A belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésének kötelezettsége a magán- és a közszféra szereplőit egyaránt terheli. Az általános összefoglaló után a szerzők a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésének olyan alapvető gyakorlati és jogértelmezési kérdéseit vizsgálják, melyek az önkormányzati szektor szempontjából különös relevanciával bírnak, figyelemmel arra, hogy 2025. január 1. napjától az önkormányzati szférában is alkalmazni kell a 2023. évi XXV. törvény II. fejezetében foglalt rendelkezéseket.

Az elmúlt időszakban az Európai Unió egyik fontos célkitűzéseként jelent meg egyes kiemelt uniós szakpolitikai területeken – például közbeszerzés, pénzügyi szolgáltatások, környezetvédelem, adatvédelem és információs rendszerek biztonsága – az uniós jog megsértése elleni hatékony fellépés. Ezen célkitűzés mérföldköve volt az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló, 2019. október 23-i (EU) 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) megalkotása és tagállami implementációja. Hazai jogunkba a 2023. május 25. napján kihirdetett, a panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló 2023. évi XXV. törvénnyel (a továbbiakban: Panasztörvény) került átültetésre az Irányelv.

A Panasztörvény II. Fejezetében szabályozott belső visszaélés-bejelentési rendszer nem teljesen új jogintézmény a jogalkalmazók számára, ugyanis a korábban hatályos panasztörvény^[1] már megteremtette a munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszer szabályozásának kereteit, mely arra volt hivatott, hogy az azt alkalmazó foglalkoztató jogszerűen működjön, a jogszabálysértő magatartások miatt tett bejelentés megfelelően orvoslásra kerüljön.

A belső visszaélés-bejelentési rendszer fogalmára sem az Irányelv, sem a Panasztörvény nem ad egzakt meghatározást. Az Irányelv megfogalmazásában a belső bejelentési csatornának lehetővé kell tennie a foglalkoztató munkavállalói, továbbá azon személyek számára, akik a munkavégzéssel kapcsolatos tevékenységeikkel összefüggésben a foglalkoztatóval kapcsolatban állnak, az észlelt jogsértésekre vonatkozó információk bejelentését.^[2] A Panasztörvény akként rendelkezik, hogy – többek között – a foglalkoztatottak és a foglalkoztatóval egyes szerződéses kapcsolatban álló személyek^[3] jogellenes vagy jogellenesnek feltételezett cselekményre vagy mulasztásra vonatkozó információt jelenthetnek be a belső visszaélés-bejelentési rendszerben.^[4]

Az előzőek alapján a belső visszaélés-bejelentési rendszer alatt olyan, a foglalkoztató által megvalósított intézkedések összességét kell érteni, mely arra ösztönzi a foglalkoztatottakat és a munkavégzéssel összefüggő tevékenységük során a foglalkoztatóval kapcsolatba kerülő személyeket, hogy a foglalkoztató tevékenységével, működésével összefüggésben észlelt, a közérdeket érintő jogsértések feltárásában e személyek aktívan közreműködjenek, melynek hatására a további jogsértések megelőzhetők, ez által hatékonyabban elérhető a társadalom jólétének biztosítása. Ezen intézkedések csak akkor járulhatnak hozzá az össztársadalmi cél, vagyis a jólét eléréséhez, ha a visszaélést potenciálisan bejelentő személyeket a megtorlástól való félelem nem tántorítja el attól, hogy hangot adjanak aggodalmaiknak. Annak érdekében, hogy ne okozzon joghátrányt a bejelentés megtétele, garanciális szabályok védik a jóhiszemű bejelentőket.^[5]

Belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetése a közszféra szereplői számára: kinek kötelezettség?

A Panasztörvény értelmében valamennyi helyi önkormányzat, helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szerv és a helyi önkormányzat tulajdonában, vagy helyi önkormányzat költségvetési szerve tulajdonosi joggyakorlása alatt álló szervezet, gazdasági társaság köteles lesz belső visszaélés-bejelentési rendszert működtetni. E főszabály alól két kivételről rendelkezett a jogalkotó: a 10 000 főnél kevesebb lakosú település helyi önkormányzata – foglalkoztatotti létszámtól függetlenül – mentesül a visszaélés bejelentési-rendszer működtetésének kötelezettsége alól, továbbá lakosságszámtól függetlenül mentesül az a helyi önkormányzat, helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szerv és a helyi önkormányzat tulajdonában, vagy helyi önkormányzat, költségvetési szerve tulajdonosi joggyakorlása alatt álló szervezet, gazdasági társaság is, amely 50 főnél kevesebb személyt foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében foglalkoztat.^[6]

A Panasztörvény értelmében a foglalkoztatott definíciója alatt azt a természetes személyt kell érteni, aki a foglalkoztató számára és annak irányítása alatt foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében, ellenérték fejében tevékenységet végez, vagy önmaga foglalkoztatását végzi.^[7] E meghatározást vizsgálva a tipikus munkaviszonyban, közalkalmazotti, köztisztviselői jogviszonyban foglalkoztatottakon kívül álláspontunk szerint e körbe tartoznak az atipikus foglalkoztatási formák is, például az egyszerűsített foglalkoztatás és az alkalmi munkára irányuló jogviszony, idesorolható a Ptk. szerinti megbízási, illetőleg vállalkozási jogviszony is, ha visszterhes szerződés köttetett a foglalkoztató és a természetes személy között, de a példálózó felsorolásból nem maradhat ki az önkormányzati szektorra különösen jellemző közfoglalkoztatási jogviszony sem.

Foglalkoztatotti létszám: mikori létszámadatot kell figyelembe venni?

A Panasztörvény nem tartalmaz előírást arra vonatkozóan, hogy a foglalkoztatottak létszámának meghatározására milyen időpont a mérvadó, ezért az önkormányzati szektornak a 2025. január 1. napi foglalkoztatotti létszámot kell irányadónak tekinteni azzal, hogy álláspontunk szerint a működtetési kötelezettség megállapításánál célszerű meghatározott időközönként felülvizsgálni a létszámot. Az olyan foglalkoztatók esetén, amelyeknél a létszám folyamatos, gyors változása miatt nem egyértelműen eldönthető, hogy kötelező-e számukra a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetése, célszerű a rendszert azon időszakokban is működtetni, amikor a foglalkoztatotti létszám ideiglenesen nem éri el az 50 főt.

Jogértelmezési kérdés: a mentességet élvező 10 000 főnél kevesebb lakosú település helyi önkormányzata mint foglalkoztató mellett mentességet élvez-e annak polgármesteri hivatala?

A kivétel szabályozására az uniós jogalkotó adott felhatalmazást, amikor is akként rendelkezett, hogy a tagállamok mentesíthetik a belső bejelentési csatorna létrehozása alól a 10 000 főnél kevesebb lakosú település önkormányzatait.^[8] Az Irányelv a helyi önkormányzatokról általános értelemben mint a helyi közügyek intézésére és a helyi közhatalom gyakorlására létrehozott szervekről beszél, a hazai jogalkotó feladata volt az Irányelv nemzeti jogrendbe való átültetése akként, hogy az Irányelv által megkívánt eredmény megvalósuljon. Az uniós jogalkotónak nem kell ismernie, az uniós jogi aktusokban nem kell megjelenítenie az egyes tagállamok vonatkozó törvényi szabályozásának sajátosságait, jelen esetben Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény (a továbbiakban: Mötv.)^[9] rendelkezéseit, az uniós jogalkotás során az uniós irányelvekben az uniós jogalkotó által elvárt célokról és eredményekről kell rendelkezni. Hazánkban a helyi önkormányzatokat az Mötv. értelmében hivatalfenntartási kötelezettség terheli, a hivatal a képviselő-testület szerve, költségvetési szerv, amely az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy a jegyző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására jön létre.^[10] A hazai jogalkotó a hivatalt azonban nem nevesítette akkor, amikor arról rendelkezett, hogy a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozása alól mentességet élveznek a 10 000 fő lakosságszámot el nem érő települések önkormányzatai, ezért álláspontunk szerint a polgármesteri hivatal mint költségvetési szerv, jogi személy nem tartozik ezen kivételi kör alá. A szabályozás értelmezése szerint a polgármesteri hivatal önálló foglalkoztatóként akkor is köteles belső visszaélés-bejelentési rendszert létrehozni és működtetni, ha a helyi önkormányzat a lakosságszámra tekintettel mentességet élvez, de a hivatal foglalkoztatotti létszáma eléri az 50 főt.

A nemzetiségi önkormányzatok és az általuk irányított költségvetési szervek visszaélés-bejelentési rendszer létrehozási és működtetési kötelezettségének egyes kérdései

Az Irányelv értelmében a tagállamoknak kell biztosítaniuk azt, hogy a magánszektorban és a közszférában működő jogalanyok bejelentési csatornákat és eljárásokat hozzanak létre a belső bejelentésekre és azok nyomon követésére.^[11] A Panasztörvény azonban hallgat a nemzetiségi önkormányzatokról és a nemzetiségi önkormányzatok által irányított vagy felügyelt költségvetési szervekről, a szabályozásból kiindulva vélhetően jogalkotói mulasztás miatt. Jogértelmezési kérdés, hogy a nemzetiségi önkormányzatokat és az általuk irányított vagy felügyelt költségvetési szerveket terheli-e a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozási és működtetési kötelezettség. A nemzetiségi önkormányzat jogi személyiséggel rendelkező szervezet,^[12] az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozó jogalany, aki jogosult költségvetési szervet alapítani.^[13] A helyi nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerv esetében az irányító szerv a helyi nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete.^[14] A nemzetiségi önkormányzatokra vonatkozó jogszabályi rendelkezések alapján, figyelemmel a költségvetési szerv felügyeletének törvényi definíciójára^[15] is, álláspontunk szerint az a következtetés vonható le, hogy a Panasztörvény 6. alcímének hatályos szabályai^[16] nem alkalmazhatók a nemzetiségi önkormányzatokra és költségvetési szerveikre. A Panasztörvényben sem található olyan értelmező rendelkezés, mely szerint a helyi önkormányzat alatt a helyi nemzetiségi önkormányzatot is érteni kellene. Az előzőekre figyelemmel kérdésként merül fel, hogy az általános szabályok alapján terheli-e őket a kötelezettség. Ahhoz, hogy eldönthető legyen, a Panasztörvény értelmező rendelkezéseit^[17] kell megvizsgálni; a Panasztörvény szerint foglalkoztatónak az minősül, aki természetes személyt foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében foglalkoztat. E törvényi definíció nem differenciál a magánszektorban és a közszférában működő foglalkoztatók között, melyből az a következtetés vonható le, hogy a Panasztörvény ugyanúgy terheli a nemzetiségi önkormányzatokat és az általuk irányított, felügyelt költségvetési szerveket a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására, mint a gazdasági szektor foglalkoztatóit; ha a foglalkoztatotti létszám eléri az 50 főt, kötelesek létrehozni a rendszert. Ez esetben viszont nem a 2025. január 1-jei határidő a mérvadó, az csak a helyi önkormányzatokra és költségvetési szerveikre igaz, hanem a Panasztörvény általános szabályai szerint, a legalább 50, legfeljebb 249 főt foglalkoztató szervezet már 2023. december 17-től köteles teljesíteni a törvényi kötelezettségét, ha pedig a foglalkoztatotti létszám a 249 főt meghaladja, a belső visszaélés-bejelentési rendszert már 2023. július 24. napjától működtetni köteles.^[18]

Jogértelmezési kérdés: közös működtetés jogszerűsége

A Panasztörvény szerint a belső visszaélés-bejelentési rendszert a helyi önkormányzat, valamint az irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szerv közösen is létrehozhatja, emellett a jogalkotó lehetőséget teremtett arra, hogy a helyi önkormányzatok, valamint a helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szervek megállapodjanak a belső visszaélés-bejelentési rendszer közös létrehozásáról és működtetéséről.^[19] Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy például a közös önkormányzati hivatal és annak tagönkormányzatai mint önálló foglalkoztatók egyetlen belső visszaélés-bejelentési rendszert hozhatnak létre. Ez esetben a belső visszaélés-bejelentési rendszer közös működtetésének jogszerűségét nem befolyásolja a foglalkoztatottak vagy a település lakosságának létszáma, vagyis akár egy mentességet élvező helyi önkormányzat és annak hivatala is létrehozhat közös visszaélés-bejelentési rendszert.

Eltérő szabályozás vonatkozik azonban a helyi önkormányzat tulajdonában vagy helyi önkormányzat, költségvetési szerve tulajdonosi joggyakorlása alatt álló szervezetekre, gazdasági társaságokra. Ezen önálló foglalkoztatók ugyanis a Panasztörvény általános szabályai alapján jogosultak közös belső visszaélés-bejelentési rendszert létrehozni, működtetni; esetükben az a szabály érvényesül, hogy ha legalább 50, de legfeljebb 249 személyt foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében foglalkoztatnak, a belső visszaélés-bejelentési rendszert közösen, illetve az erre jogosult más foglalkoztatóval is létrehozhatják.^[20] Az erre jogosult más foglalkoztató alatt azt a foglalkoztatót kell érteni, aki a Panasztörvény alapján nem kötelezett a visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére, mert foglalkoztatotti létszáma nem éri el az 50 főt, és – álláspontunk szerint – nem minősül helyi önkormányzatnak vagy helyi önkormányzat irányítása, felügyelete alatt álló költségvetési szervnek, ez utóbbiakra ugyanis a fentiekben ismertetett különös szabályok az irányadók.

Az előzőek alapján az is megállapítható, hogy a belső visszaélés-bejelentési rendszer közös működtetése jogszerűen nem valósulhat meg a helyi önkormányzat és a helyi nemzetiségi önkormányzat, valamint az azok által irányított költségvetési szervek között, figyelemmel a Panasztörvény önkormányzatokra irányadó különös rendelkezéseire. Álláspontunk szerint a nemzetiségi önkormányzatokra és irányításuk, felügyeletük alatt álló költségvetési szervekre vonatkozó szabályozási anomáliát jogalkotással lehetne feloldani.

Bejelentésre jogosultak – helyi lakosok bejelentései

Az Irányelv szerint bejelentőnek az a természetes személy minősül, aki munkavégzéssel kapcsolatos tevékenységével összefüggésben szerzett, jogsértésre vonatkozó információt bejelent vagy nyilvánosságra hoz.^[21] Az Irányelvnek megfelelve a Panasztörvény a visszaélések bejelentését szabályozó II. Fejezete taxatíve meghatározza azokat a természetes személyeket, akik a belső visszaélés-bejelentési rendszerben jogosultak bejelentést tenni; idetartoznak a foglalkoztató által jelenleg vagy a múltban foglalkoztatott személyek, gyakornokok és önkéntesek, a foglalkoztatóval foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt létesíteni kívánó személyek, gyakornokok, önkéntesek, ha a jogviszony létesítésére vonatkozó eljárás már megkezdődött, a foglalkoztatóval szerződéses kapcsolat létesítésére vonatkozó eljárást megkezdett, szerződéses kapcsolatban álló vagy korábban szerződéses kapcsolatban állt egyéni vállalkozók, egyéni cégek, továbbá vállalkozók, alvállalkozók, beszállítók, illetve megbízottak felügyelete és irányítása alatt álló személyek, illetve a foglalkoztatónál tulajdonosi részesedéssel rendelkező, az ügyviteli, ügyvezető, felügyelő testületéhez tartozó személyek, nem ügyvezető tagok, beleértve a volt vagy a leendő jogviszonyt is.^[22]

Fentiek ellenére az önkormányzati szektorban kérdésként merülhet fel, hogy a helyi önkormányzatoknál és az általuk irányított költségvetési szerveknél, különösen a polgármesteri vagy közös önkormányzati hivatalnál működtetett belső visszaélés-bejelentési rendszerben jogosult-e a helyi lakos bejelentést tenni. Az önkormányzati szervekre vonatkozó különös rendelkezések nem térnek el a Panasztörvény bejelentő személyére vonatkozó, fentebb ismertetett általános rendelkezéseitől, vagyis a helyi lakos e minőségében nem jogosult a helyi önkormányzathoz és annak költségvetési szervéhez a belső visszaélés-bejelentési rendszerben bejelentést tenni. A helyi lakos, amennyiben az önkormányzat, hivatal működésével kapcsolatos visszásságot észlel, a Panasztörvény I. Fejezete szerinti panasz- és közérdekű bejelentésre vonatkozó szabályok szerint jogosult eljárni, vagy lehetősége van a Panasztörvény 7. alcíme szerint az egyes állami szervek által létrehozott elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerben bejelentést tenni.

A helyi önkormányzatokat és költségvetési szerveket eddig is terhelte a belső kontrollrendszer kialakításának és a szervezeti integritást sértő események kezelésének kötelezettsége

A vonatkozó kormányrendelet^[23] szerint a költségvetési szerv vezetője a Panasztörvény rendelkezéseire tekintettel eddig is köteles volt szabályozni a szervezeti integritást sértő események, vagyis a szervezetre vonatkozó szabályoktól, a költségvetési szerv vezetője és az irányító szerv által jogszabályi keretek között meghatározott szervezeti célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő működésétől eltérő események^[24] kezelésének eljárásrendjét. Az eljárásrend minimális tartalmi követelményeit a kormányrendelet sorolja fel, mely alapján a szervezeti integritást sértő események kezelési eljárásrendjének tartalmaznia kell – többek között – a bejelentés kivizsgálásához szükséges információk összegyűjtésének módját, az érintettek meghallgatásának eljárási szabályait, a vonatkozó dokumentumok átvizsgálásának szabályait, a bejelentő szervezeten belüli védelmére, illetve elismerésére, valamint a vizsgálat eredményéről való tájékoztatására vonatkozó szabályokat.^[25]

Az új kötelezettség szerint a foglalkoztatónak olyan eljárási szabályokat kell alkotnia, melyek világos információt nyújtanak a belső visszaélés-bejelentési rendszer működésére, a bejelentéssel kapcsolatos eljárásrendre, a Panasztörvény szerinti visszaélés-bejelentési rendszerekre és eljárásokra vonatkozóan,^[26] továbbá a foglalkoztató nem feledkezhet meg a GDPR^[27] által előírt adatkezelési, adatvédelmi követelményekről sem.

Az előzőekben kifejtettek miatt a helyi önkormányzatoknak és költségvetési szerveiknek a belső visszaélés-bejelentési rendszer kialakításával a korábban kialakított, a szervezeti integritást sértő események kezelésének eljárásrendjére vonatkozó szabályokat összhangba kell hozniuk, azok nem lehetnek ellentétesek. A belső kontrollrendszerre vonatkozó kormányrendelet olyan általános rendelkezéseket tartalmaz a szervezeti integritást sértő események kezelésének eljárásrendjére, melyek – a szervezeten belüli megfelelő kialakítás esetén – hatékonyan ki tudják egészíteni a törvényi rendelkezéseket. Ilyen a Panasztörvényben nem szabályozott, de a belső kontrollrendszerre vonatkozó kormányrendelet által megkövetelt szabályozás például a bejelentés kivizsgálásához szükséges információk összegyűjtésének módja, az érintettek meghallgatásának eljárási szabályai, a vonatkozó dokumentumok átvizsgálásának szabályai, a bejelentő szervezeten belüli védelmére, valamint a vizsgálat eredményéről való tájékoztatására vonatkozó szabályok.

Mit jelent a gyakorlatban a visszaélés-bejelentési rendszer működtetése?

A jogosult a bejelentést írásban vagy szóban teheti meg.^[28] A foglalkoztató kötelezettsége, hogy kijelöljön legalább egy felelőst a bejelentések intézésére (ez a felelős a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetője), valamint legalább egy bejelentési csatornát – legyen az postai út, e-mail, online űrlap, telefon vagy más hangüzenetküldő rendszer, esetlegesen szóban személyes bejelentés biztosítása –, melyen keresztül fogadható a bejelentés. Kiemeljük, hogy a foglalkoztató nem köteles mind a szóbeli, mind az írásbeli bejelentések fogadására, a törvényi szabályozásból adódóan egyetlen bejelentési csatorna biztosítása is elegendő a megfeleléshez, ha az lehetővé teszi a bejelentések tartós és visszakereshető formában történő rögzítését.

A bejelentések lényege, hogy feltárásra és orvoslásra kerüljenek a foglalkoztató tevékenysége vagy működése során megvalósított jogsértések. A Panasztörvény szűk körben, de lehetővé teszi, hogy bizonyos esetekben mellőzésre kerüljenek a bejelentések; ilyen eset lehet, ha a bejelentő azonosíthatatlan, ha a bejelentés nem a bejelentésre jogosulttól származik, a bejelentés ugyanazon bejelentő által tett ismételt, a korábbi bejelentéssel azonos tartalmú bejelentés, illetve a bagatell ügyek, vagyis ha a közérdek vagy a nyomós magánérdek sérelme a bejelentésben érintett személy jogainak a bejelentés kivizsgálásából eredő korlátozásával nem állna arányban. Ha nem állnak fenn a bejelentés kivizsgálásának mellőzésére vonatkozó törvényi feltételek, akkor a bejelentésben foglaltakat ki kell vizsgálnia legfeljebb a bejelentés beérkezésétől számított harminc napon belül, az elvárt tájékoztatási és bizalmassági kötelezettségek biztosításával. A vizsgálati határidő indokolt esetben, akár több alkalommal is meghosszabbítható azzal, hogy meghosszabbítás esetén sem haladhatja meg a három hónapot. A vizsgálat során értékelni kell a bejelentésben foglalt körülmények helytállóságát, melynek érdekében a bejelentés kiegészítése, pontosítása, a tényállás tisztázása, valamint további információk rendelkezésre bocsátása kérhető a bejelentőtől és egyéb szereplőktől, végezetül meg kell hozni azokat az intézkedéseket, amelyek alkalmasak a jogellenes cselekmények vagy mulasztások orvoslására.^[29]

Személyes adatok védelme

A belső visszaélés-bejelentési rendszer kialakítása és működtetése során különös figyelmet kell fordítani a személyes adatok védelmére. A belső visszaélés-bejelentési rendszert úgy kell kialakítani, hogy a személyazonosságát felfedő bejelentő, valamint a bejelentésben megnevezett, további érintett személy személyes adatait az arra jogosultakon kívül más ne ismerhesse meg. A bejelentést kivizsgáló személyek a vizsgálat lezárásáig vagy a vizsgálat eredményeképpen történő formális felelősségre vonás kezdeményezéséig a bejelentés tartalmára és a bejelentésben érintett személyre vonatkozó információkat a foglalkoztató más szervezeti egységével vagy munkatársával a vizsgálat lefolytatásához feltétlenül szükséges mértékben oszthatják meg.^[30]

A belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésével összefüggésben az adatvédelem azért jelentős, mert a személyes adatok fokozott védelme nélkül az Irányelv célja veszélybe kerülne. A visszaélést bejelentő személyek hatékony védelmét biztosító szabályozás, így különösen az adatvédelmi szabályok következetes érvényesítése teremti meg a lehetőséget arra, hogy a bejelentésre jogosultak ténylegesen segítsenek felfedni a közérdeket sértő esetleges jogsértéseket, ugyanis jelentésük elmaradása kulcsfontosságú a jogérvényesítésre nézve. A visszaélést bejelentő személyek abban a kiváltságos helyzetben vannak, hogy amennyiben – a foglalkoztatóval fennálló, munkavégzésre irányuló jogviszonyukra tekintettel – fel tudják fedni a jogsértéseket, akkor hatékony, bizalmas és biztonságos bejelentési csatornák bevezetésével, valamint a visszaélést bejelentő személyek megtorlástól való hatékony védelmének biztosításával javul a jogérvényesítés.^[31]

Az iktatás, szignálás, kiadmányozás, irattározás és a visszaélést bejelentő személyek védelmének összhangja

Az önkormányzati szféra szereplői a belső visszaélés-bejelentési rendszer kialakítása és működtetése során – néhány kivételtől eltekintve – a gazdasági szereplőkre vonatkozó általános szabályoknak megfelelően kötelesek eljárni. Az önkormányzati szektor sajátos jellegéből adódóan nagy kihívást jelenthet ugyanakkor a rendszer hatékony és bizalmas működtetése, mely összhangban van az Irányelv céljával is, különösen akkor, amikor a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének szabályozására^[32] gondolunk. A bejelentő személyének fokozott védelme, az a törvényi követelmény, hogy a bejelentő, valamint a bejelentésben érintett személy személyes adatait az arra jogosultakon kívül más ne ismerhesse meg, a bejelentést kivizsgáló személyek a vizsgálat lezárásáig a bejelentés tartalmára és a bejelentésben érintett személyre vonatkozó információkat a foglalkoztató más szervezeti egységével vagy munkatársával a vizsgálat lefolytatásához feltétlenül szükséges mértékben oszthatják meg, ellentétesnek tűnhet az iktatás, szignálás, kiadmányozás, irattározás szabályaival. A belső visszaélés-bejelentési rendszerre és az iratkezelési szabályozásra vonatkozó^[33] törvények nincsenek különös-általános viszonyban, ezért az önkormányzati szektor foglalkoztatóinak nagy gondossággal kell eljárniuk a belső visszaélés-bejelentési rendszer kialakítása során.

A belső visszaélés-bejelentési rendszer bevezetésére való felkészülés

Az önkormányzati szektort 2025. január 1-jétől terhelő belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetési kötelezettségre való felkészülést a fentebb rávilágított problémák, sajátosságok miatt célszerű mihamarabb elkezdeni, a Panasztörvény ugyanis – a jogalkotói mulasztások ellenére is – kötelezővé teszi bármely jogellenes vagy jogellenesnek feltételezett cselekményre vagy mulasztásra vonatkozó információ bejelentésének fogadását és kivizsgálását. Az eljárási szabályok megalkotása, az adatvédelmi követelmények érvényre juttatása fontos kritérium, a belső visszaélés-bejelentési rendszer nem vagy nem megfelelő működtetése súlyos jogkövetkezményekkel járhat; akár szabálysértési eljárás is indítható az ellen, aki a Panasztörvény szerinti visszaélés-bejelentés megtételét akadályozza vagy megkísérli akadályozni,^[34] az adatvédelmi rendelkezések megsértése, a GDPR követelményeinek negligálása miatt pedig bírósági vagy adatvédelmi hatósági eljárás indítható a foglalkoztató ellen.

Kiszervezett működtetés tilalma helyi önkormányzatok és költségvetési szerveik vonatkozásában

Helyi önkormányzatok és költségvetési szerveik számára a Panasztörvény nem teszi lehetővé a belső visszaélés-bejelentési rendszer kiszervezett működtetését, a bejelentések kivizsgálása nem bízható külső szakértőre, bejelentővédelmi ügyvédre,^[35] így ezen foglalkoztatói körnek saját munkavállalókkal, közalkalmazottakkal, köztisztviselőkkel kell biztosítani a pártatlanság törvényi követelményét. Visszaélés-bejelentési rendszerüket csak a foglalkoztatónál az erre a célra kijelölt pártatlan személy vagy szervezeti egység – vagy közös működtetés mellett az egymással megkötött szerződésben kijelölt személy vagy szervezeti egység – működtetheti. Nem kizárt azonban az, hogy a helyi önkormányzatok és költségvetési szerveik is igénybe vegyenek tanácsadói közreműködést a belső visszaélés-bejelentési rendszer bevezetésének kialakítására, törvényi megfelelés biztosítására, szakmai támogatásra.

Működtetés a helyi önkormányzat tulajdonában, vagy helyi önkormányzat, költségvetési szerve tulajdonosi joggyakorlása alatt álló szervezet, gazdasági társaság számára

Ezen foglalkoztatók a Panasztörvény általános szabályai alapján jogosultak belső visszaélés-bejelentési rendszert létrehozni és működtetni, tehát a foglalkoztató mind a működtetéssel, mind pedig a bejelentések kivizsgálásában való közreműködéssel megbízhat külső szervezetet és bejelentővédelmi ügyvédet is. A kiszervezésnél azonban figyelemmel kell lenni a Panasztörvény összeférhetetlenségi szabályaira, miszerint megbízási szerződés nem köthető olyan külső szervezettel, bejelentővédelmi ügyvéddel, aki a foglalkoztatóval más megbízási jogviszonyban, munkaviszonyban, munkavégzési kötelezettséggel járó más jogviszonyban áll, vagy akivel a megbízási szerződés megkötését megelőző öt évben ilyen jogviszonyban állt.^[36]

Tanácsadó, bejelentések fogadását biztosító szoftver igénybevételi lehetősége

Az önkormányzati szféra nem marad teljesen magára a belső visszaélés-bejelentési rendszer kialakításának és működtetésének kötelezettségével, számos tanácsadó cég kínál szakértői megoldásokat e szféra foglalkoztatóinak. A vonatkozó szabályozás bonyolultsága és a visszaélés-bejelentési rendszer nem megfelelő kialakítása, működtetése során elszenvedhető joghátrány miatt érdemes olyan külső szakértőt igénybe venni, aki nemcsak a törvényi szabályozás értelmezésében segít, hanem a rendszer működtetésére komplett megoldást kínál anélkül, hogy jogellenesen részt venne a bejelentések kivizsgálásban. Ilyen komplett szakértői megoldás lehet egy bejelentések fogadását biztosító szoftver igénybevétele, mely a foglalkoztató vagy közös működtető weboldalába illeszthető bejelentő űrlappal biztonságos online csatornát, valamint a Panasztörvény és a GDPR szerinti dokumentációs csomagot is kínál – ezzel jelentősen csökken a bevezetés és a működtetés idő- és humánerőforrás igénye.

A Panaszörvény értelmében a foglalkoztató maga dönti el, hogy hány és milyen bejelentési módot, vagyis bejelentő csatornát biztosít, a jogalkotó nem kötelezi a foglalkoztatókat arra, hogy szóban és írásban is kötelesek legyenek a bejelentéseket fogadni. A belső visszaélés-bejelentési rendszert ugyanakkor célszerű lehet egy jól felépített online bejelentőcsatornára, online űrlapra alapozni, mert ezek a jó szoftverek az adattakarékosság elvét figyelembe véve csak a szükséges és elégséges személyes adatok kitöltését kérik, ez által elkerülhető a személyes adatok jogellenes készletező gyűjtése, továbbá hozzájárulnak a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére kijelölt felelősök munkaterheinek csökkentéséhez azzal, hogy eleve kizárják azon bejelentőket, akik nem tartoznak a Panasztörvényben felsorolt személyi körhöz. Ugyanakkor a megfelelő szoftver kiválasztása is fokozott óvatosságot igényel az önkormányzati szféra foglalkoztatói részéről, ugyanis esetükben figyelemmel kell lenni az állami és önkormányzati szervek elektronikus információbiztonságáról szóló 2013. évi L. törvény követelményeire.

Az adatvédelmi jogi és informatikai biztonsági szakértő szerzők tapasztalatot szereztek a gazdasági társaságok visszaélés-bejelentési rendszere bevezetése és működtetése során. Szakértői segítséget nyújtanak a belső visszaélés-bejelentési rendszer kialakításához és ahol megengedett, ott a működtetéséhez is.

Saját fejlesztésű, magyarországi tárhelyen működő visszaélés-bejelentő szoftverrel, beépített dokumentációs csomaggal és a nyújtott szakmai tanácsadással hatékonyan és biztonságosan meg lehet felelni a törvényi kötelezettségnek.

^[1] A panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény.

^[2] Irányelv 8. cikk (1)–(2) bekezdés.

^[3] A Panasztörvény 20. § (2)–(3) bekezdéseiben kerülnek felsorolásra a bejelentésre jogosult személyek.

^[4] Panasztörvény 20. § (1) bekezdés.

^[5] Irányelv (1) preambulumbekezdés.

^[6] Panasztörvény 31. § (1)–(2) bekezdés.

^[7] Panasztörvény 16. § 3. pont.

^[8] Irányelv 8. cikk (9) bekezdés.

^[9] Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény.

^[10] Mötv. 84. § (1) bekezdés.

^[11] Irányelv 8. cikk (1) bekezdés.

^[12] A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény 2. § 2. pont.

^[13] Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 3. § (3) bekezdés.

^[14] Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 1. melléklet.

^[15] Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 9/B. §.

^[16] A belső visszaélés-bejelentési rendszer az állami és önkormányzati szerveknél.

^[17] Panasztörvény 16. §.

^[18] Panasztörvény 54. § és 56. §.

^[19] Panasztörvény 31. § (3) bekezdés.

^[20] Panasztörvény 18. § (3) bekezdés.

^[21] Irányelv 5. cikk 7. pont.

^[22] Panasztörvény 20. § (2)–(3) bekezdés.

^[23] A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet.

^[24] A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 2. § 19. pont.

^[25] A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 6. § (4)–(4a) bekezdés.

^[26] Panasztörvény 25. §.

^[27] Az Európai Parlament és a Tanács 2016. április 27-i (EU) 2016/679 rendelete a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről (általános adatvédelmi rendelet).

^[28] Panasztörvény 21. § (1) bekezdés.

^[29] Panasztörvény 22–23. §.

^[30]Panasztörvény 27. § (1) bekezdés.

^[31] Irányelv (3) preambulumbekezdés.

^[32] A közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. (XII. 29.) Korm. rendelet.

^[33] A köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény.

^[34] A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 206/A. § (2) bekezdés.

^[35] Panasztörvény 30. § (2) bekezdés.

^[36] Panasztörvény 19. § (2) bekezdés és 50. § (3) bekezdés.