásbeli korlátozásokat tekintve (pl. a politikai szerepvállalás, eskü, összeférhetetlenség) közel állnak egymáshoz, mégsem valószínű, hogy egységes szabályozással rendezhetőek.
Teljesen más a helyzet a mai közalkalmazotti szabályozás alá tartozókkal, akik közszolgáltatást nyújtó intézmények alkalmazottai, reájuk nézve az előzőekhez képest más, kevésbé kötött szabályozás lenne indokolt. Nem megkerülhető kérdés, pl. hogy az állam vagy az önkormányzat közoktatási, vagy egészségügyi intézményeiben és a magánszféra intézményeiben alkalmazottak feladatellátásához miért kell eltérő szabályozást alkalmazni, azaz az előző  közszolgálati, az utóbbi pedig Munka Törvénykönyve szerinti szabályok szerint végzi munkáját.
A koncepció és a törvénytervezet általános részének tartalmát kedvezőtlenül befolyásolja, hogy nem volt előzetes hatásvizsgálat, nem készült el az egyes közszolgálati rétegekre vonatkozó jelenlegi szabályozás kritikai elemzése, az egyes jogintézmények vizsgálata. Csak ennek ismeretében lehetne arról dönteni, hogy melyek az azonosan szabályozható és melyek az eltérő elemek. Ettől függ ugyanis, hogy van-e értelme egységes törvényről beszélni. Egy semmit mondó általános rész (tele kivételekre vonatkozó utalásokkal) eleve feltételezi, hogy a „különös rész” egy-egy fejezete tartalmilag önálló életet él, bár szerkezetileg-formailag egy törvény jön létre.
Joggal merül fel a kérdés, vajon lehet-e egységes közszolgálati törvényt alkotni a nyilvánvalóan nem egységes közszolgálati rétegekre? Erre a kérdésre jelenleg csak tagadó válasz adható, ha szakmai, jogalkalmazási, működési tapasztalatokat vizsgálunk.
Elég nyilvánvaló, hogy más vonatkozásban sincs jogalkotási kényszer, ami az egységes törvényi szabályozást indokolná. Ha az európai uniós csatlakozás tényét vizsgáljuk, akkor két megközelítésre utalhatunk: az unió államaiban sincs egységes szabályozás és ilyen cél körvonalai sem fogalmazódtak meg. Ha a hazai alkotmányos helyzet felől közelítünk, kimondható, hogy a jelenlegi szabályozás – az egyes közszolgálati rétegek szerinti – nem alkotmányellenes, indokolt a speciális szabályozás (25/2003. AB. hat.), következésül erre sem lehet hivatkozni.
A közszolgálati jogviszony szabályozásával kapcsolatosan három megoldást alkalmatlannak tartok: a mai helyzet kritikátlan fenntartása; az egységes közszolgálati törvény megalkotása; a közszolgálati kerettörvény és az egyes területek jogállását rendező törvények.
Szükség lenne viszont egy működő egységes közszolgálati pragmatikára, valamint olyan tudatos törekvésre, amellyel a politika és a jogalkotó az egyes rétegeknél azonos (hasonló) megoldásokat alkalmaz, az indokolatlan különbségek megszüntetését célul tűzi ki.
Röviden szólva: a közszolgálati szabályozás harmonizációjával a mainál egységesebb szabályozás érhető el, de megtarthatók az egyes közszolgálati területek indokolt eltérései, ami végső soron egy szisztematikus korszerűsítés eredménye lehet. Erre talán létre lehetne hozni egy Közszolgálati Tanácsot és megfelelő törvényi feltételekkel meg kellene határozni feladatait.
Harmadik tényezőként említhető a jogalkotási eljárás az előkészítés menete. Már említettem a hatásvizsgálatok hiányát, az érdekelt társadalmi szervezetek közreműködésének korlátozott lehetőségeit. Nem véletlen, hogy a közigazgatáshoz kapcsolódó szervezetek nem támogatják az egységes közszolgálati törvény koncepcióját. Az elutasítást nemcsak a munkavállalói érdekek alapozzák meg, hanem – elsődlegesen – a közigazgatásért, a közigazgatási szolgáltatásért érzett felelősség a meghatározó.
Végezetül néhány válaszra váró kérdés és probléma is megfogalmazható.
– Ha az egységes közszolgálati törvény leszűkíti a közszolgálat fogalmát, akkor a bírósági-ügyészségi szervezetet nem tekinti a jogalkotó a közszolgálat részének?
– Az önkormányzati rendszer sajátosságai nagyobb figyelmet érdemelnének nemcsak a tervezett egységes törvényben, hanem akkor is, ha a jogharmonizációs utat választja a kormányzat. (Csak megjegyzésként említem, hogy az önkormányzatok önálló szervezetalakítási jogához szervesen hozzátartozna a köztisztviselői illetményalap szabad megállapításának joga is).
– A közszolgálati bérezésre jellemző, hogy mindenki alulfizetett, ami nem a bérrendszerek következménye, hanem politikai (költségvetési) kérdés. Az egységesítés tervezett módja átláthatatlan és megvalósíthatatlan. A költségvetés jelentős kötelezettségvállalása nélkül nincs esélye a reformnak. Az egységes illetményre vonatkozó számítások nem megalapozottak.
A politikai-kormányzati illetékesek korábbi nyilatkozataiban jelzett 300-500 milliárd bérfejlesztési ígéret helyett ma már egy hosszabb távú bérrendezés és létszámcsökkentés (200.000 fő) körvonalai rajzolódnak ki, melynek alapjai ismeretlenek.
– Az állami és az önkormányzati közszolgálat körében tervezett relatíve kötött létszám és bérgazdálkodás (finanszírozás, létszámnorma), várható hatásai ma még nehezen átláthatóak. Különösen sok tisztázatlan kérdés merülhet fel az önkormányzati feladatellátás területén, ahol a feladatok és a finanszírozás összhangja ma is csak elvben biztosított.
– A közszolgálati illetményeknek a feladatokhoz és a felelősséghez, nem utolsó sorban az adott szervezet funkciójához kell igazodnia, ami megelőzi az azonos iskolai végzettséget, képzettségi szintet, hiszen az egyes munkakörökhöz megfelelő képesítési előírások tartoznak. Mindezekre is tekintettel a közszolgálat egészének „átjárhatóságára” vonatkozó koncepció nemcsak gyakorlati nehézségek forrása lesz, hanem egyértelműen irreális elvárásnak is tekinthető.
– Számos olyan témakört lehetne említeni, ahol az egységesítés elképzelhetetlen, nincs értelme. Csak példaértékkel lehet említeni az összeférhetetlenség, a vagyonnyilatkozat, a teljesítményértékelés, az utasításnak való engedelmesség, a munkaidő, a felelősségi rendszer kérdését.
A közszolgálati törvénykoncepció alapvető érdeme, hogy felveti a kérdést: van-e lehetőség a mai széttagolt szabályozási rendszer egységesebbé vagy egységessé tételére. A koncepció hibája, hogy egyértelműen és kizárólag az egységes törvényi megoldást tudja elképzelni.
Álláspontom szerint ez a koncepció megvalósíthatatlan – nemcsak a részletek kidolgozatlansága miatt – hanem azért is, mert a közszféra egyes területeinek indokolt sajátosságait nem veszi figyelembe. Márpedig ezek a tényezők lényegében kizárják a teljesen egységes szabályozást.
Ezzel szemben áll a közszolgálat különböző területein megtalálható törvényi szabályozás részét képező egyes jogintézmények tudatos, tervezett – költségvetési feltételekkel, finanszírozással megalapozott – jogharmonizációja, amely csak kormányzati szándék kérdése.
Érdemes lenne a szabályozási koncepciót új alapokra helyezni, azaz más időtényezőkkel tervezni, tudományos-szakmai alapokra építeni, nem utolsó sorban jogszerű és komplett előkészítéssel biztosítani az érdekelt szakmai és munkavállalói érdekképviseleteknek az együttműködési lehetőséget.