A jegyző jogállásáról általában, e körben kinevezésének feltételeiről és kinevezésének módjáról viszonylag sok szó esik és annak törvényi szabályozása is alapvetően jól átlátható és egyértelmű.
Kevesebb szó esik azonban arról, hogy a jegyző tisztségének, közszolgálati jogviszonyának megszűnésére, megszüntetésére milyen módon kerülhet sor.

Ha figyelembe vesszük, hogy a jegyző is köztisztviselő, akkor ez is egyértelműnek tűnik, de azért egyáltalán nem ennyire egyszerű. Főleg, ha a sok vitát, félreértést kiváltó bizalomvesztésről van szó, azaz arról, amikor a jegyző a vezetője – azaz a polgármester – bizalmát elveszíti és ezért a közszolgálati jogviszonyát e címen szünteti meg a munkáltatói jogkört gyakorló polgármester.

Itt érdemes mindjárt egy félreértést tisztázni (már akinek ez félreértést jelent), mivel még mindig tapasztalható – szerencsére már jóval kevesebb számban – az a nézet, amely szerint a jegyzőt mindenféle indok nélkül lehet „eltávolítani” állásából.

Ez így nem igaz.

Nem azt állítom, hogy a polgármester-választásokat követően, az önkormányzati képviselők választása után vagy a jegyző „ellenszenvessé válása” kapcsán a jegyzők közszolgálati jogviszonyának megszűnése ne kerülne terítékre és történne meg nem kevés számban, valamilyen módon (pl.: felmentés, közös megegyezés, lemondás).

Csupán azt állítom, hogy a jegyző indokolás nélküli felmentésére jogszerűen nincs lehetőség.

A felmentési okok között szerepel – többek között – a bizalomvesztés esete, azaz fel kell menteni a jegyzőt akkor, ha vezetőjének – azaz a polgármesternek – a bizalmát elveszíti [Kttv. 63. § (2) bekezdés e) pont].

Leginkább ez az a felmentési ok, amely félreértésekhez vezet(het) és amely adott esetben munkáltatói oldalról lehetőséget lát a jegyzőtől való „megszabadulásra”, munkavállalói (jegyzői) oldalról pedig az elbocsátástól való félelem miatt okozhat aggodalmat.

Ha azonban alaposan megnézzük és értelmezzük a Kttv. vonatkozó rendelkezéseit, akkor megállapíthatjuk, hogy indokolatlanul – a jogszabályok munkáltató általi betartása esetén – egyikre sem kerülhet sor.

A Kttv. 66. § (1) bekezdése alapján bizalomvesztésnek minősül, ha a jegyző a feladatait nem a vezetője iránti szakmai lojalitással látja el.

A Kttv. 76. § (2) bekezdése szerint szakmai lojalitás alatt kell érteni különösen a vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködést, a szakmai elhivatottsággal történő, fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést.

A bizalomvesztés fenti indokai alapvetően valóban nehezen körülhatárolhatóaknak tűnnek – főleg, hogy a felsorolás csupán példálódzó jellegű – mégis, mindezt a vezető által meghatározott szakmai elvárások alapján kell teljesíteni.

Emellett a bizalomvesztés indoka – a Kttv. 66. § (2) bekezdése szerint – kizárólag a jegyző magatartásában, illetve munkavégzésében megnyilvánuló és bizonyítható tény lehet.

Mivel a félreértések, félreértelmezések leginkább ezen a ponton tapasztalhatóak, érdemes bővebben kitérni a közszolgálati jogviszony megszüntetésének e módjára.

Ha a bizalomvesztés – bizonyítható módon – bekövetkezik, a közszolgálati jogviszonyt „meg kell szüntetni” [Kttv. 63. § (2) bekezdés e) pont], s ezt – bizonyítható módon tehát – meg is kell indokolni [Kttv. 66. § (2) bekezdés]. A bizalomvesztésnek azonban – s ez gyakori munkáltatói értelmezési hiba – nem lehet fegyelmi eljárás megindítására alapot adó, de a Kttv. 76. § (2) bekezdésébe nem sorolható kötelezettségszegéssel indokolható oka. A 76. § (2) bekezdése körébe nem tartozó kötelezettségszegés ugyanis „csupán” olyan fegyelmi vétség, amely nem sorolható a bizalomvesztés okaként meghatározott magatartások körébe, így az arra való hivatkozás jogellenes indoknak minősül.

Nagyon fontos tehát a fegyelmi vétség körébe tartozó kötelezettségszegés és a vezetői bizalom elvesztése mint felmentési ok elhatárolása.

A bizalomvesztés indokának a fegyelmi vétség elkövetésénél – a hivatalvesztést kivéve – általában súlyosabb okon kell alapulnia, hiszen a jogkövetkezmény is súlyosabb. A bizalmi viszony megrendülése, illetve megszűnése nem szubjektív értékítélet alapján, hanem csak alapos és súlyos okok miatt, objektív tények alapján állapítható meg. A munkavégzés során elkövetett kisebb hibák a munka minőségével kapcsolatosak, önmagukban a bizalmi viszonnyal nem állnak összefüggésben. Ennek alapján nem általában szükséges azt megvizsgálni, hogy az adott magatartás a bizalomvesztésre okot adhat-e, hanem a konkrét esetben kell vizsgálni a vezetői bizalom elvesztését. A bizalomvesztésre való hivatkozáshoz nem elegendő tehát valamilyen köztisztviselői kötelezettségszegés igazolása, hanem szükséges a kölcsönös munkavégzésben megnyilvánuló bizalmi elvben bekövetkezett „törésre” történő utalás és ennek bizonyítása is (hiv.: EBD 2016.M.7.).

A Kttv. 76. § (1) bekezdésében szereplő kötelezettségszegések vétkes megszegése esetén viszont – ennek megfelelő-
en – kötelező a fegyelmi eljárás megindítása, ezért az nem vonhat maga után „a vezetője bizalmát elvesztette” jogcímen történő felmentést. Kiüresítené a fegyelmi eljárásra vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket, ha a munkáltató a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségének megszegését bizalomvesztésként értékelné, s erre tekintettel felmentéssel szüntetné meg közszolgálati jogviszonyát (hiv.: Kúria tájékoztatója az Mfv.II.10.018/2016/3. szám alatt a Kormánytisztviselői Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata tárgyában született határozatáról).

S mivel egy súlyos következményeket magával vonó munkáltatói intézkedés nem alapítható feltételezésre, a vezető szubjektív érzetére, az intézkedést objektív tényekkel, körülményekkel kell a munkáltatónak alátámasztania. Ezen tényállításoknak pedig olyan súlyúaknak kell lenniük, amelyekből okszerűen következik az, hogy a jogviszony a továbbiakban nem tartható fenn (hiv.: Kúria tájékoztatója a M.II. tanácsa által tárgyaláson elbírált Mfv.II.10.093/2015. számú ügyről).

A törvény a bizalomvesztés feltételeit szigorúan szabályozza, amely azt jelenti, hogy e feltételek hiányában a munkáltató még a konkrét indokok megjelölésével és ezek bizonyításával sem hivatkozhat megalapozottan bizalomvesztésre és nem szüntetheti meg ilyen alapon a közszolgálati jogviszonyt azonnali hatállyal (hiv.: Kúria tájékoztatója az Mfv.10.740/2016/4. szám alatt tárgyaláson kívül meghozott határozatáról).

A bizalomvesztés mint felmentési indok tehát a köztisztviselő magatartásában vagy munkájában megnyilvánuló és bizonyítható objektív tényen alapulhat. A munkáltatónak bizonyítania kell a felmentés indokának valósága mellett annak okszerűségét is (hiv.: EBH 2016.M.24.).

Már csak azért is, mert akkor, de csak akkor, ha a Kttv. 66. § (2), illetve 76. § (2) bekezdésében meghatározott feltételek fennállnak, a munkáltató eldöntheti, hogy a kötelezettségszegés miatt fegyelmi eljárást indít vagy a közszolgálati jogviszonyt bizalomvesztés címén megszünteti (hiv.: Kúria tájékoztatója az Mfv.II.10.089/2018. számú ügyről). Ez egyben a törvény szigorú szabálya alól – bizalomvesztés esetén a közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell szüntetni [Kttv. 63. § (2) bekezdés e) pont] – a Kúria általi értelmezés szerinti méltányosabb elbírálás lehetőségét is jelenti. Ugyanis a fegyelmi eljárás indítása enyhébb lehetőség a bizalomvesztés miatti azonnali hatályú felmentésnél. Fordítva ez nem járható út: a Kttv. szerinti fegyelmi vétséget – s nem a 66. §-ról és a 72. § (2) bekezdéséről beszélünk – elkövető köztisztviselő ellen jogszerűtlen a bizalomvesztés és az annak alapján történő jogviszony-megszüntetés.

A bizalomvesztéssel kapcsolatos jogértelmezési és jogalkalmazási problémák felvetik annak a kérdését, hogy a jegyző kinevezésének, felmentésének – azaz az alapvető munkáltatói jogok gyakorlásának – jogköre szempontjából vajon összességében pozitív változást hozott-e annak polgármesteri hatáskörbe utalása.

2012. december 31-ig ezt a jogkört a képviselő-testület gyakorolta. Ez nagyobb védettséget, függetlenséget adott a jegyzőnek, pontosabban a törvényesség érdekében végzett tevékenységének. Ugyanakkor a viszonylag gyakran előforduló polgármester–jegyző konfliktusok esetében ez a „védettség” időnként megnehezítette a két vezető közti együttműködést, adott esetben pedig lehetetlenné tette azt, hogy a polgármester egy vele mindenben együttműködő jegyzővel dolgozzon. Főleg akkor, ha a képviselő-testület ebben nem volt partner. De még ha partner volt is, súlyos jogsértés vagy szakmai alkalmatlanság kellett a jegyző felmentéséhez, s még ezt is követhette a bizonytalan kimenetelű munkaügyi per. (Zárójelben pedig azt érdemes itt megjegyezni, hogy a törvénysértés jelzése nem lehet szakmai alkalmatlanság oka, s nem is súlyos jogsértés, hanem kötelezettség.)

Ha az a cél, hogy a helyi önkormányzatok jogszerűen működjenek – márpedig ez igen fontos cél, sőt eszköz is más fontos önkormányzati célok, például a közszolgáltatások ellátásához vagy a jó közigazgatásba vetett bizalom eléréséhez –, akkor a jegyzőt minél függetlenebbé kell tenni azoktól, akiknek működése, döntése esetén a jogsértést jelezni köteles.

A jegyző fontos garanciája, első lépcsőfoka az önkormányzatok jogszerű működésének. Ha viszont függ – s azt gondolom, valóban indokolatlan mértékben – a polgármestertől, akkor ezt a feladatát nem tudja hatékonyan ellátni. Előfordul – s persze korábban is előfordult, csak nagyobb volt a jegyző védettsége, a polgármestertől való függetlensége –, hogy a polgármester azt is az együttműködés elleni tettnek tartja, ha a jegyző jelzi számára a jogsértést. A jegyzőnek azonban ez a feladata, ezáltal szolgálja többek között az önkormányzat jogszerű működését.

Véleményem szerint tehát jobb megoldás volt, amikor az alapvető munkáltatói jogkört a képviselő-testület gyakorolta a jegyző tekintetében. A jogsértések, s adott esetben a polgármesteri jogsértések jelzése, nem fenyegette a jegyzőt azzal a veszéllyel, hogy a polgármester munkáltatói retorzióját vonja maga után.

Nyilván, nem állítom, hogy ez utóbbi mindennapos, s főleg nem azt, hogy természetes jelenség. Úgy gondolom azonban, hogy a törvényi változás a jegyző polgármestertől való függését indokolatlan mértékben vitte bele a rendszerbe. A jogsértés jelzését természetesen meg kell követelni, az egzisztenciájukat féltő jegyzőktől viszont ténylegesen kevés ilyen érkezik. Ugyanakkor sok további probléma előzhető meg az időben történő jelzéssel.

A polgármestereknek a jelenlegi megoldás vélhetően megfelel és elégedettek ezzel a változtatással. A jegyző azonban nagyon fontos garanciája a helyi önkormányzatok jogszerű és szakszerű működésének. Nagyon fontos tisztségviselője és szerve az önkormányzatoknak. Ő valóban közigazgatási és önkormányzati szakember. Meggyőződésem, hogy a közigazgatási szakemberek képzésében és foglalkoztatásában – a helyi szintű ügyek intézésében – a szakma csúcsa.

Ezért azt gondolom, célszerű lenne, ha ismét a képviselő-testület hatáskörébe kerülnének az említett munkáltatói jogok. A történelmi, közigazgatás-történeti hagyományok is ezt indokolnák. Talán még nagyobb függetlenséget jelentene, s még inkább szolgálná az önkormányzatok működésének törvényességét, ha a jegyző tekintetében a munkáltatói jogkört egy független szerv, például a kormányhivatal gyakorolná.