Van-e olyan település, ahol megbírságolnak azért, mert nem kizárólag lila színű virágokat ültet valaki a kertbe?

A) Igen, az egységes településkép fontos közösségi érdek, ez pedig felülírja a tulajdonosok döntési jogát.

B) Nem, ilyen rendeletet nem hozott egy települési önkormányzat sem.

Habár természetesen a B) a helyes válasz, mert nincs ilyen helyi rendelet, ez nem jelenti azt, hogy ilyen szabályt ne fogadhatna el egy önkormányzat sem, ha egyébként szükségét érzi^[1]. A jelenlegi törvényi keretek ugyanis annyira tágak, hogy lehetővé teszik az önkormányzatok számára lényegében bármilyen szabály előírását a közösségi együttélés alapvető szabályaként. Így akár arról is rendelkezhetne egy önkormányzat, hogy csak lila színű virágokat lehet ültetni a településen lévő ingatlanok udvarán. De miért van ez így és mi vele a probléma?

A közösségi együttélés alapvető szabályainak megalkotására 2013. január 1. óta van hatáskörük a helyi önkormányzatoknak. Az ilyen típusú szabályok megalkotására vonatkozó önkormányzati jogkör első pillantásra nem tűnik furcsának, hiszen a helyi önkormányzatok mindig is alkottak közrendvédelmi szabályokat és szankcionálták ezek megszegőit. Az új szabálysértési törvény (2012. évi II. tv., a továbbiakban: Szabstv.) hatálybalépéséig mindez a szabálysértési jog területén történt, ezt a lehetőséget azonban az új szabályozás megszüntette: az önkormányzatok az új Szabstv. szerint már nem alkothatnak szabálysértési rendeleteket és megszűnt szabálysértési hatósági jogkörük is. Az az igény viszont továbbra is megmaradt az önkormányzatok részéről, hogy a helyi sajátosságokra reflektálva tudjanak bizonyos – a szabálysértési joghoz kapcsolható, annak határán elhelyezkedő – magatartásokat szabályozni, szankcionálni. Alapvetően a szabálysértési jog ezen – egyébként pozitív – változásával kezdődött tehát az a számos máig megoldatlan probléma, ami az önkormányzatok közrendvédelmi szabályalkotásához és e szabályok kikényszerítéséhez kapcsolódik a szabálysértési jogkörök hiányában. Azt az űrt, amit az új Szabstv. hagyott maga után a szabályozásban, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) igyekszik betölteni. A Mötv. szerint ugyanis a helyi közösség tagjai kötelesek betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait [8. § (1) bek. b) pont], a helyi önkormányzat képviselő-testülete pedig rendeletében meghatározhatja e kötelezettségek tartalmát és elmulasztásuk jogkövetkezményeit [8. § (2) bek.]. Azt azonban nem konkretizálja a törvény, hogy pontosan mit kell a közösségi együttélés alapvető szabályai alatt értenünk, ezek mely élethelyzetekre, magatartásokra, jogalanyokra vonatkoznak. A felhatalmazás pontatlanságából, általános jellegéből adódik a számtalan probléma és bizonytalanság, amely a közösségi együttélési rendeletek megalkotását és alkalmazását övezi. A Mötv. az új Szabstv. hatályba lépése óta nem először tartalmaz ilyen típusú felhatalmazó rendelkezést: korábban az ún. közösségellenes és kirívóan közösségellenes magatartások szankcionálására hatalmazta fel a helyi önkormányzatokat, ami egy a jelenlegihez nagyon hasonló probléma elé állította a helyi jogalkotót. Annak meghatározásához ugyanis szintúgy semmiféle iránymutatást nem tartalmazott a Mötv., hogy pontosan mely magatartásokban keresendő a közösségellenesség. Az Alkotmánybíróság 38/2012. (XI. 14.) határozatában úgy ítélte meg, hogy a Mötv. ezen felhatalmazó rendelkezése oly mértékben pontatlan volt, hogy lényegében nem tartalmazta a felhatalmazás kereteit, vagyis nem felelt meg a jogbiztonság és normavilágosság követelményének. Emiatt az Alkotmánybíróság a közösségellenes magatartások meghatározására és szankcionálására vonatkozó felhatalmazást megsemmisítette 2012 végén. Ennek ellenére, másfél hónappal később, 2013 januárjában hatályba lépett a közösségi együttélési rendeletek megalkotására felhatalmazó szabály, ami lényegében ugyanazokkal a hiányosságokkal küzd, mint a megsemmisített szabályozás, és ezért ugyanazokat a problémákat is idézte elő. Erre tekintettel az Alapvető Jogok Biztosa és a Kúria Önkormányzati Tanácsa 2013-ban ismét kérte az Alkotmánybíróságtól a Mötv. vonatkozó szabályainak megsemmisítését azok Alaptörvény-ellenessége miatt, lényegében ugyanazzal az indokolással, mint korábban a közösségellenes magatartások szabályozása kapcsán. Ezúttal azonban az Alkotmánybíróság eltérő következtetésre jutott. A 29/2015. (X. 2.) AB határozat szerint ugyanis az Alaptörvény időközben hatályba lépő negyedik módosítása kijelöli az önkormányzati jogalkotás kereteit azzal, hogy rögzíti: „törvény vagy helyi önkormányzat rendelete a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, a közterület meghatározott részére vonatkozóan jogellenessé minősítheti az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást” [XXII. cikk (3) bek.]. Emiatt az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem szükségszerű, hogy a Mötv. maga is meghatározza azokat a kereteket, melyek alapján egyértelművé válna, hogy pontosan mire vonatkozhatnak a közösségi együttélés alapvető szabályai. Az önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatalok álláspontjából és az utóbbi évek tapasztalataiból azonban az rajzolódik ki, hogy valójában nagyon is fontos lenne a jogalkotási felhatalmazás pontos kereteinek tisztázása törvényi szinten. Ezt már a 29/2015. (X. 2.) AB határozathoz fűzött különvéleményében is hangsúlyozta több alkotmánybíró, egyrészt a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) azon rendelkezése miatt, miszerint azonos vagy hasonló életviszonyokat ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. Ha tehát a Mötv. tartalmazza, hogy a közösségi együttélési rendeletek megalkotására ki jogosult, és a felhatalmazásnak mi a tárgya, akkor azt szintúgy a Mötv.-ben kell szabályozni, hogy ennek a felhatalmazásnak mik a keretei. Másrészt, a “közösségi együttélés alapvető szabályai” egy annyira pontatlan, határozatlan fogalom, “amely a gyakorlatban korlátlan életviszonyt és területet érinthet, így a szabályozás önkényes^[2]”. Mindez pedig ellehetetleníti, de legalábbis nagy mértékben akadályozza, hogy a törvényességi felügyeleti szervek fel tudják mérni, hogy pontosan milyen alkotmányos sztenderdeknek kell megfelelniük a helyi közösségi együttélési szabályoknak, és ezáltal megfelelően kontrollálni tudják a helyi jogalkotót. Előbbieket tetézi, hogy azok a bírságok, amelyeket a közösségi együttélési szabályok megszegőivel szemben szabhat ki e jogkör gyakorlója, az önkormányzat bevételét képezik. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzatoknak gazdasági érdeke fűződik ahhoz, hogy minél többféle magatartást minél magasabb összegű bírsággal szankcionáljanak, és ezeket a bírságokat a lehető leggyakrabban szabják ki. Ezek a problémák a legkevésbé sem elméletiek: a 29/2015. (X. 2.) AB határozat születése óta eltelt idő a messzemenőkig beigazolta, hogy a jelenlegi szabályozás alkalmatlan arra, hogy egységes és jogszerű helyi rendeletalkotási gyakorlat alakuljon ki a közösségi együttélés szabályaira vonatkozóan, és ezek a szabályok képesek legyenek betölteni funkciójukat oly módon, hogy ne adjanak lehetőséget visszaélésekre, önkényre. A tapasztalatok szerint a közösségi együttélési rendeletek sokszor épp bizonytalanságokat teremtenek, ahelyett, hogy rendet tennének. Annak ellenére, hogy ezek a rendelkezések a közösségi együttélés szabályozására és ennek színtereire lettek kitalálva, a rendeletek számtalanszor a települési lakosok magánszféráját, ingatlanuk rendezettségét kívánják szabályozni. Azzal szemben, hogy a helyi sajátosságokra kellene reflektálniuk a rendeleteknek, rengeteg szabálycsoport van, ami kivétel nélkül megjelenik Nógrád megyében éppúgy, mint Tolnában, és a legkevésbé sem kapcsolódik semmilyen helyi sajátossághoz. Habár alapvető jogot korlátozó szabályokat csak törvény határozhat meg, számos önkormányzati rendelet a szabályozási körébe von ilyen jellegű jogkorlátozást. Noha önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes más jogszabállyal, a közösségi együttélési rendeletek nagy része újraszabályoz olyan tényállásokat, magatartásokat, amelyekre más jogszabályok vonatkoznak – tipikusan a Szabstv. A problémák sora szinte végtelen.

Mindezek ellenére a közösségi együttélés alapvető szabályai már viszonylag hosszú ideje velünk vannak, és nincs arra utaló jel, hogy egyhamar eltűnnének. Fontos tehát megvizsgálnunk, hogy melyek azok a szempontok és jogszabályi rendelkezések, amik kiindulópontot adhatnak egy jogszerűbb és egységesebb jogalkotói és jogalkalmazói gyakorlat kialakításához a közösségi együttélés terén, amire égető szükség van. E körben elsőként az Alaptörvény és a Jat. vonatkozó rendelkezéseit fogjuk számba venni, majd pedig áttekintjük a legtipikusabb alapjogokat sértő szabálycsoportokat, végül pedig ismertetjük azokat a tárgyköröket, amelyeket közösségi együttélési rendeletekben a leggyakrabban szabályoznak újra az önkormányzatok jogellenesen.

Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkotnak. E cikk (3) bekezdése alapján pedig ezek az önkormányzati rendeletek más jogszabállyal nem lehetnek ellentétesek. A helyi rendeletalkotás további – a szerző számára különösen fontos – korlátja az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében lefektetett követelmény, miszerint alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat pedig csak törvény állapíthat meg, alacsonyabb szintű jogszabály nem. Habár maga a Mötv. nem határolja be kellő pontossággal, hogy mely élethelyzetekre, magatartásokra vonatkozó szabályokat alkothat egy önkormányzat, amikor a közösségi együttélést kívánja szabályozni, a Mötv. javaslatához fűzött indokolás fontos támpontokat nyújt erre vonatkozóan. E szerint “az ilyen normákat jelentős részben a helyi sajátosságok alakítják, generális érvényű taxatív felsorolásuk lehetetlen. Arra azonban van lehetőség, hogy a képviselő-testület – széles körű társadalmi támogatottsággal – a legalapvetőbb szabályokat rendeletbe foglalja és megszegésüket – szigorúan alkotmányos keretek között – szankcionálja.” A felhatalmazás céljának megfelelő helyi közösségi együttélési rendeletek tehát csak akkor születnek, ha ezek a helyi társadalomban széles körű támogatottságot élveznek, és valóban csak azokra az élethelyzetekre korlátozódnak, amelyek helyi szintű szabályozása a közösségi együttélés szempontjából elengedhetetlen. Ezek a közrend, közbiztonság, közegészség és a kulturális értékek védelméhez kapcsolódó kérdések lehetnek, a szabályok csakis az ezek valamelyikével összefüggésben álló magatartásokra vonatkozhatnak. Mindezek mellett fontos kiemelnünk a Jat. 3. §-ban lefektetett kodifikációs alapelveket is. Azon túlmenően, hogy a fentebb kifejtettek szerint azonos vagy hasonló életviszonyokat lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni a Jat. szerint, fontos megemlíteni azt is, hogy a szabályozás soha nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű, illetve a jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes. Mivel az önkormányzati rendelet semmilyen más jogszabállyal nem lehet ellentétes, ezért automatikusan a Jat 3. §-ba ütközik minden olyan közösségi együttélési rendelet, amely egy olyan kérdést kíván a szabályozási körébe vonni, amelyről bármilyen más jogszabály már rendelkezik.

Ahogy a továbbiakban látható lesz, a közösségi együttélési rendeletek legtöbbje a fenti kritériumoknak sajnos a legkevésbé sem felel meg: számtalan olyan helyi rendelet létezik, amely alapvető jogokat korlátoz, sok olyan is akad, amely távolról sem kötődik semmilyen közérdekhez, illetve rengeteg közösségi együttélési szabály ütközik a párhuzamos szabályozás tilalmába is. A szerző a Társaság a Szabadságjogokért jogvédő szervezet (TASZ) jogász munkatársa. A TASZ témával kapcsolatos tapasztalatai tíz megye (Baranya, Békés, Borsod-Abaúj-Zemplén, Győr-Moson-Sopron, Hajdú-Bihar, Heves, Nógrád, Somogy, Szabolcs-Szatmár-Bereg és Tolna) valamennyi településének közösségi együttélési rendeletének áttekintéséből, és az ezekkel kapcsolatos közérdekű bejelentésekre adott kormányhivatali válaszokból származnak. A monitorozás célja elsősorban az volt, hogy azokra az alapjogsértő szabályokra hívjuk fel az illetékes megyei kormányhivatalok figyelmét, amelyek az otthon nyugalmához és a magánszférához való jogot sértették, és ezekkel összefüggésben a törvényességi felügyeletet ellátó szerv bocsásson ki törvényességi felhívást a szabályok megsemmisítése érdekében. A bejelentések nyomán több kormányhivatal is úgy ítélte meg, hogy a közösségi együttélési rendeletek szélesebb körű vizsgálata is indokolt, és ennek eredményeként beazonosíthatóak azok a tipikus tárgykörök, amelyek esetén az indokolatlanul többszintű szabályozás jellemző. Elsőként az alapjogsértő szabályokat tekintjük át.

A legtipikusabb alapjogsértő közösségi együttélési szabályok – melyek a TASZ vizsgálatának központi elemét képezték – a rendezett, tiszta lakókörnyezetet előíró rendelkezések. Ezek a szabályok közigazgatási bírság kiszabását teszik lehetővé arra az esetre, ha valamely helyi lakos nem tartja “kellően” tisztán az udvarát, illetve lakásának belsejét. Felvetődik a kérdés, hogy ez – különösen a lakásbelső nem megfelelő higiéniája – miként juthat a helyi önkormányzat tudomására? A válasz pedig, hogy ezek a rendelkezések lehetővé teszik a lakásbelső tisztaságának hatósági ellenőrzését, tehát a hatósági jogkör gyakorlója besétálhat bármely ingatlanba és ellenőrizheti, hogy rend van-e, sőt akár azt is, hogy a WC-k megfelelően ki vannak-e pucolva. Utóbbi példa nem csak költői túlzás, több település közösségi együttélési rendelete is tartalmazott erre vonatkozó szabályozást. Bár már első ránézésre is egyértelmű, hogy a lakókörnyezet rendezettségét előíró szabályok nem a közösségi együttélés színterein tanúsított viselkedést szabályozzák, hanem a közösség elől elzárt otthonokra vonatkoznak, ez a szabálycsoport nagyon gyakori volt valamennyi vizsgált megyében. Ezek a rendelkezések megengedik az önkormányzatnak, hogy a lakosok életmódját, saját otthonaik falain belüli magatartásukat kérje rajtuk számon. Ez nem csak a tulajdonhoz való jogot [Alaptörvény XIII. cikk (1) bek.], a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jogot [Alaptörvény VI. cikk (1) bek.], illetve az otthon nyugalmához való jogot [Alaptörvény VI. cikk (2) bek.] sérti, hanem az emberi méltósághoz való jogot is (Alaptörvény II. cikk). A méltósághoz való jog abszolút, nem korlátozható, az előtte felsoroltak pedig alapvető jogok, melyek kizárólag törvényben korlátozhatók jogszerűen, s ekkor is csak a szükségesség, arányosság követelményét figyelembe véve. A lakásbelsők rendezettségéhez nem kapcsolódik olyan közérdek sem, ami alapján indokolható lenne annak ellenőrzése. A kertek, udvarok rendezettségére vonatkozó előírások már egy fokkal indokolhatóbbak lehetnek, hiszen itt már szerephez juthat a szomszédok érdeke is, a kert tisztántartását előíró szabályok esetében viszont elsősorban esztétikai szempontok merülnek fel. Ezek a szabályok elsősorban városképvédelmi célt szolgálnak, például azzal, hogy maximalizálják a fű hosszúságát. Egy olyan elvont érték azonban, mint amilyen a városkép védelme, önmagában véve nem lehet a privátszféra jogok korlátozásának indoka. Megemlítendő, hogy sok településen előfordult e körben a kert megművelési kötelezettségének előírása, ami nagyon jó példa azokra a helyzetekre, amikor egy közösségi együttélési szabály a meghatározatlan jogfogalmak révén csak még több bizonytalanságot teremt, és olyan helyzetet idéz elő, amelyben a jogkövető polgárok sem tudják, pontosan mihez kellene tartaniuk magukat. A kert megművelését előíró rendelkezés már többet vár el a helyi lakosoktól, mint a kert rendezettségét, nem egyértelmű azonban, hogy pontosan mit kell tennie annak, aki eleget szeretne tenni ennek az előírásnak. Ha valaki szimplán rendben tartja a kertjében a gyepet, az megszegi a művelési kötelezettségét. Nehezen indokolható mind alkotmányjogilag, mind praktikus szempontok mentén a művelési kötelezettség előírása is ebben a formában. Az illetékes Kormányhivatalok többségében egyetértettek a TASZ ezen érveivel, és ennek eredményeként számtalan törvényességi felhívást bocsátottak ki a vonatkozó szabályok megsemmisítése érdekében. A Békés Megyei Kormányhivatal 19 közösségi együttélési rendeletből 14 esetén, a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal a megtámadott 32 rendeletből 31 esetén, a Baranya, Nógrád, Somogy és a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatalok valamennyi közösségi együttélési rendelet esetén törvényességi felhívással éltek, amelyekre a cikk szerzője figyelmüket felhívta, míg a Tolna Megyei Kormányhivatal a 26 megtámadott rendeletből 25 esetében járt el így. A Győr-Moson-Sopron és Heves Megyei Kormányhivatalok csak a lakásbelső tisztántartását előíró szabályok esetén értettek egyet a közérdekű bejelentésben foglalt szempontokkal, így ezek megsemmisítésére felhívták az érintett képviselő-testületeket.

Habár közérdekű bejelentéseink főként a fenti tényállásokat vették számba, Baranya, Somogy és Tolna megye kormányhivatalai is arra a következtetésre jutottak, hogy a magánszférát sértő közösségi együttélési szabályok vizsgálata nem elegendő: a párhuzamos szabályozás hasonlóan súlyos problémát, jogellenes helyzetet teremt, még ha alapjogokat nem is érint adott szabály. Mivel a Tolna Megyei Kormányhivatal az illetékességébe tartozó összes település valamennyi közösségi együttélési rendeletét áttekintette törvényességi vizsgálata keretében, és e vizsgálat eredményeiről is beszámolt, a Tolna Megyei Kormányhivatal megállapításai alapján ismertetjük azokat a szabályozási tárgyköröket, amelyeknél jellemzően az önkormányzat a Jat.-ba ütköző módon újraszabályoz magasabb szintű jogszabályban rendezett kérdéseket. A Tolna megye területén 2020 decemberében hatályos 58 közösségi együttélési rendelet közül 33 rendelet esetében volt szükség törvényességi felhívás kibocsátására, tehát több, mint az esetek felénél. Ezek között a szabályok között különösen gyakoriak voltak a környezet- és állatvédelemmel kapcsolatos rendelkezések, amely tényállásokat külön törvények már szabályoznak, illetve tipikusnak mondható a környező lakókat potenciálisan zavaró magatartások szankcionálása is, amilyen például a csendháborítás, a rongálás és a közterületi alkoholfogyasztás, de akár a közterület beszennyezése is. Utóbbi magatartásokra kivétel nélkül a Szabstv. vonatkozik. Hasonlóan népszerű volt a Tolna megyei helyi önkormányzatok körében a különböző közlekedési szabálysértések helyi újraszabályozása annak ellenére, hogy ezen a területen nyilvánvalóan fel sem merülhet a lehetősége annak, hogy hézagok legyenek a szabályozásban. Külön jogszabályban rendezi a jogalkotó a reklámelhelyezésre, hulladéktárolásra, valamint rovar- és rágcsálóirtásra vonatkozó szabályokat is, amellyel párhuzamosan szintén előszeretettel határoznak meg új szabályokat a helyi jogalkotók jogellenesen.

Mindezek alapján egytől egyig beigazolódni látszanak azok a kezdeti aggályok, amelyek a közösségi együttélési szabályokat lényegében az Alkotmánybíróság által megsemmisített kirívóan közösségellenes magatartásokkal azonosították. A Mötv. felhatalmazásának általános jellege nem csak azt akadályozza, hogy a helyi jogalkotók jól és hatékonyan tudják ezeket a szabályokat megalkotni, hanem ez a törvényességi felügyeletet is nagyban megnehezíti, hiszen nincsenek kézzelfogható kritériumok, amelyeknek biztosan meg kell felelni. Emiatt is történhet meg az, hogy a Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal nem fogadta el a TASZ lakásbelső rendezettségét előíró szabályokkal kapcsolatos aggályait, míg kilenc másik kormányhivatal igen. Egy ilyen alapvető kérdésben sincs konszenzus még a közérdekű bejelentésekkel ezidáig érintett kormányhivatalok között sem, ami az előzőeken túl is jól rámutat a szabályozás hiányosságaira. Ha a szabályozás a jelenlegi formájában megmarad, könnyen lehet, hogy a jövőben ismét tilos lesz a “köztisztviselőkbe vetett arcátlan bizalom- és tekintélyrombolás” és a “nemzeti öntudatot és nemzeti összetartozást aláásó és negligáló, veszélyeztető kozmopolita világnézetek hirdetése”, ahogy ez tilos volt 2012-ben Érpatakon, a helyi önkormányzat rendelete alapján, ami a kirívóan közösségellenes magatartásokról rendelkezett^[3]. Törvény által lefektetett keretek híján, azóta is csak a képzelet szab határt annak, hogy milyen közösségi együttélési szabály alkotható meg.

^[1] https://szabalysertes.hu/on-tudja-hogy-mit-szabad-es-mit-nem/

^[2] Dr. Czine Ágnes 29/2015. (X. 2.) AB határozathoz fűzött különvéleménye.

^[3] https://szabalysertes.hu/on-tudja-hogy-mit-szabad-es-mit-nem/