Pér Község Önkormányzata és Nagyszentjános Község Önkormányzata körjegyzőség alakításáról határozott. Az alapítás időpontja: 2012. április 1. napja.

Pér község lakosainak száma mintegy 2400 fő, míg Nagyszentjános községben élők közel 1900 főt tesznek ki.

A körjegyzőség létrehozásának szakszerű előkészítése érdekében, mélyen bele kellett ásni magam a vonatkozó, 2012. december 31-ig még hatályos, azonban 2013. január 1-jétől már hatálytalan jogszabályi rendelkezésekbe. A kistelepüléseken, – legalábbis, ahol a lakosságszám a kétezer főt nem éri el – aktuális kérdésről lévén szó, az általános észrevételeimen túl, szeretném mindnyájatok figyelmét felhívni a jogalkotó által nyitva hagyott néhány kardinális kérdésre.

A helyi önkormányzatokról szóló – 2012. december 31. napjáig hatályos – 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.) 39-40. §-a hivatott lefektetni a körjegyzőség alakítására és fenntartására vonatkozó rendelkezéseket. A jogalkotó három feltétel együttes teljesüléséhez köti a körjegyzőség létrehozását; kétezer főnél kevesebb lakosú, ugyanazon megyén belüli olyan települések alkothatják, amelyek közigazgatási területét legfeljebb kettő település közigazgatási területe választja el. Kivételt tesz a jogalkotó akkor, amikor lehetőséget biztosít, hogy a kétezernél több lakosú település is részt vegyen társulásában, de kizárólag székhelytelepülésként.

Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: új Ötv.) rendelkezései között említést sem tesz a körjegyzőségekről. Helyette a 85. § (1) bekezdésében közös önkormányzati hivatal elnevezés alatt szabályozza a települések együttműködésének körjegyzőségre emlékeztető formáját. Rendelkezése szerint, azok az ugyanazon járáshoz tartozó községek alakíthatnak közös önkormányzati hivatalt, „amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz.”

Kiolvasható a törvényből, hogy a ma még hatályos rendelkezés, miszerint körjegyzőségben kétezer fő feletti település kizárólag székhelyként vehet részt, 2013. január 1-jétől már nem él. Az új Ötv. biztosítja a lehetőséget, akár több kétezer fő feletti település általi közös önkormányzati hivatal életre hívására is.

A törvényhozó a „körjegyzőséget” lecseréli a „közös önkormányzati hivatalra”, míg a „megyét” a „járás”; a „legfeljebb két település közigazgatási területet” a „legfeljebb egy település közigazgatási területe” feltételrendszere váltja fel. Felvetődik a kérdés, a közös hivatalok felállásával, mi lesz a sorsa a körjegyzőségeknek? A közös önkormányzati hivatalok jogutódjai lesznek-e a 2012. december 31. napján még működő körjegyzőségeknek? A kérdésekre válasz nem olvasható ki a jogszabály soraiból.

Amennyiben feltételezzük, hogy a jelenleg működő körjegyzőségek a közös önkormányzati hivatalok jogutódjaiként kerülnek szabályozásra, abban az esetben is szükségszerű a korábbi együttműködést – a közös önkormányzati hivatal létrehozására vonatkozó megállapodásban – új alapokra helyezni. Az új Ötv. a polgármesteri hivatalok és a közös önkormányzati hivatalok felállítására a vonatkozó rendelkezések hatályba lépését (2013. január 1.) követő hatvan napot biztosítja. 

A jogalkotó az Ötv.-ben, illetve az új Ötv.-ben is a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörei között nevesített társulási szabadságot – a 2013. január 1. napjával hatályos új Ötv. rendelkezéseivel – társulási kényszerre cseréli a kétezer fő lakosságot el nem érő települések esetében.

Tovább megy azonban a törvényhozó és a kétezer fő lakosságszámot meghaladó települések társulási szabadságán is csorbát ejt az új Ötv. 85. § (7) bekezdésének beiktatásával. Társulási kényszert ír itt elő a kétezer főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzatok számára is akkor, amikor akként rendelkezik, hogy a képviselő-testület „nem tagadhatja meg a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodás megkötését, ha azt a vele határos település kezdeményezi.” Ha bekopogtat nálam a szomszédos település eszerint, nem tagadhatom meg a megállapodás megkötését? Von-e maga után jogkövetkezményt, ha kinyitom ugyan az ajtót, beengedem a szomszédot, de az általam támasztott feltételek az ő számára nem elfogadhatók? Megtehetem?

Önkéntes jogkövetés elmaradása esetén, a törvény a kormányhivatal vezetőjét jelöli meg jogosulttá és egyben kötelezetté arra, hogy kijelölje a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket. A kijelölés alapesetben két módon valósulhat meg, egyrészt a „kimaradt” települések polgármesteri hivatalainak közös önkormányzati hivatallá gyúrásával, másrészt a „kimaradt” települések már felállított közös hivatalhoz hozzárendelésével. A kijelölésről szóló döntés egyéb tartalmi elemeiről nem szól a jogalkotó. Vajon ez jelenti-e azt, hogy a döntés nem tartalmazhat előírást a tekintetben, hogy a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló megállapodásban milyen feltételek kerülnek lefektetésre?

Az új Ötv. rendelkezései lehetővé teszik, hogy város működtetője legyen közös önkormányzati hivatalnak, azzal, hogy kizárólag annak székhelytelepüléseként funkcionálhat. Nem város település részvételével felálló települési együttműködés esetén, a jogalkotó a székhely kijelölésének szabadságát meghagyja a társuló településeknek. Tudnak-e majd élni a falvak ezzel a szabadsággal? Ki lesz a székhelytelepülés? Lesz-e jövője a nem hivatali székhelytelepülések jelenleg működő polgármesteri hivatalainak? Lesz-e hely az itt közszolgálatot ellátó köztisztviselőknek a felálló közös önkormányzati hivatalokban? A képviselő-testületek valódi döntést hozhatnak-e majd a közös hivatalban dolgozók számáról, vagy a jogalkotó a döntés lehetőségének puszta látszatát hagyta meg?

A 2012. évi költségvetési törvény – a korábbi évekhez hasonlóan – jelentős mértékben támogatja a körjegyzőségek működését. Alap hozzájárulás, továbbá a társulásban résztvevő községek számától függő, differenciált hozzájárulás biztosításával ösztönzi a körjegyzőségek alakítását.

Költői kérdésként merülhet fel mindnyájunkban, hogy a társulási szabadság társulási kényszerré cserélésével ezek a források továbbra is elérhetők lesznek-e?

A körjegyzőség alakításának és fenntartásának céljaként a 38. § (1) bekezdésébe ékelve, az Ötv. az igazgatási feladatok költséghatékony ellátásának biztosítását nevezi meg. Az új Ötv.-ben a közös önkormányzati hivatalok létrehozásának szabályozásánál az „igazgatási feladatok ellátásának” kifejezett célként megjelölése elmarad. Közvetett utalás található erre a sorok között, ott ahol előírja, hogy „minden érintett településen biztosítani kell az igazgatási munka folyamatos, vagy időszakos ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételeket”. Az igazgatási munka folyamatos, vagy időszakos ellátásának kötelezettségét írja tehát elő. Igazgatási munka időszakos ellátása? A jogszabály nem tartalmaz definíciót ennek meghatározására, így érthetjük ez alatt akár azt, hogy a feladatok ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételek kizárólag páros vagy páratlan héten biztosítottak és mindez nem ütközik jogszabályba.

Tovább haladva, a következő állomás az új Ötv. ügyfélszolgálatra vonatkozó ugyanezen szakasz (9) bekezdésében rögzített rendelkezései. A nem székhely településen az ügyfélszolgálat működési jellege – a képviselő-testület megállapodásának függvényében – lehet állandó vagy ideiglenes. Az ügyfélszolgálat működtetésének három módját ismeri el: kirendeltség fenntartása, ügyfélszolgálati megbízott foglalkoztatása, továbbá informatikai hálózat alkalmazása. Az első esetben a nem székhely településen is legalább kettő köztisztviselőt foglalkoztatni kell, míg a második estben egy, a helyszínen munkát végző megbízott látja el a felmerülő, hatáskörébe utalt feladatokat. Az informatikai hálózat útján biztosított ügyfélszolgálat a személyi feltételek teljes hiányát feltételezi, azaz megvalósulhat az ügyfélszolgálat rendelkezésre állása annyival, hogy adott esetben a nem székhely település elektronikus postafiókjába címzett megkeresések, átirányítás útján a székhelytelepülés postaládájában landolnak.

További „érdekessége” a 2013. január 1-jétől hatályos rendelkezéseknek, hogy az új Ötv. a jegyzői hatáskörbe tartozó feladatok számának csökkentésével ellentétesen a közös önkormányzati hivatal hivatali vezetői számának növelését rendeli az által, hogy kötelezően előírja „a jegyzőt az aljegyző helyettesíti”. A jogalkotó nem ad döntési lehetőséget, így legyen szó akár közös önkormányzati hivatalról, akár polgármesteri hivatalról, aljegyzőt ki kell nevezni.

A hatályos Ötv. a községek esetében a képviselő-testület döntésére bízza, hogy a „jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására” kinevez-e aljegyzőt amellett, hogy a városi és más önkormányzatokat kötelezi aljegyző foglalkoztatására.

Magyarország Alaptörvénye 32. cikkének k) pontjában rögzíti a helyi önkormányzat alapjogát más önkormányzattal való szabad társulásra. Mind az Ötv., mind az új Ötv. a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörei között tartja szükségesnek nevesíteni az önkormányzatok társulási szabadságát.

Ki kell mondani azonban, hogy az új Ötv. 2013. január 1. napjától hatályos rendelkezéseiből mindezek ellenére az olvasható ki, hogy a jogalkotó a kétezernél kevesebb lakosú községek számára társulási szabadság biztosítása helyett társulási kényszert ír elő.

Ennek gazdaságossági, szervezet-hatékonysági szempontú indokoltságát gyakorlati – és nem elvi – alapon érteni vélem. Joggal vetődhet fel a kérdés: vajon a kétezer fő lakosságszámot meghaladó települések számára biztosított jogosultság a kisebbeknél elvi-dogmatikai alapon mikor-mitől fordul át kényszerré, miként lesz a szabadságból kötelezés?