Az önkormányzati jogban régóta nem vitatott, hogy a szervezeti és működési szabályzat (SzMSz) megalkotására rendeleti formában kerül sor. 1994. december 11-ig okozhatott dilemmát a jogforrási forma, mivel a régi Jat. (1987. évi XI. törvény) 46. § (1) bekezdése szerint – többek között – a helyi önkormányzat képviselő-testülete határozatban állapította meg „saját működését”, az Ötv. 18. § (1) bekezdése pedig csupán akként rendelkezett, hogy „[a] képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg”.

Az Ötv.-t módosító 1994. évi LXIII. törvény a 18. § (1) bekezdés helyébe a következő szöveget léptette: „[a] képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg”; ezzel a dilemmát az Országgyűlés feloldotta, a helyzet világossá vált.

Az új Jat. (2010. évi CXXX. törvény) azonban a régi (rég elfeledett) problémát (azaz a jogértelmezési igényt) látszólag (?) ismételten megnyitotta. A Jat. 23. § (1) bekezdése szerint – többek között – „a helyi önkormányzat képviselő-testülete” „normatív határozatban szabályozza az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését és szervezetét, továbbá saját cselekvési programját”.
Mivel a képviselő-testület „saját tevékenysége”, „működése” és „szervezete” kitételek alatt aligha lehetséges olyan kérdéseket érteni, aminek az SzMSz-ben nem kell szerepelnie, és azon kívüli rendezést igényel, nem vitás, hogy a Jat. e szabálya elvileg az SzMSz-re vonatkozik. Ez pedig felveti a kérdést, hogy a Jat. felülírja-e az Ötv.-szabályt, vagy sem, azaz az SzMSz-t rendeletben, vagy a Jat. szerinti határozati formában kell megalkotni.

Kollízió rendezése?

Az azonos szintű jogforrások ütközésekor a jog két elvet hív segítségül: a „későbbi lerontja a korábbit”, illetve a „speciális lerontja az általánost” elvet. Az azonban nem egyértelműen rendezett, hogy mi történik abban az esetben, ha
a) a speciális szabályhoz képest az általános előírás a későbbi, illetve ha
b) a speciális szabály hatályban maradása mellett a későbbi előírás is speciális.

Az első esetben a helyzet egyértelműnek tűnik: a korábbi speciális szabály(ok) irányadóak az adott helyzetre, mivel a későbbi, az általános szabályt létrehozó jogalkotási tevékenység ezeket szándékosan változatlanul hagyta, a jogelv ismeretében. [Erre jó példa lehet a Ket. hatályba léptetése: az új általános szabály mellett hatályban maradó, a Ket.-től eltérő előírásokat is tartalmazó különös eljárási szabályok alkalmazása (alkalmazandósága) ezen eltérő szabályok vonatkozásában nem volt kérdéses – többek között a határidők számítása vonatkozásában].

A második eset viszont problematikusabb: két speciális (azonos szintű) szabály közül vajon a későbbi-e az irányadó, vagy a jogalkotás tudatosságát, akaratlagosságát figyelembe véve a korábbi szabály hatályban maradása (hatályban hagyása) azt a jogalkotói akaratot tükrözi, hogy továbbra is az érvényesüljön?

A kérdés azért nem pusztán elméleti jellegű, mert a Jat. 23. § (1) bekezdése nem általános, hanem speciális szabály, azzal együtt, hogy maga a Jat. – egészében – az Ötv. idézett rendelkezéséhez viszonyítva általános. A 23. § (1) bekezdés azonban speciális jellegű: csak akkor volna általános, ha nem nevesítené kifejezetten a normatív határozat kibocsátására felhatalmazott szerveket, hanem általánosságban utalna ezekre. A Jat. 23. § (1) bekezdés viszont kifejezetten felsorolja a szerveket, közöttük kifejezetten nevesítve a helyi önkormányzat képviselő-testületét. Emiatt pedig – az Ötv. 18. § (1) bekezdésével összehasonlítva – a Jat. 23. § (1) bekezdés tartalma, a Jat. egészének általános jellegével szemben speciális szabálynak minősül.

Két speciális szabály él (van hatályban) tehát, egyik az egyébként általános jellegű Jat. mellett, a másik pedig azon belül. A két speciális szabály közül pedig a Jat. előírás a későbbi szabály.
Pusztán a jogelvek sematikus alkalmazása emiatt azt diktálná, hogy a Jat. szabályt kell alkalmazni, azaz az önkormányzat SzMSz-ét 2011. január 1-től határozati formában kell elfogadni. Ebben az esetben viszont – úgy vélem – a jogalkotói akaratot kell előnyben részesíteni a puszta nyelvtani értelmezéssel szemben. Az Ötv.-szabály hatályban hagyása ugyanis arra utal, hogy az SzMSz megalkotását a törvényhozó továbbra is rendeleti formában kívánta tartani.

Annyi azonban megállapítható: bármilyen értelmezés alkalmazása mellett világos, hogy a Jat. 23. § (1) bekezdésének kialakítása nem volt megfelelően tervezett; a jogalkotó nem vette figyelembe az Ötv. e rendelkezését és azzal – nyelvtani és logikai értelemben is – ellentétes szabályt alakított ki, amit csak a jogalkotó szándékának – értelmezési szempontból nem feltétlenül szerencsés – figyelembe vételével lehet (?) feloldani.

Árnyalja a képet az is, hogy a két szabály – megfogalmazását tekintve – nem is teljesen fedi egymást: míg az Ötv. a „működés részletes szabályairól” szól, addig a Jat. a saját „tevékenységét, működését és szervezetét” kitétellel operál, azaz – csupán a két törvény szóhasználatára figyelemmel – lehetne olyan értelmezést hozni, miszerint a működés általános szabályait, továbbá a tevékenységet és a szervezeti kérdéseket határozatban, míg a működés részletes szabályait rendeletben kellene szabályozni. Ez a – csupán nyelvtani szempontokat figyelembe vevő – interpretáció azonban a gyakorlatban csak nagy nehézségek árán megvalósítható és számos hibalehetőséget hordozó, valamint komplikált szabályozási megoldást kívánó lehetőség volna. Emiatt a nyelvtani értelmezés alkalmazása aligha támogatható.

Módosítás szükséges

Álláspontom szerint tehát el kell fogadni azt, hogy a Jat. e rendelkezésének kialakításakor a jogalkotó pontatlanul, nem megfelelően járt el. Az értelmezési módok együttes igénybe vétele – és a jogalkotó szándéka – azt eredményezi, hogy a két törvény szinkronban nem álló szóhasználata és a nyelvtani értelmezés iránya ellenére az Ötv. szabály alkalmazandó, azaz a helyi önkormányzatok SzMSz-ét továbbra is rendeleti, és nem határozati formában kell megalkotni. Ezzel együtt a Jat. a hibalehetőséget továbbra is hordozza, így módosítása – etekintetben is – szükséges és indokolt volna: ezzel elkerülhető lenne, hogy a hibás jogalkotási eredményt a jogalkalmazónak kelljen – a jogalkotás határát súroló – értelmezéssel korrigálnia, és a helyes(nek tűnő) eredményt – a kormányhivatalok törvényességi ellenőrzésének „árnyékában” – kialakítania. A Jat. esetleges korrekciójáig azonban – álláspontom szerint – az SzMSz megalkotására vagy módosítására továbbra is csak rendeleti formában kerülhet sor.