Reflexiók a Jegyző és Közigazgatás 2008. május–júniusi számában „A közigazgatási hivatalokról nincsen kormányzati intézkedés?!” címmel megjelent szerkesztőségi (?) írásra.  (A folyóirat 2008/4. számában megjelent cikk teljes verziója.)

Elöljáróban szeretném leszögezni, hogy a szakmai publikációknak igen nagy szerepe van a közigazgatási reformok elõkészítésében és a meghozott döntések gyakorlati végrehajtásának értékelésében, ami alapján a jó döntések visszaigazolhatók, a rosszak pedig korrigálhatók. Éppen ezért az is nagyon fontos, hogy a javaslatok és vélemények minél szélesebb köre nyilvánosságot kaphasson, akár támogató, akár a reformlépéseket ellenzõ jellegû. Meggyõzõdésem szerint ez szolgálja ugyanis az objektivitást és ezen keresztül a közérdek érvényre jutását.

A Jegyzõ és Közigazgatás olyan szakmai folyóirat, amely az elmélet és a gyakorlat körébõl merített írások közreadásával, a sokszínû szakmai álláspontok ütköztetésével a közigazgatás mûködését jelentõsen segítõ tevékenységet folytat. Erre garancia a szerkesztõbizottság öszszetétele is.

Éppen az ilyen pozitív jellemzõi miatt hatott egy kicsit furcsán a lap májusi–júniusi számában „A közigazgatási hivatalokról nincs kormányzati intézkedés?!” cím alatt a „Jegyzõ és Közigazgatás” aláírással jegyzett cikk. Amikor ugyanis a reflexiók kapcsán a címzettet kerestem, nem tudtam beazonosítani a véleményalkotó személyét, azt, hogy kinek a véleményét fedi a cikk.

A szerkesztõbizottságét biztos hogy nem, mert annak több tagja nem is látta a kéziratot a megjelenés elõtt. A fõszerkesztõét talán, de akkor ez a szakmailag közismert és elismert volt kollégánk miért nem vállalja fel írását saját névvel? Az egész jegyzõi és közigazgatási közvéleményét? – de hát azt honnan veszi a szerzõ, hogy mindenki úgy gondolkodik, mint amirõl a cikk szól?

A válasz címzettjének lázas keresése persze nem öncélú, mert a valóság megítéléséhez igen is fontos az olvasók számára tudni, hogy a cikkben kifejtett vélemények, szakmai állásfoglalások tények, vagy szubjektív érzelmek alapján formálódnak-e. Ez utóbbiaknak is megvan a maguk és fontos szerepe, hiszen nem csupán az igaz, hogy a „közigazgatás a közönségért van”, hanem az is, hogy a közigazgatást emberek alkotják, akiknek egzisztenciális helyzete, szubjektuma az általuk alkotott véleményt, a meghozott döntéseket is befolyásolhatják. A közigazgatási hivatali regionalizáció esetében is természetes az, hogy vannak olyanok, akik korábbi vezetõi posztjukat elvesztve vagy alacsonyabb beosztásban dolgozva tovább az egyéni sérelmek által is motiváltak, minthogy olyan kutatók és oktatók is vannak, akik saját, évtizede hangoztatott koncepciójuk háttérbe szorulása miatt állnak megfelelõ tényismeret nélkül az ellenzõk sorába. Sõt még az is lehet, hogy a regionalizációt ellenzõknek hellyel-közzel igazuk van egyes kérdésekben. De a véleményt „arccal” kell (illik) vállalni!

Na de nézzük most már a tartalmi kérdéseket!

A címben foglalt kérdõjeles állítás, miszerint „a közigazgatási hivatalokról nincsen kormányzati intézkedés” a cikk megírásakor sem volt igaz, idõközben pedig megjelent a közigazgatási hivatalról szóló 177/2008.(VII. 1.) Korm. rendelet.

Amíg ehhez a kormány eljutott, hoszszú egyeztetéseken át vezetett az út, melyek megértéséhez célszerû áttekinteni az elõzményeket.

Mint ismeretes, az államigazgatási szervek regionális átalakítása a kormány Új Magyarország programjának alapvetõ célkitûzése volt. Az ezzel érintett szervek körét és a végrehajtás módját az egyes szervekre, így a közigazgatási hivatalokra vonatkozóan is az államháztartás hatékony mûködését elõsegítõ szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekrõl szóló 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat írta elõ. (A határozat végrehajtásának eredményeként a területi államigazgatási szervek száma 2008- ra 48-ról 33-ra csökkent, amelybõl 9 mûködik megyei szinten.)

Ez alapján a közigazgatási hivatali regionalizáció jogilag megfelelõ végrehajtása érdekében módosításra került az alkotmány, a 34. § új (2) bekezdésének a 2006. évi LIV. törvénnyel történõ beiktatásával. Ennek lényege, hogy „törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévõ országgyûlési képviselõk több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja”.

Megalkotásra került a kormányzati szervezetalakítással összefüggõ törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény (Kszt.) amely az alkotmány hivatkozott rendelkezésére alapozva egyes államigazgatási szervek megjelölését más, kétharmados többséggel megalkotott törvényekben is módosította.

A közigazgatási hivatalok tekintetében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) minden, a „fõvárosi, megyei közigazgatási hivatal” kitételt tartalmazó rendelkezésébõl hatályon kívül helyezte a „fõvárosi, megyei” jelzõt. Ezen felül a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvénybe (Kttv.) egy új 13/A §-t iktatott, amely felhatalmazást adott a kormánynak, hogy a közigazgatási hivatalt vagy hivatalokat rendeletben jelölje ki. Ez alapján került kiadásra a regionális közigazgatási hivatalokról szóló 297/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet.

A közigazgatási hivatali regionalizációval szemben az Alkotmánybírósághoz több indítvány is érkezett. Ezekben a regionális közigazgatási hivatalok és más regionális államigazgatási szervek létrehozásával összefüggõ egyes jogszabályok (a közigazgatási hivatalokról rendelkezõkön túl még 15 jogszabály) alkotmányellenességének megállapítását kérték arra való hivatkozással, hogy a regionális illetékesség meghatározása feles törvénnyel és más alacsonyabb szintû jogszabállyal nem lehetséges.

Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon jogszabály alapján keletkezett alkotmányossági problémákat vetnek fel, az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

Az Alkotmánybíróság döntésével 2008. június 30-i hatállyal megsemmisítette az Ötv. 98. § (1) bekezdés elsõ mondatát, valamint a kihirdetésével egyidejûleg a kormányrendeleti szabályozásra felhatalmazást adó Kttv. 13/A. §-át és szintén 2008. június 30-i hatállyal az erre épülõ regionális közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII.23.) sz. kormányrendeletet.

A döntés indokolásának lényege az volt, hogy az Ötv. 98. § (1) bek. elsõ mondatának, mint a közigazgatási hivatalok jogállását rendezõ kétharmados törvényi szabályozásnak bármilyen jellegû változtatása szintén kétharmados többséget igényelt volna feles törvény helyett. Az AB döntése szerint ugyanis a közigazgatási hivatalok mûködési területének kijelölése nem minõsíthetõ – az alkotmány módosításának következtében feles törvénnyel is szabályozható – közigazgatási szerv megjelölésének, hanem jogállási kérdés, mely az alkotmányban szabályozott kollektív alapjog, a helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásához kapcsolódik. A kétharmados szabályozást ezért nem lehetett volna megkerülni a Kttv.- ben – mint feles törvényben – a kormánynak adott rendeletalkotási felhatalmazással, ezért ez is alkotmányellenes, csakúgy mint az ez alapján született kormányrendelet.

Az Ötv. hivatkozott passzusát és a kormányrendeletet pedig az AB azért semmisítette meg csak 2008. június 30-i hatállyal, mert a jogrend, jogbiztonság fenntartása érdekében az alkotmánysértõ helyzet orvoslásáig is el kell látni a közigazgatási hivatali funkciókat, a jogalkotási feladatok végrehajtása pedig hosszabb idõt vesz igénybe.

Fontos azonban kiemelni, hogy az AB nem állította vissza a korábbi fõvárosi, megyei hivatali rendszert és azt sem mondta ki, hogy csak az ilyen illetékességgel mûködõ hivatalok léte az alkotmányos. Az AB egy jogalkotási technikát kifogásolt, mely szerint az adott esetben a korábbi rendszeren bármilyen változtatást csak kétharmados konszenzussal lehetett volna elfogadni.

Ez utóbbi megállapítás alapján kellett tehát elkezdeni a megoldás keresését!

Ennek érdekében már az AB-döntés után rövid idõvel konkrét parlamenti indítványt tett a Fidesz és a kormánypártok egyaránt. A Fidesz a fõvárosi és megyei hivatali rendszert kívánta visszaállítani, a kormánypártok pedig olyan megoldást indítványoztak, mely a mindenkori kormány számára szabaddá tette volna az utat a közigazgatási hivatali illetékesség meghatározására. A kormány az elõbbit nem, de az utóbbit támogatta.

Ebben a helyzetben világossá vált, hogy a szükséges kétharmados konszenzus megteremtése érdekében csak ötpárti tárgyalások vezethetnek eredményre. Ennek érdekében kapott kormányzati felhatalmazást a tárca, hogy államtitkára vezetésével induljanak meg az egyeztetések.

Az öt fordulót megélt egyeztetések az utolsó pillanatig – május közepéig – sikerrel kecsegtettek, végül azonban nem jött létre konszenzus, sõt a Fidesz a fõvárosi és megyei hivatalokat visszaállító indítványát is visszavonta átdolgozásra május 19-én. Ekkor pedig – a nyilvánvaló politikai realitások hiányán túl – már arra sem volt mód, hogy a kormány a házszabály szerint az Országgyûlés által június 30-ig elfogadható törvényjavaslatot terjesszen elõ. Maradt tehát más olyan alkotmányos megoldás keresése, amely a létrejött politikai konszenzus hiányában is tovább mûködteti a rendszert.

A helyi önkormányzatok törvényességi ellenõrzését ugyanis, mint államigazgatási feladatot – amelyet a kormány számára az alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontja határoz meg – el kell látni, mégpedig az Ötv. 95. § a) pontja szerint a közigazgatási hivatal útján és az Ötv. 98. § (2)–(4) bek.-ben és a 99. §-ban meghatározott módon. Ezeket a rendelkezéseket pedig az AB döntése nem érintette.

Miután pedig az Ötv. alapján a kormány a helyi önkormányzatokért felelõs miniszter útján irányítja a közigazgatási hivatal tevékenységét, a közigazgatási hivatal államigazgatási szerv, és azzal kapcsolatban a kormány az alkotmány 40. § (3) bek.-ben biztosított jogkörével élve rendelkezik szabályozási jogkörrel.

Figyelembe kellett venni továbbá az Ötv. 17. § (2) bekezdését is, amely a helyi önkormányzatok által hozott és a törvényességi ellenõrzés alá tartozó döntésekkel kapcsolatban kimondja, hogy: „A jegyzõkönyvet az ülést követõ tizenöt napon belül a jegyzõ köteles megküldeni a kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal)”. Ebbõl fakadóan a kormány eredeti jogalkotói jogkörében kiadott rendeletében szabályozhatta a közigazgatási hivatal kijelölését.

A hivatalnak az ügyfelek széles körét érintõ egyéb államigazgatási, fõként hatósági feladatait illetõen pedig az Ötv. 98 § (2) bek. c) pontja külön nevesíti, és kifejezetten felhatalmazza a kormányt azok meghatározására. Az államigazgatási hatósági feladatok vonatkozásában a kormány kompetenciáját, így rendeletalkotási jogát – az alkotmányban biztosított feladatköre miatt – egyébként maga az Alkotmánybíróság sem kérdõjelezte meg döntésében.

Így jött létre tehát a közigazgatási hivatalról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet, amely egyébként fenntartja a korábbi regionális mûködési kereteket.

A kormány tehát 2008. június 30-ig egyfelõl az ötpárti tárgyalásokra a kormányoldal számára folyamatosan adott mandátummal, majd pedig a kormányrendeleti szabályozás megalkotásával próbálta biztosítani, illetve biztosítja a közigazgatási hivatali mûködést.

Ezek után rátérnék arra, amirõl a cikk szól.

Reform volt-e a 2006-os szabályozás?

A cikkíró sommásan rögzíti, hogy nem, mert az új rendelet nem hozott elõrelépést a korábbihoz képest, sõt visszalépett a korábbi köztársasági megbízotti intézményhez.

Ez utóbbi következtetés közjogilag és tartalmilag egyaránt téves, mert a regionális hivatalokat köztisztviselõk vezetik, a hivatal jogállása és az általa ellátott feladat- és hatáskörök pedig a korábbi megyeivel (fõvárosival) megegyezõk.

Azt, hogy milyen elõnyökkel járt a regionális átalakítás és esetleg milyen hátrányai vannak, az ÖM a kezdetektõl fogva egy monitoringrendszeren keresztül vizsgálja. Ennek vezetõje egyébként az egyik legjobb volt megyei hivatalvezetõ, aki most helyettesként kirendeltséget vezet, így a regonalizációval kapcsolatos elfogultsággal nemigen vádolható. A rendszeres monitoringjelentések teljes körû ismertetésére itt nincsen mód, de igény esetén a tárca hozzájárul akár azok leközléséhez is.

A regionális mûködés legfõbb elõnye a szakmai munka egységesítése (ugyanazt a jogkérdést nem 20-féleképpen ítélik meg az országban) és ezáltal jobb színvonalú munka az önkormányzatok és az ügyfelek érdekében. (Ezt a tényt még az ötpárti tárgyalások során is elismerték a regionalizációt egyébként általában ellenzõ képviselõk). Az is tény, hogy bõvült a szakmai tevékenységet végzõ köztisztviselõk köre a funkcionális tevékenységet végzõkhöz képest, csökkent továbbá a vezetõk és a vezetési szintek száma is. Mindez összességében hatékonyabb és magasabb minõségû munkavégzést tesz lehetõvé.

Persze vannak hátrányok is, melyek fõként emberi tényezõkre vezethetõk vissza. A korábban magasabb vezetõi állást betöltõk motivációja csökkent, a nem régiószékhelyen dolgozó kollégák pedig úgy érzik, hogy szakmailag indokolatlanul a háttérbe szorulnak. A kirendeltségvezetõk nem mindig találják meg helyüket és szerepüket a rendszerben. Ezek a jelenségek sem általánosak, viszont érvényesülésük vagy annak hiánya régiónként, sõt kirendeltségenként változó.

Miért rossz a 2006. évi belsõ szabályozás? – fogalmazza meg kérdésként állítását a cikk írója.

A szerzõ itt olyanokat állít, melynek sem jogi, sem ténybeli alapjai nincsenek. A regionális hivatal egységes hivatal, ezért azon belül több hatásköri szint nem lehet (lásd pl. 35/2008 (IV. 3.) AB határozat), s a hatáskör átruházásának biztosítása is szakmai nonszensz. Marad így a kiadmányozási jog, amely a korábbi megyei rendszerben is mûködött, teljesen törvényesen.

Ugyanaz a helyzet a felügyeleti jog (pláne a minisztertõl elvontnak tételezve) kapcsán. Látszik, hogy a vezetés-irányítás- felügyelet egymáshoz való viszonyának tisztázása, egymástól való elhatárolása a szerzõnek (is) gondot okoz. Egy szervezeten belüli hierarchia a vezetés kérdéskörébe tartozik, az irányítás pedig szervezetek közti viszony. A kirendeltségek az egységes hivatali szervezet részei, ezért velük kapcsolatban a belsõ szabályzatok is errõl szólnak. A belsõ szabályzatok száma és belsõ tartalma egyébként megegyezik a korábbi megyei rendszerben létezõkkel.

Csak a tényszerûség tisztelete íratja le velem, hogy a szerzõ állításával ellentétben a kifogásolt kormányrendeleti szabályozás nem a hivatalvezetõt, hanem magát a közigazgatási hivatalt tekinti a hatáskörök címzettjének.

A szerzõ megállapítása szerint „szakmai képtelenség” a három megyébõl az összes hatósági, törvényességi ellenõrzési ügyet a régiós hivatalvezetõhöz koncentrálni. Csak összehasonlításként (na meg a pontosság miatt): a 7 regionális közigazgatási hivatal – benne az önálló hatáskörrel rendelkezõ szakigazgatási szervek, az állami fõépítészek és építésfelügyelõk – az elmúlt évben elsõ- és másodfokon a szerzõ állításával ellentétben nem több mint százezer, hanem összesen 83 801 határozatot hozott. A jegyzõ, aki 1990 óta valóban egyszemélyi címzettje az államigazgatási hatósági hatásköröknek, ennél jóval több ügyben dönt, csak az elmúlt évben pl. Kaposváron 211 548, Debrecenben 113 732, Békéscsabán 33 229 határozatot hozott, azaz a szerzõ által sem vitatottan „tudott ennyi hatósági aktust saját hatáskörként kezelni”.

A törvényességi ellenõrzést ott kell-e végezni, ahol az önkormányzatok vannak és ahol az igazságszolgáltatási szervek vannak? – vetõdik fel a cikkben a kérdés.

A törvényességi ellenõrzéssel kapcsolatos ilyen típusú dilemma az AB-döntésben is megjelenik, de érdemes rámutatni arra, hogy a helyi önkormányzati rendszer meghatározó elemei (éppen a szerzõ által is hivatkozott szubszidiaritás jegyében) a települési önkormányzatok és ezen a szinten a megyei-fõvárosi hivatali rendszerben sem volt törvényességi ellenõrzési szerv, sõt sehol a világon nincsen. A területi önkormányzatok – nálunk a megyék – persze ettõl még vannak, de az általuk meghozott döntések száma messze nem éri el a korábbi megyei-fõvárosi rendszerben a megyében mûködõ települések önkormányzatai által hozott döntések számát, így azok regionális feldolgozása nem jelent(het) problémát. Az igazságszolgáltatási szervek és a regionális hivatalok mûködésében eddig nem tapasztaltunk problémát sem általában, sem konkrét ügyek kapcsán, így nem is kezelhetõ ez a felvetés.

A régiós átalakítás visszaigazolta-e a kormány célkitûzéseit? – merült fel sommázatként a kérdés.

Nos, a korábbiakban már jelzettek miatt állítható, hogy nagyrészt igen, de a regionális mûködésre történõ áttérés még korántsem minõsíthetõ lezártnak. Valóban sok belsõ mûködési problémát kell még megoldani, melyek régiónként és hivatalonként másképpen merülnek fel. Éppen azért biztosítottunk rugalmas belsõ mûködési kereteket az SZMSZ-ek elkészítése, jóváhagyása kapcsán, hogy ezek a sajátosságok kezelhetõk legyenek. A „kifelé” irányuló tevékenységben viszont egységes elvárás: a helyi önkormányzatok és az ügyfelek azonos és folyamatosan javuló színvonalú közigazgatási szolgáltatásokat kapjanak.

Ennek érdekében azt is fel kell vállalni, hogy a korábbiaknál szigorúbb ellenõrzési és irányítási rendszert vezettünk be, de nem öncélúan, hanem a közjó érdekében. Biztos, hogy vannak olyanok, akik – jogszabályi hiányok miatt – a több évig szünetelõ felügyeleti ellenõrzésektõl mint szakmai kihívástól megrettennek, de a többségi visszajelzések nem erre utalnak. A tíz különbözõ tárca részvételével végzett komplex felügyeleti ellenõrzések az irányító és irányított számára egyaránt tanulságos következtetésekre vezetnek, minek eredményeképpen megint csak a közigazgatási szolgáltatások eredménye javul.

A többszáz oldalas beszámolók pedig nem csupán a hivatalok munkájáról, hanem a régió államigazgatásának helyzetérõl szólnak és ezzel a kormány és a tárcák irányítást segítõ eszközei. Talán célszerû lett volna ezek tartalmát még a sommás értékítélet leírása elõtt a szerzõnek is megismerni.

Mi volna tehát a teendõ az alkotmánybírósági döntés után? – merül fel a kérdés.

A cikk egészébõl adódóan a szerzõ szerinti válasz egyszerû: a fõvárosi és megyei hivatali rendszer visszaállítása.

Elfogadom, hogy lehet ilyen vélemény, és tiszteletben tartom, hogy a szerzõ erre az álláspontra helyezkedik. Ugyanakkor úgy gondolom, nem szabad ezt a vélekedést általánosnak és a szakmai közvélemény által egyöntetûnek feltüntetni.

A közigazgatás regionalizációja minden országban egy hosszan elhúzódó és fokozatosan elõre haladó folyamat, melyet széles körû szakmai-politikai, sõt társadalmi vita övez. Természetesnek tartom, hogy ez nálunk is így van. Úgy vélem, ez az oka annak, hogy jobb- és baloldali kormányok e kérdést illetõen szinte szószerint megegyezõ döntéseket hoztak az elmúlt évtized során, mégis a folyamat elején tartunk csupán. Ez utóbbi megállapítás azonban nem értékítélet, hanem a tények rögzítése.

Végezetül felajánlom – akár a szerzõnek, akár a szerkesztõségnek –, hogy folytassunk a kérdéskörben nyilvános vitát annak érdekében, hogy a szakmai közvélemény minél szélesebb körû információkat kaphasson a témakörrõl! ■