Az Országgyűlés tavaly év végén a magyar közoktatás teljes rendszerének átalakítása mellett döntött, amikor elfogadta a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényt (a továbbiakban: Köznev. tv.). A Köznev. tv. három pillérre helyezve kívánja a köznevelési rendszert újjászervezni, melynek megvalósítása több lépcsőben történik. A három pillér egyike a Magyar Állam köznevelésben betöltött szerepének újbóli meghatározása.

A köznevelési alapfeladatok ellátásáról – az óvoda kivételével – 2013. január 1-jétől az állam gondoskodik, mely a kormányhivatalokon keresztül gyakorolja fenntartói jogait. Az állam köznevelési feladatellátásának intézmény alapításával és fenntartásával, illetve egyházi vagy magánintézmény fenntartójával határozott időre kötött köznevelési szerződéssel tehet eleget. A települési önkormányzat nem az intézmény fenntartását, hanem a Köznev. tv. 74. § (4) bekezdésében felsorolt intézmények működtetését veheti át az államtól köznevelési szerződés keretében. Nemzetiségi önkormányzat a nemzetiségi óvodai és általános iskolai nevelést-oktatást ellátó intézmény fenntartói jogát veheti át köznevelési szerződéssel a települési önkormányzattól vagy az államtól.

A köznevelési szerződés tartalmi elemei

Az egyházakkal és magánintézménnyel kötött köznevelési szerződés kötelező tartalmi elemeit a Köznev. tv. 31. § (5) bekezdése határozza meg. A települési önkormányzatokkal kötött köznevelési szerződés a hivatkozott jogszabályi szakaszban foglaltakon kívül a működtetni kívánt intézmény felvételi körzetének megjelölését is magában foglalja [Köznev.  tv. 76. § (5) bekezdés]. A köznevelési szerződés érvényességi idejét a Köznev. tv. öt évben határozta meg. Fontos megjegyezni, hogy a jogalkotó ezzel a jogi formulával csupán a szerződés időtartamát kívánta behatárolni, annak meghosszabbítására vonatkozó korlátozó rendelkezést nem határozott meg. Így vindikálható az a jogalkotói szándék, hogy az öt év elteltével a szerződő felek között a köznevelési szerződés azonos vagy esetlegesen – a tapasztalatokból eredendően – módosított tartalommal meghosszabbítható.

Az egyházi és magánintézmények fenntartóival kötött köznevelési szerződés megkötéséhez ki kell kérni az intézmény székhelye, telephelye szerint illetékes kormányhivatal, települési önkormányzat, nemzetiségi nevelés, nevelés-oktatás esetében az érintett országos nemzetiségi önkormányzat véleményét.      A köznevelési szerződésbe foglalt egyéb szerződéses elemekre a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) megbízásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.

A megbízás lényeges elemeinek, úgy mint a gondos és szakszerű ügyvitel tanúsítása a települési önkormányzat részéről, a mindkét fél részéről fokozottan érvényesülő együttműködési kötelezettség, különösen a tájékoztatás terén, mind elvárható követelmények.

E mellett ezen tartós megbízási szerződés több sajátos vonással is rendelkezik.  A Köznev. tv. 76. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a köznevelési szerződés keretében a települési önkormányzat, mint megbízott a köznevelési intézmény működtetését az alapító okiratban meghatározott köznevelési feladatoknak megfelelő színvonalon és biztonságosan látja el. Miután a köznevelési szerződésre előírt kötelező tartalmi elemeken túl a Ptk. megbízásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni, így a feladat ellátása során közreműködő igénybevételének (pl. speciális szakértelmet igénylő szolgáltatások megrendelése) gyakorlása – a kapcsolódó felelősségi szabályok tudatában – alapos megfontolást igényel a települési önkormányzatok részéről.

A Köznev. tv. 76. § (5) bekezdése szerint: „Az állami intézményfenntartó központ által fenntartott köznevelési intézmény feladatainak ellátását szolgáló, települési önkormányzati tulajdonú ingatlanra vonatkozóan az állami intézményfenntartó központot ingyenes vagyonkezelői jog illeti meg, mindaddig, amíg a köznevelési közfeladat ellátása az adott ingatlanban meg nem szűnik. E rendelkezés nem alkalmazható, ha az állami intézményfenntartó központ által fenntartott köznevelési intézmény feladatainak ellátását szolgáló, települési önkormányzati tulajdonú ingatlant a települési önkormányzat működteti. Az állami intézményfenntartó központ vagyonkezelői jogának fennállása alatt vagy mindaddig, amíg a köznevelési közfeladat ellátása az adott ingatlanban meg nem szűnik, a köznevelési intézmény feladatainak ellátását szolgáló ingatlant a települési önkormányzat nem idegenítheti el, nem terhelheti meg, bérbe csak abban az esetben adhatja, ha az a köznevelési feladat ellátását nem veszélyezteti.”

Az idézett rendelkezés szerint a működtetést végző települési önkormányzat a köznevelési intézmény ingatlan és ingó vagyonának tulajdonosa, ugyanakkor tulajdonosi jogai korlátozottak.

A szerződés megszűnésének rendhagyó vonásait – külön jogszabályi rendelkezés hiányában – a megbízási szerződés esetkörei szolgáltatják. A teljesítés nélküli – az általános szabályoktól eltérő – megszűnési esetek:

• az állam, mint megbízó azonnali hatályú felmondási joga, azzal, hogy a települési önkormányzat által már elvállalt kötelezettségekért helytállni tartozik, ha azok okozati összefüggésben állnak a megbízással;
• a települési önkormányzat indokolást nem igénylő felmondási joga, ha a szerződés teljesítése jogellenese lenne vagy a megbízó súlyos szerződésszegést követett el;
• megszűnik a szerződés, ha valamelyik fél jogutód nélkül megszűnik és
• szintén megszűnési ok, ha a megbízás tárgya a megbízotti tevékenységtől független okból célját vesztette, azaz okafogyottá vált.

Intézményműködtetés – finanszírozási kérdések

A települési önkormányzat a köznevelési szerződés keretében vállalja, hogy az átvett intézményben a pedagógusok és nevelő-oktató munkát közvetlenül segítők (pl.  rendszergazda, ügyviteli alkalmazottak) járulékain felül jelentkező összes működtetési költséget (pl. karbantartási, takarítási szolgáltatások megrendelése, közterhek, díjak viselése, vagyonvédelemről való gondoskodás), továbbá a köznevelési intézmény épülete állagának megóvásával járó költséget saját forrásból biztosítja. Mivel a Köznev. tv. 76. § (1) bekezdésében rögzített működtetési feladatok vállalása nem a települési önkormányzat szabad elhatározásán alapul és tekintettel a Köznev. tv. kerettörvényi jellegére, valamint a gyakorlatban előforduló és előre nem látható körülmények sokszínűségére, ezért a működtetés egyedi feltételei a fenntartást végző Klébelsberg Intézményfenntartó Központ és a települési önkormányzat között kötendő, a konkrét üzemeltetési feladatokhoz igazodó szerződésben kerülhetnek meghatározásra. Ennek részletes tartalmára vonatkozóan a Kormány rendeletet alkot. Ugyanakkor a működtetést végző a működtetésében lévő intézménybe járó tanulók lakóhelye szerinti önkormányzattól a működtetéshez hozzájárulást igényelhet.

A 3000 fős lélekszám alatti települések esetében a fenntartás és a működtetés teljes körűen állami feladattá válik, azonban az önkormányzat nyilatkozhat a működtetés átvállalásáról. A 3000 főnél nagyobb lélekszámú települések képviselő-testületének nyilatkozata arra vonatkozhat, ha a település a működtetést nem képes vállalni és azt az államnak ajánlja fel, azonban a működtetési kötelezettség alóli mentesülés csupán az önkormányzat gazdasági és jövedelemtermelő képességével összefüggő feltételek hiányának fennállta esetén lehetséges. Még nem jelent meg minden végrehajtási rendelet és a feltételrendszer teljes ismeretének hiányában nagyfokú a bizonytalanság, így ez a képviselő-testületek döntését nem kis mértékben nehezíti. Ilyen nehézségként jelentkezik, hogy az átadandó vagyonelemek körét, és eljárási rendjét szabályozó rendelet még nem került megalkotásra. Ugyancsak a működtetés melletti döntést és a költségvetés tervezhetőségét segítené elő, ha az önkormányzatok részére átengedett központi adók és járulékok, valamint saját bevételeinek várható összetételére és azok sarokszámaira, összegszerűségére vonatkozó rendelkezés ismert lenne. A jelenleg elérhető és kihirdetésre került végrehajtási rendelet a 229/2012. (VII. 28.) Korm. rendelet, mely főként a működtetési kötelezettség vállalását elutasító települési önkormányzatok adatszolgáltatási és tájékoztatási kötelezettségének teljesítését szolgáló, jelentős adminisztrációval járó intézkedéseket határozza meg. Ezen intézkedések teljesítése nagy terhet ró a tanügyi igazgatást végző köztisztviselőkre, akik a nemleges szándéknyilatkozat mellett a 2011. évi tényleges, a 2012. évi várható és a 2013. évre prognosztizálható bevételi és kiadási előirányzatokat oktatási szakfeladatonkénti bontásban feltüntetve kötelesek megadni. Itt jegyzem meg, hogy a nemleges nyilatkozat nem jelent automatikus mentesülést a működtetési kötelezettség alól, a nyilatkozattal egyidejűleg benyújtott pénzügyi kimutatások alapján az állam vizsgálja a települési önkormányzat működtetési képességének hiányát, s amennyiben azt nem látja igazoltnak, úgy a települési önkormányzatot hozzájárulás megfizetésére kötelezheti. Mint látjuk a működtetésre vonatkozó megalapozott szándéknyilatkozat kiadásához szükséges végrehajtási rendeletek még nem kerültek megalkotásra, ennek ellenére a települési önkormányzatok képviselő-testületeitől felelős döntés meghozatalát várják.

Az egyházi és magánintézmények fenntartói a köznevelési szerződés alapján, illetve a Magyar Katolikus Egyház és azon elismert egyházak, amelyek a Kormánnyal a köznevelési feladatok ellátására is kiterjedő megállapodást kötöttek a feladatellátásban való közreműködési szándékról szóló egyoldalú nyilatkozatuk alapján, a normatív költségvetési támogatáson kívül kiegészítő anyagi támogatásra is jogosulttá válnak.

A normatív költségvetési hozzájárulások igénylése 2012. december 31-éig továbbra is a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Közokt. tv.) végrehajtásáról szóló 20/1997. (II. 13.) Korm. rendelet 13-18/C. §-ai alapján történik.

A köznevelési szerződést megelőző döntések

A települési önkormányzatok képviselő-testületére [a továbbiakban: Testület(ek)] és a polgármesteri hivatalok tanügyi igazgatását végző köztisztviselőire, a köznevelési intézmények vezetőire a megkezdődött és a jövő tanévben is jelentős feladat hárul. A Testület(ek)nek 2012. szeptember 30-áig kell nyilatkoznia az állami intézményfenntartó központnak arról, hogy részt vesz-e a következő tanévtől a működtetés feladataiban. A kérdésben hozott végleges döntést 2012. október 30-áig meg kell hoznia és eddig az időpontig dönthet a  működtetési feladatok ellátásában közreműködésre köteles, háromezer főt meghaladó lakosságszámú település a Köznev. tv. végrehajtásáról szóló 229/2012. (VII.  28.) Korm. rendelet értelmében a működtetési feladatok alóli mentesülés iránti kérelem benyújtásáról, illetve a háromezer fő lakosságszám alatti település a működtetésben való részvétel vállalásáról.

Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatánál a Közokt. tv. szerinti közoktatási megállapodás megkötésére nem került sor, a kerületben működő öt általános iskola közül öt fenntartása az önkormányzat kezében összpontosult, ezért nehéz szívvel válna meg bármelyik intézményétől. Egy intézmény Budapest Főváros Önkormányzat fenntartásában működik, ezért a működtetésére vonatkozó nyilatkozatot Budapest Főváros Önkormányzatának kell megtennie. A szeptember 30-áig teljesítendő szándéknyilatkozatról való döntési javaslat, illetve előterjesztés a jövő héten kerül a Képviselő-testület elé megtárgyalásra.

A közfeladatokat ellátó teljes állami szervezetrendszer átvilágítása és átalakításának felülvizsgálata jelenleg is zajlik. A köznevelést ellátó intézmények fenntartásával kapcsolatos számos részletkérdés, főként a vagyonátadással és az intézményfinanszírozás területén még nem dőlt el. A Köznev. tv. szabályainak fokozatos hatálybalépése és az új szemlélet elsősorban az iskoláik iránt elkötelezett helyi közösségek számára egyfajta önvizsgálatot teremt és lehetőséget ad a köznevelési feladatok ellátásának újraértelmezésére.  Ugyanakkor úgy gondolom, hogy a köznevelési intézmények működtetését a jövőben (is) vállaló települési és nemzetiségi önkormányzatok, az egyházi, valamint magánintézmények fenntartói a köznevelési szerződésbe és törvénybe foglalt kötelezettségeiknek jó és felelős „gazda” módjára, a fenntartóval való együttműködésre törekedve kívánnak majd eleget tenni.