A Jszr.^[1] hatálybalépését megelőzően a régi Jat.^[2] és a régi Jszr.^[3] alapján önkormányzati rendeletek is tartalmazhattak – és esetenként tartalmaztak is – preambulumot. 2010. január 1-jét követően a Jszr. alapján megalkotott önkormányzati rendeletekben 2024. július 1-jét megelőzően nem szerepelhetett preambulum, annak normatív tartalommal nem rendelkező logikai egysége a bevezető rész volt.

I. A Jszr. 2024. évi módosításából adódó jogszabályszerkesztési változás

A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet és a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet módosításáról szóló 8/2024. (V. 14.) IM rendelet (a továbbiakban: Jszrm.) a Jszr. vonatkozó rendelkezéseit 2024. július 1-jétől módosítva^[4] kivezeti a jogszabály formai tagolásánál a bevezető részt mint logikai egységet, és 2025. január 1-jétől a jogszabályok – így az az önkormányzati rendeletek – kötelező eleme logikai egységként a preambulum. A jogalkotás érvényességi kellékeiről – immár a bevezető rész helyett – a preambulum ad információt. A preambulum egyrészt tartalmazza, hogy milyen alaptörvényi, illetve jogszabályi alapja van az adott jogszabály megalkotásának, másrészt – nóvumként – kötelezően meghatározza a jogszabály szabályozási célját.

A preambulumot kötelezően csak azon helyi önkormányzati rendeletek esetében kell alkalmazni, amelyek előkészítését 2025. január 1-jén vagy azt követően kezdték meg.^[5] A 2025. január 1-jét megelőzően kihirdetett rendeletek bevezető részeit nem lehetséges preambulummal felváltani, azaz az önkormányzati rendelet preambulummal történő kiegészítés céljából nem módosítható.^[6]

A 2024. július 1-jét követően megalkotásra kerülő önkormányzati rendeletekben a bevezető rész helyett – szabadon választhatóan – preambulum alkalmazására van lehetőség, de nem kötelező.^[7] 2025. január 1-jéig azonban az új szabályozás alkalmazásának hiányában továbbra is a hatálybalépést megelőző szabályozás érvényesül, azaz bevezető résszel lehet helyi rendeletet alkotni.

A preambulumot az önkormányzati rendelet megjelölése után közvetlenül, a szerkezeti egységeket (általános rendelkezések, részletes rendelkezések, záró rendelkezések) megelőzően, szerkezeti egységeken kívüli szövegként kell elhelyezni.

A preambulumnak cím nem adható.

A fentiekből következően tehát a preambulum megfogalmazása az önkormányzati rendeletek esetében sem könnyű feladat, szigorú szabályok vonatkoznak rá. A preambulum tartalma függ attól, hogy az önkormányzati rendeletet eredeti vagy származékos jogalkotói hatáskörben eljárva és mely feladatkörében alkotja a képviselő-testület, esetleg van-e szükség más szerv vagy személy véleményének kikérésére, egyetértésének, hozzájárulásának megszerzésére a rendelet megalkotásához.

II. A preambulum tagolása

A preambulum tagolóegysége a preambulumbekezdés.^[8] A preambulumot preambulumbekezdésekre kell tagolni és a tagolóegységeknek szakaszszámozás (§) nem adható.

A preambulumbekezdést pozitív egész számokból képzett szögletes zárójelek közé foglalt arab számozással^[9] kell megjelölni.^[10]

III. A preambulum megszövegezése

A preambulum megszövegezésére is vonatkozik a Jszr. azon rendelkezése, amely szerint annak a magyar nyelv szabályainak megfelelőnek, világosnak, közérthetőnek és ellentmondásmentesnek kell lennie.^[11]

Ugyanakkor a Jszr. 5. §-ában szabályozott rövid megjelölés a preambulumban nem alkalmazható. Nem vezethető be rövid megjelölés a preambulumban,^[12] ezért a rövidíteni kívánt kifejezésnek, jogszabálynak a normaszövegben történő első előfordulásakor (tipikusan a rendelkező részben) kell a rövid megjelölését bevezetni.

IV. A preambulum tartalma

A preambulum kötelezően tartalmazza

• az önkormányzati rendelet megalkotásához szükséges érvényességi kellékeket;
• a szabályozás célját;
• a jogalkotás aktusára utaló kifejezést.

1. Az önkormányzati rendelet érvényességi kellékei

Az önkormányzati rendelet érvényességi kellékei:

• rendeletalkotásra felhatalmazást adó jogszabályi rendelkezés(ek) megjelölése (kötelező elem);
• eredeti jogalkotói hatáskörben történő rendeletalkotás esetén az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésének megjelölése (kötelező elem);
• eredeti jogalkotói hatáskörben történő rendeletalkotás esetén a rendeletalkotásra felhatalmazó rendelkezés megjelölése (kötelező elem);
• származékos jogalkotói hatáskörben történő rendeletalkotás esetén a felhatalmazást adó jogszabályi rendelkezés(ek) megjelölése (kötelező elem);
• annak megjelölése, hogy az önkormányzati rendeletet a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) alapján a társulásban részt vevő helyi önkormányzat képviselő-testületének hozzájárulásával alkotják meg (szükségszerű elem);
• annak megjelölése, hogy az önkormányzati rendeletet a társult képviselő-testület döntésének megfelelően alkotják meg (szükségszerű elem);
• az egyetértés tényére való utalás, amennyiben a felhatalmazó rendelkezés úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati rendelet más személlyel vagy szervvel egyetértésben adható ki (szükségszerű elem);
• a véleményezés tényének feltüntetése, amennyiben valamely szerv jogszabályban biztosított, érvényességi kelléknek minősülő véleményezési jogkörrel rendelkezik (szükségszerű elem).

Az érvényességi kellékek felsorolását tartalmazó preambulumbekezdés sortöréssel tagolható mondatból áll.^[13]

Önkormányzati rendelet eredeti jogalkotói hatáskörben történő megalkotásakor az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdését, nem eredeti (származékos) jogalkotói hatáskör esetén az önkormányzati rendelet megalkotásához szükséges valamennyi olyan felhatalmazó rendelkezést megállapító jogszabályi rendelkezést kell megjelölni, amely alapján az önkormányzati rendeletet megalkotják.^[14] Az eredeti jogalkotói hatáskörben történő önkormányzati rendeletalkotás esetén az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) feladatkört megállapító rendelkezését vagy más törvény feladatkört megállapító rendelkezését kell feltüntetni.^[15]

Ha az önkormányzati rendeletet a Jat. alapján a társulásban részt vevő helyi önkormányzat képviselő-testületének hozzájárulásával alkotják meg, kérdésként merülhet fel, hogy ilyen esetben melyik önkormányzat képviselő-testülete jogosult kiadni az önkormányzati rendeletet. A Jat. 5. § (5) bekezdése szabályozza ezt a sajátos esetet, amelynek értelmében ezt a kérdést elsődlegesen a társulási megállapodásban kell rendezni oly módon, hogy ki kell jelölni a társulás valamely helyi önkormányzat képviselő-testületét mint az önkormányzati rendelet megalkotására jogosultat. Amennyiben ezt a társulási megállapodás nem rendezi, abban az esetben a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat képviselő-testülete jogosult az önkormányzati rendelet megalkotására. Mindkét esetben azonban szükséges a társulásban részt vevő valamennyi települési önkormányzat képviselő-testületének a hozzájárulása az önkormányzati rendelet megalkotásához.

Ha az önkormányzati rendeletet a társult képviselő-testület döntésének megfelelően alkotják meg, akkor a Jat. 5. § (6) bekezdése alapján társult képviselő-testület esetén – ha az adott ügy szabályozásáról az egyes települések képviselő-testülete a helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint nem önállóan dönt – az önkormányzati rendelet megalkotására a társult képviselő-testület döntésének megfelelően a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat jogosult.

2. Szabályozási cél

A kiszámítható jogalkalmazás érdekében kiemelkedő jelentőségű, hogy az önkormányzati rendelet szabályozási célja magából a rendeletből megállapítható legyen, és ne az ahhoz – esetlegesen, jellemzően a képviselő-testületi előterjesztés részeként – fűzött indokolásból. Ezt erősíti az Alaptörvény 28. cikkének első és második fordulata is: „A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni.”

A preambulum szerepét e vonatkozásban is erősíti, hogy a preambulum az önkormányzati rendelet részeként az önkormányzati rendelettel egységben jelenik meg. A preambulum megszövegezése során hangsúlyos figyelmet kell fordítani arra, hogy a preambulumból a szabályozási cél világosan kitűnjön, és az megfelelően támogassa az önkormányzati rendelet kiszámítható és félreértelmezésektől mentes alkalmazását, az egységes jogalkalmazó értelmezést.

A szabályozási cél meghatározását a preambulumban formailag nem kell egyetlen preambulumbekezdésbe foglalni, azok – a szabályozás jellegétől függően – értelemszerűen külön premabulumbekezdésekre bonthatók.

V. A preambulum módosítása

Az önkormányzati rendelet módosítása esetén a preambulumot – a jogbiztonság követelményének érvényesülése érdekében – az önkormányzati rendelet megváltozott tartalmának megfelelően módosítani kell, ha az a preambulum és az önkormányzati rendelet rendelkezéseinek tartalmi összhangjának megteremtése érdekében szükséges. Ez biztosítja ugyanis, hogy a preambulum mindig az önkormányzati rendelet hatályos tartalmának megfelelően rögzítse a jogalkotó képviselő-testület által megjeleníteni kívánt szabályozási célokat és egyéb elemeket.

Az önkormányzati rendelet főszabályként a módosító önkormányzati rendelet záró rendelkezésében foglalt módosító rendelkezéssel (szövegcserés módosítással, újraszabályozással vagy kiegészítéssel), vagy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett rendelkezés eltérő szöveggel való hatálybaléptetésével vagy hatályba nem lépésének kimondásával módosítható.^[16] A preambulum a főszabálytól eltérően csak szövegcserés módosítással vagy kiegészítéssel módosítható.^[17]

A preambulumot két egymást követő preambulumbekezdés között új preambulumbekezdéssel úgy lehet kiegészíteni, hogy a preambulumbekezdés(eke)t a megelőző preambulumbekezdés számával és ezt követően a latin ábécé kisbetűje^[18] segítségével kell megjelölni.^[19]

^[1] A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.).

^[2] A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: régi Jat.).

^[3] A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet (a továbbiakban: régi Jszr.).

^[4] Jszrm. 13. §.

^[5] Jszr. 147. § (2) bekezdés.

^[6] Jszr. 147. § (2) bekezdés.

^[7] Jszr. 147. § (3) bekezdés.

^[8] Jszr. 36. § (4) bekezdés.

^[9] [1], [2] stb.

^[10] Jszr. 37. § (4) bekezdés.

^[11] Jszr. 2. § (1) bekezdés.

^[12] Jszr. 6. § b) pont.

^[13] Jszr. 59. § (4) bekezdés.

^[14] Jszr. 53. § (2) bekezdés és 54. § (1) bekezdés.

^[15] Jszr. 55. § (5) bekezdés.

^[16] Jszr. 100. § (1)–(2) bekezdés.

^[17] Jszr. 100. § (3) bekezdés.

^[18] [1a], [1b] stb.

^[19] Jszr. 109. § (3) bekezdés.