Új közös önkormányzati hivatal létrehozására a frissen megválasztott képviselő-testületeknek a kérdés jelentőségéhez képest meglepően rövid, hatvan napos idő áll rendelkezésükre. Írásunkban a hivatal létrehozásával összefüggő partnerválasztással kapcsolatos dilemmákat közérthető módon, elsősorban költségvetési oldalról igyekszünk megvilágítani.

Körjegyzőségektől a közös önkormányzati hivatalokig

A modern demokratikus államszervezetben alapvető igény a szubszidiaritás elve, amelynek voltaképpeni lényege, hogy a döntések az állampolgárhoz legközelebb eső, lehetőleg lokális szinten szülessenek meg. A szubszidiaritás elve a közfeladatok ellátása során mindazonáltal számos alkalommal kerül összeütközésbe a hatékonyság követelményével. A hatékonyság (sommásan: egyre kevesebb erőforrással egyre jobb eredmények elérése)^[1] iránti igény pedig a helyi önkormányzati szervezetrendszerekben is meghatározó fontosságú, a helyi közfeladatok ellátása ugyanis a legkisebb települések önkormányzati hivatalaiban is jelentős erőforrás-ráfordítást igényel az adott település méretéhez és bevételeihez viszonyítva. Az aprófalvak költségvetési kiadásainak meghatározó hányadát képezik a hivatalban foglalkoztatott köztisztviselők (a magánszektorban elérhető jövedelmekhez viszonyítva egyébiránt nem túl magas) illetményei vagy az ügyfélforgalom lebonyolítását szolgáló épület fenntartásának költségei.

Lényegében a fenti ellentmondást volt hivatott feloldani a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 39. §-ával megteremtett, történelmi gyökerekkel rendelkező^[2] körjegyzőség intézménye, amely az önálló polgármesteri hivatal alternatívájaként került meghatározásra. A jogszabályhely szerint az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községeknek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget kellett kialakítaniuk és fenntartaniuk. A körjegyzőségek létrehozásának kötelezettsége alól mindazonáltal nem volt nehéz „kibújni”: az Ötv. 39. § (2) bekezdése mentesítette az érintett önkormányzatokat e sajátos társulási kényszer alól, amennyiben azok a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt neveztek ki. Jegyzőt találni pedig az elmúlt évtizedekben egyáltalán nem volt nehéz feladat. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény értelmében jegyzői kinevezésben részesülhetett az a jelölt, aki jogi vagy igazgatásszervezői végzettséggel, jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, ezen túl pedig legalább kétévi közigazgatási gyakorlattal rendelkezett. Községek esetében a törvény lehetőséget adott a képviselő-testületek részére, hogy a jelöltet mentesítsék a képzettségi előírások alól (ez akár a diploma meglétének követelménye alóli mentesítést is jelenthette abban az esetben, ha a jegyző a tanulmányait a kinevezéstől számított két éven belül befejezte), valamint a gyakorlati időt csökkentsék vagy akár el is engedjék. Nem elhanyagolható szempont az sem, hogy az illetményalap és a lakosságszám függvényében változó szorzó a 2000-es évek elején még egyértelműen vonzónak tűnhetett számos frissen végzett igazgatásszervezőnek vagy jogásznak is.

A 2010-es évek elején indult el az a sajátos jogalkotási-szabályozási folyamat, amelynek végső célja az önkormányzatok gazdasági stabilitásának megteremtése és a szektor ismételt eladósodásának megelőzése volt.^[3] E folyamat egyik állomásának tekintjük az Ötv. helyébe lépő, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) önkormányzati hivatalra vonatkozó rendelkezéseiben rejlő új koncepciót. A Mötv. 85. § (1) bekezdése a társulási kötelezettséget már egyértelműen főszabályként határozza meg, amikor rögzíti, hogy közös önkormányzati hivatalokat kötelesek létrehozni azok az egy járáson belüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt (természetesen a kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz). E rendelkezés alól a Mötv. – szemben az Ötv. fentebb ismertetett szabályaival – már csak kifejezetten szűk körben enged eltérést.^[4]

Hosszú távú elköteleződés

A közös önkormányzati hivatal és a körjegyzőség természetesen számos ponton eltér egymástól. Jelen cikkünkben nem vállalkozunk részletes összehasonlító elemzésre, a közelmúltban történt helyi önkormányzati választások kapcsán azonban okvetlenül ki kell emelnünk egy, a körjegyzőségektől nagymértékben eltérő vonást: a közös önkormányzati hivatal alapvetően választási ciklusra jön létre, új hivatalt létrehozni vagy azt megszüntetni kizárólag a helyhatósági választásokat követő 60 napon belül lehet.

A fentiekkel szemben körjegyzőségek esetében a csatlakozást, illetve a kiválást január 1. napjával lehetett megvalósítani, azzal, hogy az erről szóló döntést már hat hónappal korábban meg kellett hozni. Az új körjegyzőségek alakítására az Ötv. nem tartalmazott határidőt, így elvben bármikor, akár év közepén is alakulhatott új szervezet a létező körjegyzőség megszűnésével, majd annak akár másnap történő több, vagy éppen kevesebb taggal történő kvázi újraalakításával.

Mindezek alapján egyértelmű, hogy a körjegyzőségtől eltérően a közös önkormányzati hivatal létrehozása egész ciklusra szóló elköteleződést jelent, a döntés meghozatalára pedig minimális idő áll rendelkezésre.

Változó finanszírozási rendszer

A fentebb már említett, a 2010-es évek első felében zajló konszolidációs folyamat részeként az önkormányzati finanszírozási rendszer is nagymértékben megváltozott. A többségében szabad felhasználású normatív támogatásokon alapuló rendszert felváltotta az ún. feladatalapú finanszírozás. A Mötv. 117. § értelmében a feladatfinanszírozási rendszer keretében az Országgyűlés a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon

a) a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó, törvényben előírt egyes feladatainak – felhasználási kötöttséggel – a feladatot meghatározó jogszabályban megjelölt közszolgáltatási szintnek megfelelő ellátását feladatalapú támogatással biztosítja, vagy azok ellátásához a feladat, a helyi szükségletek alapján jellemző mutatószámok, illetve a lakosságszám alapján támogatást biztosít, vagy

b) a helyi önkormányzatok az előző körbe nem tartozó feladatainak ellátásához felhasználási kötöttséggel járó, vagy felhasználási kötöttség nélküli támogatást nyújthat.

Az utóbbi évek központi költségvetésről szóló törvényeit tanulmányozva egyértelműen kijelenthető, hogy a finanszírozás körében a felhasználási kötelezettséggel terhelt támogatások domináltak. Az ilyen, felhasználási kötelezettséggel terhelt támogatások körébe sorolhatjuk a helyi önkormányzatok általános működésének és ágazati feladatainak támogatásait is. Az általános működési támogatások körében a központi költségvetésben a településüzemeltetéssel, a lakott külterületekkel és az üdülőterületekkel kapcsolatos-, valamint egyéb önkormányzati feladatokkal összefüggő támogatáson túl az önkormányzati hivatal működésének támogatása is helyt kapott.

Ez utóbbi támogatás alapja az elismert hivatali létszám (EHL), amelyet alapvetően a lakosságszám határoz meg. Tekintettel a költségvetési törvény kiegészítő szabályaira, a 2000 fős együttes lakosságszámot elérő települések esetében a minimális EHL hat (városi jogállású település esetében tíz) főben kerül meghatározásra, amelyhez a 2020. évi központi költségvetési törvény^[5] értelmében 5 450 000 Ft támogatás társul elismert státuszonként. Mindezek alapján minimálisan több, mint 32 000 000 forintról beszélhetünk a legkisebb települések hivatalai esetében is. Mekkora jelentőséggel bírhat egy ilyen összeg a települési önkormányzatok életében? A nagyságrendet talán jól szemlélteti, hogy 2016-ban az Országos Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer lakónépességi mutatóinak^[6] és a helyi önkormányzatok működésének tárgyévi teljesített általános támogatásának figyelembevételével a kétezer fő alatti lélekszámú települések működési célú állami támogatásait átlagosan mindössze 23,5 millió forintban határozhatjuk meg.

Az önkormányzati hivatal működtetésének támogatása természetesen a hivatal székhely önkormányzatának mint irányító szervnek képezi a költségvetési bevételét, így amennyiben a forrás nem elegendő a sokszor több kirendeltséggel működő hivatal kiadásainak teljes finanszírozására, úgy a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról és működtetéséről szóló megállapodás függvényében a kirendeltség vagy ügyfélszolgálat helye szerinti önkormányzat köteles ahhoz a megállapodásban foglaltak szerinti mértékben hozzájárulni.^[7]

Új jogintézmények a költségvetési törvényben: beszámítás és kiegészítés, továbbá a szolidaritási hozzájárulás

A feladatfinanszírozás mellett új jogintézmények is megjelentek az újabb központi költségvetési törvényeinkben. A beszámítás és a kiegészítés lényege a magasabb és alacsonyabb adóerő-képességgel rendelkező önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek mérséklése. A gyakorlatban mindez azt jelenti, hogy azon önkormányzatoknál, amelyeknél kedvezően alakul az adóerő-képesség, azaz lakosságszámhoz viszonyítva kedvezően alakulnak a helyi iparűzési adóbevételek, a feladatfinanszírozás bizonyos része csökkenthető vagy megvonható, ahol viszont kedvezőtlen a helyi iparűzési adókból származó bevétel, ott a támogatás növelhető. A támogatás ilyen típusú csökkentését és növelését a 2020. évi központi költségvetési törvény a következő mutatókhoz köti:

Ahogyan az a táblázatból is kitűnik, bizonyos adóerő-képesség felett az érintett önkormányzatok esetében támogatáscsökkentés érvényesítendő, az évi iparűzési adóalap meghatározott arányosításával.

Összefoglalva: a magasabb adóerő-képességgel – így jellemzően több nagy adózóval – rendelkező önkormányzatok csökkentett állami támogatásban részesülnek, míg az ilyen adózókkal nem rendelkező települések önkormányzatait az állam az újraelosztás során bizonyos mértékig kompenzálja.

Konklúzió

A fentiek alapján kijelenthetjük, hogy a feladatfinanszírozás rendszerében az állami támogatások mértékét jelenleg nagyban meghatározza az érintett önkormányzatok adóerő-képessége. Igaz ez az önkormányzati hivatal működtetésére is, mindazzal együtt, hogy a 2020. évi központi költségvetésről szóló törvény e ponton egy sorrendet állít fel a beszámítás érvényesítése vonatkozásában, amely a hivatal működtetésére fordítandó támogatást jelöli meg utolsóként.

Tovább enyhíti e körben a beszámítással járó terheket a jogszabály azon rendelkezése is, amely értelmében a támogatáscsökkentésnél és kiegészítésnél a hivatal működtetésére tekintettel megállapított támogatást a nem székhely szerinti önkormányzat esetében az önkormányzat lakosságszámának a közös hivatalt fenntartó önkormányzatok együttes lakosságszámához viszonyított arányában, a székhely szerinti önkormányzat esetében a megállapított támogatásnak a nem székhely önkormányzatokra jutó részével csökkentett összege szerint kell figyelembe venni.

Mindezek ellenére a támogatás kifejezetten kedvezőtlenül alakulhat a magas adóerő-képességgel rendelkező, nagyobb lakosságszámú települések és szerényebb adóerő-képességgel rendelkező kistelepülés(ek) által közösen fenntartott hivatalok vonatkozásában, a negatív hatások ellenben mérsékelhetőek bizonyos esetekben (így például ha egy meglévő hivatalhoz több, kisebb adóerő-képességgel rendelkező, ám az összesített lakosságszám terén meghatározó önkormányzat „csatlakozik”).

Óhatatlanul felmerül a kérdés, hogy kezelhető-e a hivatal létrehozása pusztán költségvetési kérdésként. A válasz természetesen: nem. Ahogyan arra többen is rámutattak, a körjegyzőségek, közös hivatalok létrehozását a történelmileg kialakult körülmények, a hagyományok és kötődések, valamint az esetleges közös tanácsi múlt utókor általi negatív vagy pozitív megítélése egyaránt befolyásolhatták.^[8]

Mindezek ellenére a közös önkormányzati hivatal létrehozását megelőzően nem árthat kalkulálni a fenti körülményekkel és előzetes számításokat végezni. Elvégre a működési célra kapott támogatás minden egyes forintja számíthat…

^[1] Lásd pl. Kis Norbert (2018): Hatékonyság a közigazgatásban. In: Magyar idők 2018. október 9. (https://www.magyaridok.hu/velemeny/hatekonysag-a-kozigazgatasban-3549641/)

^[2] Lásd pl. az 1871. évi XVIII. törvénycikket (első községi törvény).

^[3] Az e körben kibocsátott jogszabályok (pl. stabilitási törvény) és szakirodalom ismertetését ezúttal mellőzzük, a továbbiakban csak a folyamat témánk szempontjából releváns vonatkozásaira koncentrálunk.

^[4] Lásd a Mötv. 85. § (2) bekezdése és ugyanezen jogszabályhely (10) bekezdése.

^[5] 2019. évi LXXI. törvény.

^[6] Az adatok forrása a KSH TeIR rendszeren keresztül lekért vonatkozó adatbázisa.

^[7] Vö. Mötv. 85. § (11) bekezdés.

^[8] Bővebben lásd pl. Szigeti Ernő (1994): A kör-jegyzőségek struktúrája. In: Magyar Közigazgatás 1994/10. szám.