A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénynek (a továbbiakban: Mötv.) 2012. április 15-től hatályosak azok a rendelkezései, melyek a közösségellenes magatartások önkormányzati rendeletben való szabályozására adnak felhatalmazást.

E jogintézmény megteremtésének indoka az új szabálysértési törvény, ami szabálysértési tényállás megállapítását már csak törvényi szinten teszi lehetővé, önkormányzati rendeletben nem – az önkormányzatok május 31-ig kötelesek voltak hatályon kívül helyezni az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket.

A Jegyző és Közigazgatás 2012/1. számában dr. Vida Mária már foglalkozott a tiltott, közösségellenes magatartások kérdésével is a „Néhány szó a szabálysértésekről” című, tartalmas és gondolatébresztő írásában. Figyelemmel azonban arra, hogy a cikk megjelenése óta a Mötv. szövege e tekintetben már nem azonos a kihirdetett változattal, érdemesnek tűnik újra, és néhány új szemponttal is kiegészítve megvizsgálni a szabályozást.

A Mötv. 51. § (4) bekezdésének eredetileg kihirdetett szövege így szólt: „[a] helyi önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben meghatározhat tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásokat. A helyi önkormányzat képviselő-testülete e magatartás elkövetőjével szemben önkormányzati rendeletben ötvenezer forintig terjedő pénzbírság (igazgatási bírság) kiszabását rendelheti el”.

A 2012. évi XXXI. törvény 23. § (1) bekezdése szerint a rendelkezés végül az alábbi szöveggel lépett hatályba: „(4) A helyi önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben meghatározhat tiltott, közösségellenes magatartásokat. A helyi önkormányzat képviselő-testülete e magatartás elkövetőjével szemben önkormányzati rendeletben ötvenezer forintig terjedő helyszíni bírság, illetve százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírság kiszabását rendelheti el, amely az önkormányzat saját bevételét képezi.”

Lényeges eltérés – többek között – a „kirívó jelleg” kikerülése a szövegből. Látszólag. A Mötv. – helyi jogalkotásra e tekintetben felhatalmazást adó – 143. § (4) bekezdés e) pontja ugyanis nem változott, és továbbra is arra ad felhatalmazást a képviselő-testületnek, hogy rendeletben határozza meg „a kirívóan közösségellenes magatartásokat, valamint a magatartás elkövetőjével szembeni pénzbírság kiszabásának szabályait”.

Az önkormányzat tehát csak akkor tilthat meg magatartást (és kapcsolhat hozzá bírságot), ha a magatartás közösségellenes, és egyúttal a közösségellenesség magas fokú, azaz kirívó. A 143. § (4) bekezdés e) pontja alapján tehát a képviselő-testület nem kapott felhatalmazást arra, hogy a nem kirívóan, azaz „átlagos” vagy alacsony fokon közösségellenes magatartásokat szankcionálja.

Erre figyelemmel mire és miért kell ügyelni a szabályozás megalkotásakor?

Egyrészt arra, hogy fennáll a veszély: az önkormányzatok – a helyi társadalmi elvárásoknak megfelelően – egyszerűen az új elnevezés alatt a korábbi, rendeleteikben szabályozott szabálysértési tényállásokat „hozzák vissza”, vagy tartják rendszerben. Ha ennek korlátok nélküli lehetővé tétele lett volna a törvényalkotó célja, akkor értelmetlen lett volna a helyi szabálysértési szabályozás tilalmazása. Ennek fényében viszont vélhetően nincs arra lehetőség, hogy bármely, korábban önkormányzati rendeletben foglalt szabálysértési tényállást tiltott – és továbbra is kirívóan – közösségellenes magatartásként újraszabályozzon az adott önkormányzat képviselő-testülete. Ha a közösségellenesség és a kirívóság bármelyike hiányzik, a rendelet adott szabálya törvénysértő, adott esetben alaptörvény-ellenes. A szabályozáshoz a Mötv. indokolása sem ad segítséget, mivel mindössze annyit mond: „[k]ülönös jelentősége miatt a képviselő-testület a közösségi együttélés demokratikus elemeinek erősítésére rendeletében szankcióval sújthatja a helyi társadalmi normákat megszegőket”. Ezzel a „segítséggel” – ami egyébként pontatlan is – nem jutnak messzire az önkormányzatok. Bonyolítja a helyzetet, hogy mindkét feltétel erősen szubjektív; ilyen a „közösségellenesség”, még inkább ilyen a „kirívóság”. Ez viszont azt is jelenti, hogy valójában csak a „szélsőséges” szabályozás esetében lehet biztosat mondani, egyébként lehetséges, hogy megyénként eltérő lesz a kormányhivatalok gyakorlata is.

Az alapvető jogok biztosáé azonban várhatóan egységes lesz. Érdemes tudni, hogy az ombudsman 2012 májusában az AB-n megtámadta a Mötv. szabályát, így annak esetleges megsemmisítése esetén lehetségesen az önkormányzatok is újraszabályozásra kényszerülnek. Az ombudsman szerint ugyanis többek között „nem világos, hogy mely – egyébként sem bűncselekménynek, sem szabálysértésnek, sem pedig közigazgatási szabályszegésnek nem minősülő „közösségellenes magatartásokat” szankcionálhatnának az önkormányzatok, illetve az sem, hogy pontosan milyen eljárási garanciák mellett kerülhetne sor a felelősségre vonásra”.

Az AB döntésének megszületése után azonban – még, ha az nem is semmisíti meg a Mötv.-szabályt – az önkormányzatoknak figyelniük kell az alapvető jogok biztosának gyakorlatát, esetleg az AB-nak azokat a határozatait is, melyek önkormányzati rendeletek alaptörvény-ellenességét állapítják meg. Az ombudsman ugyanis a helyi szabályokat jogosult megtámadni az AB előtt, a kormányhivatal pedig a Kúria előtt: utóbbi törvénysértés, előbbi alaptörvény-ellenesség, azaz például alapvető jogok sérelme miatt.

Mind a Mötv.-ben említett „kirívóság”, mind a „közösségellenes” jelleg hiánya sérthet ugyanis alapvető jogokat, amire az ombudsman – az AB döntését követően is – valószínűleg kiemelt figyelmet fordít.

A szabályozáskor a két törvényi feltételen kívül is érdemes pár dologra ügyelni. Például arra, hogy a szabályozás ne foglaljon magában olyan elemet, amit törvény szabálysértéssé, vagy bűncselekménnyé nyilvánított – vagy netán más okból tiltott meg. Ebben az esetben a szabályozás törvénysértő: a jogalkotási törvény szerint a rendelet nem ismételheti meg olyan jogszabály (vagy az Alaptörvény) előírását, amivel nem lehet ellentétes – helyi rendelet viszont semmilyen központi jogszabály rendelkezését nem ismételheti meg.

Az ombudsman is idézi [AJB-1040/2012] az új szabálysértési törvény 170. §-át, ami a garázdaságot úgy definiálja, hogy „[a]ki olyan kihívóan közösségellenes magatartást tanúsít, amely alkalmas arra, hogy másokban megbotránkozást vagy riadalmat keltsen, szabálysértést követ el”. Eltekintve a „kihívóan” és a „kirívóan” kifejezések közötti különbségek keresésétől, vajon mely önkormányzati szabályozási elemek kerülnek majd átfedésbe a szabálysértési törvény e rendelkezésével?

A bűncselekményekkel kapcsolatban is hasonló a helyzet annyiban, hogy nem csupán a Btk. tényállásainak, hanem a bírói gyakorlatnak is fontos szerepe lehet a helyi jogalkotás megítélésekor. A Btk. tényállásai közül három is tartalmazza a „kihívóan közösségellenes” kitételt: a „Közösség tagja elleni erőszak”, a „Garázdaság”, illetve a „Hatóság eljárásának megzavarása”. Ez utóbbi tényállást az valósítja meg, „[a]ki olyan kihívóan közösségellenes vagy erőszakos magatartást tanúsít, amely a bíróság vagy egyéb hatóság eljárását megzavarja vagy akadályozza”. Csak egy példa: „Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének 31/2012. (VI. 01.) önkormányzati rendelete a tiltott, közösségellenes magatartásokról” tartalmazza a következő előírást: „Aki

a) …közhivatalok, valamint – az ítélkezési szünet időtartamát kivéve – a bíróságok homlokzatától számított 50 m-es körzetén belül munkanapokon 8.00 óra és 16.00 óra között,

…

folytat utcai zenélést vagy utcai éneklést, tiltott, közösségellenes magatartást valósít meg”.

Vajon a Kúria vagy az ombudsman, illetve az AB miként döntene e szabály felülvizsgálatakor?

A Mötv. e rendelkezése tehát értelmezési nehézségekkel terhelt, a helyi jogalkotó pedig – mint már korábban többször is – ismét érdemi segítség nélkül kénytelen lavírozni a helyi elvárásoknak, és a némiképp homályos törvényi előírásoknak való megfelelés között.