A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi törvény hatályba lépése óta a nyomában megszerveződő intézményrendszer struktúrája, a decentralizált támogatási rendszer időről időre szakmai viták tárgyát képezik. Számtalan kritika érte már a területfejlesztési tanácsok összetételét, a források elosztásának mechanizmusát, a források nagyságát és a pályázati célokat. Évek óta szó esik a megyei szint szerepéről, megkérdőjelezve, vagy éppen védve a megyék területfejlesztési feladatainak létjogosultságát. Vita tárgyát képezi továbbá, hogy a területfejlesztésnek a térségi felzárkozást kell-e segítenie, vagy kifejezetten a versenyképes térségek, városok fejlődését. Most, 6 évvel hazánk európai uniós taggá válását követően a területpolitika újra számos kihívással szembesül. Ezek között elsőként említendő, hogy az EU támogatáspolitikájához kapcsolódó intézményrendszer több ponton is eltávolodott a területfejlesztés meglévő intézményrendszerétől, a vidékfejlesztés támogatási programjai a területfejlesztéstől szintén elkülönülten működnek, a területfejlesztés hazai forrásai pedig évről-évre szűkültek, 2010-ben pedig meg is szűntek. Az alábbi írásomban elsősorban megyei aspektusból (szakmai szemmel és nem az intézményi hivatalos álláspontot képviselve) igyekszem körbejárni a – szakemberek által évek óta hangoztatott – területfejlesztési rendszer megújításának kérdéskörét és dilemmáit.

A decentralizált hazai fejlesztési források a területfejlesztési törvény nyomán épültek be a központi költségvetésbe. E forrásoknak óriási szerepük van abban, hogy az egyidejűleg létrejövő decentralizált területfejlesztési intézményrendszer (megyei területfejlesztési és regionális fejlesztési tanácsok, kistérségi területfejlesztési majd később többcélú társulások) érdemi szerepet kaphatott a hazai fejlesztéspolitikában. E források jelentős szerepet játszottak a helyi önkormányzatok fejlesztési forrásokkal történő ellátásában is.

Pozitívum, hogy a decentralizált pénzeszközök megteremtették annak a lehetőségét, hogy egy adott térség (megye, kistérség, település) vizsgálja társadalmi, gazdasági és környezeti helyzetét, intézkedési programokat, projekteket dolgozzanak ki. Főként a megyei területfejlesztési tanácsok támogatásával kistérségi programok készültek, a források megjelenése felgyorsította és erősítette a kistérségi szerveződéseket. Kedvező jelenség volt – főleg a hálózati jellegű infrastrukturális fejlesztések tekintetében – a kistelepülések „mikrorégiós” szintű összefogása.

Viszont azt is látnunk kell, hogy a decentralizált eszközök felhasználását szabályozó rendeletekben szereplő támogatási célok az 1999-ben elfogadott Csongrád Megyei Területfejlesztési Koncepcióhoz kevésbé kapcsolódtak. Az ad hoc jelleggel megvalósított projektek így sokkal inkább a pályázati kiírásokhoz és nem a koncepcióban megfogalmazott prioritásokhoz igazodtak. Ráadásul a pályázati célok (különösen a területfejlesztési célelőirányzat esetében) évről évre változtak, így – a pályázati rendszerek összehangolatlansága miatt is – a források kiszámíthatóságára, a hosszabb távú tervezés megvalósulására kevés esély volt, ezzel tovább sérült a programozás elve. A kistérségekben tehát a valóban sikeres tervezési folyamat szerinti prioritások-programok-projektek kapcsolatrendszert nehéz nyomon követni.

1996-tól 2006-ig a Csongrád Megyei Területfejlesztési Tanács – a területi kiegyenlítő és a céljellegű decentralizált támogatás, a területfejlesztési célelőirányzat, valamint a leghátrányosabb helyzetű kistérségek számára rendelkezésre álló kereteket is figyelembe véve – közel 1.400 db pályázatot támogatott. A megítélt támogatás több mint 9,2 milliárd Ft, amelyhez 22,2 milliárd Ft beruházási összérték társul. Megállapítható azonban, hogy a rendelkezésre álló megyei keret évente és összességében is nagyon kevés volt. A 11 év alatt 2000-ben volt a legmagasabb decentralizált források összege (1,13 md Ft), amely igen csekélynek tűnik (0,25%) az abban az évben a megyében előállított 452,7 milliárd Ft értékű bruttó hazai termékhez képest.

A kevés forrás a keretek elaprózódását eredményezték, aminek következtében inkább a kis volumenű pályázatok támogatása valósult meg. A négy támogatási formát együtt nézve az egy pályázatra megítélt támogatás átlagos mértéke nem éri el a 7 millió Ft-ot. Az adatok alapján kirajzolódik az is, hogy a vizsgált időszakban a források hasznosulása sokkal inkább települési – azon belül is kistérség-központi – szinten volt jellemző, a támogatásoknak általában gyenge volt a térségi hatása. A „mindenki részesüljön a támogatásból” alapelv, azaz a forráskoncentrációs szemlélet hiánya ugyancsak a pénzeszközök elaprózódásához vezetett.

Országos tendencia, tehát mindegyik megyében igaz, hogy az elmúlt 14 évben a területfejlesztési források döntő része az önkormányzati fejlesztéseket gyarapította. Az elsősorban az alapvető infrastrukturális hiányok felszámolásához kötődő önkormányzati projektek ugyan növelik a térségek gazdasági potenciálját, de a leghátrányosabb helyzetű térségekben ezek a területi kiegyenlítő források a tényleges gazdasági, kis- és középvállalkozás-fejlesztési és humánerőforrás-fejlesztési projektek hiányában, önmagában nem alkalmasak a felzárkózás elindítására. A hazai decentralizált források képtelenek voltak tehát gátat szabni az ország térségei közötti fejlettségbeli különbségek növekedésének, sőt, ki kell jelentenünk, hogy e térségi különbségek növekedése – az uniós források beáramlása ellenére – még gyorsult is az elmúlt években.

A gyenge térségi hatás és a problematikus forrásallokációs gyakorlatból semmiképp sem szabad arra következtetni, hogy nincs szükség e forrásokra, ennek éppen az ellenkezője igaz. Ez különösen annak ismeretében állítható, hogy mind az első, mind a második Nemzeti Fejlesztési Terv inkább „várospárti”, ezen belül is a nagyobb városoknak kedveznek, azaz a pályázati kiírások a nagyvárososok önerejéhez jobban alkalmazkodnak. A Dél-alföldi Regionális Operatív Program pályázati rendszereiben például a kisebb településfejlesztési, vidékfejlesztési források szűkössége jellemző. A kistelepülések – akiknek a tervezési, előkészítési költségek is jelentős anyagi terhet jelentenek – nehezebben tudnak hozzáférni az uniós forrásokhoz. Határozott véleményünk tehát, hogy a hátrányos és leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatása érdekében – az európai uniós források mellett – a jövőben is szükség lenne az e kistérségek területén megvalósuló fejlesztések tisztán hazai forrásból történő, célzott támogatására. A forráshiányos önkormányzatoknak is sokat jelent a kötelező feladatellátásukat segítő, hazai kiegészítő forrás.

A tervezési-fejlesztési szintek kompetenciája terén az elmúlt néhány évben – érthetetlen és igazán soha meg nem indokolt – határozott „megyétlenítési” folyamatnak vagyunk tanúi. Ennek leglényegesebb eleme, hogy a megyei területfejlesztési tanácsoktól fokozatosan elvették a decentralizált támogatási lehetőségeket. Álláspontom szerint nem történt érdemi előrelépés, mióta 2007-től ezeket a pénzeszközöket a régiók kezelik, a források elosztása nem lett programozottabb és hatékonyabb regionális szinten sem. A nemzetgazdasági szinten eleve szerény léptékű források – mint említettük – 2010-re teljesen ki is merültek. Sokszor hangoztatott vélemény az, hogy a – szubszidiaritás és a decentralizáció elve alapján – egy térség fejlesztését azon a legalacsonyabb területi szinten kell végezni (koordinálni, finanszírozni, stb.), ahol a feladat elvégzéséhez a legtöbb információ áll rendelkezésre. Ezért – ha azt a gazdasági viszonyok újra lehetővé teszik – a hazai decentralizált, adott esetben települési léptékű kiegészítő források feletti rendelkezést célszerűnek tartom visszahelyezni a megyék döntési kompetenciájába. Ez értelmezésemben nem feltétlenül jelenti a megyei területfejlesztési tanácsot (bár a területfejlesztési törvény a forrásokat még midig ezen intézmények hatáskörébe utalja), a feladat megoldható a megyei önkormányzat területfejlesztési szerepkörének erősítése keretében is, de úgy is, hogy a megyei önkormányzatok felügyelik a területfejlesztési forrásokkal rendelkező területfejlesztési tanácsokat. Mindez nem zárja ki azt, hogy ezzel párhuzamosan folytatódjék a régiók és a kistérségek szerepének, intézményrendszerének – Országos Területfejlesztési Koncepcióban is rögzített – erősítése.

Leszögezhetjük tehát, hogy szükség van a hazai fejlesztési forrásokat mozgósító területfejlesztési támogatási rendszer megújítására. A források elosztása és a célok meghatározása tekintetében – véleményem szerint – a jövőben a gazdaságfejlesztési szemléletnek jobban kell érvényesülnie. A hazai területfejlesztési támogatások eddig kevésbé ölelték fel a területi kiegyenlítés, a gazdasági növekedés szempontjából olyan fontos témaköröket (célokat), mint például az önkormányzati, gazdasági és a K+F szféra együttműködésének ösztönzése, a ténylegesen alulról építkező gazdaságfejlesztési stratégiák támogatása, vagy a szakképzés és aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök támogatása.

A területfejlesztési törvény szerint a megyei területfejlesztési tanácsok jelenleg is közreműködnek a megyében kialakult társadalmi és gazdasági válsághelyzetek kezelésében, így a VÁTI alkotó műhelye által többször kinyilatkoztatott új, markáns irányvonal (pl.: etnikai konfliktusok fenyegetésének, a demográfiai krízisnek, a helyi gazdaság hiányának kezelése, stb.) nem feltétlenül idegen területfejlesztési feladat és mint ilyen, mindenképpen átgondolandó, ugyanakkor pénzügyi eszköz nélkül a küldetés lehetetlen. A teljesen új paradigmaváltással egyébként mindenképpen óvatosan bánnék, a források felhasználásának programszerű irányba terelése ugyanis fokozatos feladat (erre tett kísérletet a 2009-2010-es regionális tervezési operatív programok készítése). A területfejlesztési törvény és az Országos Területfejlesztési Koncepció által kijelölt mezsgye (a túlságosan egyközpontú térszerkezet oldása, regionális nagyvárosi központok, növekedési pólusok funkcióbővítése, gazdasági versenyképességük erősítése) járható lenne, ha a rendszerbe nagyságrendekkel több hazai decentralizált forrás jutna.

A területi tervezés terén az jellemző, hogy az uniós irányultságú regionális programoknak nincs egyedisége, hiszen a fejlesztési javaslatok gyakorlatilag bármely régióra adaptálhatóak. Ez csak részben a régiók és a tervezők hibája. Sajnos ma Magyarországon a felülről való tervezési gyakorlat (országos szintű dokumentumoknak való megfelelés) érvényesül. Különösen igaz ez például a regionális operatív programok tartalma esetében, ahol túlságosan erős a központi koordinációt végző Irányító Hatóság befolyása, nehezen érhető tetten az alulról jövő építkezés elve (a megyék például a regionális tervezésbe nincsenek bevonva, szerepük csak közvetett). Regionális szinten egyértelműen hiányzik a komplex szemlélettel rendelkező területfejlesztési, tervezési, szakértői kompetencia. A hazai tervezéssel ugyanakkor az a probléma, hogy a koncepciók, programok (bármelyik térségi szintet nézem) egy kívánságlistát tartalmaznak, nincsenek fókuszálási törekvések, kicsi a programok gyakorlati megvalósulásának esélye.

Álláspontom szerint a programdokumentumok készítése során nagyobb hangsúlyt kell fektetni egy adott térség természeti, társadalmi, gazdasági és egyéb – területre specifikus – adottságainak figyelembe vételére, valamint a forráskoncentrációs szemlélet érdekében a húzó, katalizátor szerepet betöltő, térségi hatású fejlesztésekre. A tervezőknek földrajzi információkat kellene alkalmazniuk és térségi üzeneteket kellene adniuk a terveikkel. A regionális tervezést nem „kis ágazati” tervek összességeként kellene értelmezni, hanem a programokat komplex térségi prioritásokba kellene szervezni.

A megye tervezési szerepe is megtartható, hiszen miért ne lehetne ennek a természetes, és – a régióval ellentétben – identitást felmutatni képes területi szintnek is saját jövőképe és fejlesztési elképzelése (főleg ha a megvalósításhoz fejlesztési források társulnak)? A megyéknél található, a területfejlesztéssel szorosan összefüggő területrendezési tervezési kompetenciák is szükségessé teszik a megyék fejlesztési szerepét. Észre kell venni, hogy az EU számol a NUTS III. szinttel is, és partnernek tekinti – az egyébként ezeréves hagyománnyal rendelkező – megyét is, elegendő csak az Európai Területi Együttműködés határon átnyúló programjaira gondolnunk.

Összességében és konkretizálva a fentieket elmondhatjuk, hogy a megyéknek fontos szerepe lehet a megyei koncepció és programok elkészítésében, időszakonkénti felülvizsgálatában, az országos és regionális szintű területi tervek, uniós programok véleményezésében és ezzel összefüggésben a megyei érdekek érvényesítésében, a megye társadalmi és gazdasági folyamatinak értékelésében (megyei TeIR), a kistérségi fejlsztési-tervezési tevékenységek szakmai koordinálásában, a megyei társadalmi-gazdasági és környezeti válsághelyzetek kezelésében (térségileg integrált, területi szemléletű megközelítéssel), valamint az uniós forrásokat kiegészítő jellegű, települési léptékű decentralizált alapok kezelésében.

A területfejlesztési szakpolitikának – így többek között a fenti feladatok elvégzésének – pénzügyi eszközök nélkül jelenleg nincs létjogosultsága. Forrás nélkül (nem csak működési támogatásra gondolunk) a megyei területfejlesztési tanács intézménye sem tud érvényesülni, a testület sajnos nem érdekelt (motivált) a döntéshozatalban. A szaktárca nemrégiben a megyei területfejlesztési tanácsoknak írt levelében hangsúlyozza, hogy a területfejlesztés intézményrendszere és az elvégzendő területfejlesztési feladatok (területi tervezés, projektgenerálás, forráskezelés, monitoring, stb.) felülvizsgálata valóban a legfontosabb teendők egyike, melynek jövő évi működtetési kereteit a minisztérium – a decentralizáció és a szubszidiaritás szempontjainak figyelembe vételével – a 2011. évre vonatkozó országos költségvetési koncepció kialakításával párhuzamosan készíti el.

Forrásmunkák:
Péti Márton – Czene Zsolt – Horkay Nándor (2009): A területfejlesztés (örök?) dilemmái – Vitaindító. Falu Város Régió. 2009/3. 5-16 o.
Márton György (2009): Gondolatok a hazai decentralizált fejlesztési források felhasználásának megújításáról. Falu Város Régió. 2009/3. 24-27 o.
Kicsiny László – Horváth Levente (2009): Területfejlesztési kihívások – megyei nézőpontból. Falu Város Régió. 2009/3. 34-38 o.
Horváth Levente (2007): Tájékoztató a Csongrád Megyei Területfejlesztési Tanács által nyújtott fejlesztési célú támogatásokról (1996-2006).
            Tanácsi előterjesztésként elfogadva: 2007. június