Hasonló kérdést tettem fel korábban a Jegyző és Közigazgatás XXII. évfolyam 3. lapszámában,^[1] ahol a kedvtelésből tartott állatok tartásáról és forgalmazásáról szóló kormányrendelet egy szakaszát elemeztem abból a szempontból, hogy az vajon állatvédelmi vagy más jogterület alkalmazási körébe tartozó szabály-e. A következtetés akkor az volt, hogy a hivatkozott kormányrendeleti szakasz egy állatvédelmi jogszabályban fellelhető kóbor szomszédjogi rendelkezés, melyre alapítva egyébként egészen impozáns számú ítélet születik minden évben a járásbíróságok előtt. Jelen írás egy másik szomszédjogi típusú találatot fed fel az állatvédelmi törvényben.

Mi a jelentősége annak, hogy egy jogszabályban egy adott szakasz igazodik-e az egész jogszabály funkciójához, szerepéhez, hatályához vagy sem?

A legegyszerűbben fogalmazva a jegyzőnek nincs szomszédjogi hatásköre, ilyen típusú döntésre csak a járásbíróság van felhatalmazva a jogalkotó által. Ha tehát a jegyző a korábban elemzett kormányrendelet hivatkozott szakaszára, vagy jelen cikkben elemzett állatvédelmi törvénybeli szakaszra alapít egy jegyzői állatvédelmi hatósági eljárás végén meghozott határozatot, azt hatáskör nélkül teszi. A hatáskör nélkül meghozott döntés aszerint, hogy a közigazgatásijog-tudomány melyik jeles képviselőjétől olvasunk szakirodalmat, alapvetően vagy érvénytelen (de ezt bíróságnak kell kimondani), vagy eleve nem létező. Egyik sem jó hír.

A földhözragadt szemlélet szerint viszont fel kell tennem a kérdést, hogy miért folytasson le a jegyző egy eljárást, készítsen közben szükséges iratokat és a végén alkosson meg egy döntést, ha az nem az ő feladata?

Lássuk, miről is van szó!

Vizsgálatunk fókuszában „az állatotthon működtetése ne sértse a köznyugalmat” jogalkotói elvárás van.

Az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény 41. §-a 2016. január 1-jéig a következőképpen szólt:

„(1) Állatpanzió és állatmenhely (a továbbiakban együtt: állatotthon) létesítésére irányuló szándékát a szolgáltató az állatvédelmi hatóságnak köteles a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló törvény szerint bejelenteni. (2) Állatotthon akkor létesíthető, ha a) az állattartás jogszabályban meghatározott feltételei tartósan és folyamatosan rendelkezésre állnak; b) a rendszeres állatorvosi ellátás biztosított; c) az állatotthon működtetése nem sérti a köznyugalmat; d) az állatotthon vezetője vagy a (3) bekezdés szerinti működési szabályzatban megjelölt felelős személy szakirányú végzettséggel rendelkezik.”

A T/4254. számú törvényjavaslat indokolása a következőképpen szólt:

„Az állatotthon létesítésének és fenntartásának általános szabályai a 41. §-hoz. Az állatotthon és az állatmegőrző panzió létesítését a jegyző engedélyezi. Az engedély kiadásának általános feltétele: az állattartás jogszabályban meghatározott feltételei rendelkezésre állnak, valamint a rendszeres állatorvosi ellátás biztosított. Az állatotthon működtetésének nem szabad sértenie a köznyugalmat. Az állatotthon vezetőjének vagy alkalmazottjának megfelelő szakirányú végzettséggel kell rendelkeznie.”

Az indokolás semmilyen támpontot nem ad ahhoz, hogy a köznyugalom megőrzésének indokoltsága miért került be egy állatvédelmi jogszabályba, amely preambuluma szerint az állatok észszerű védelmének és kíméletének biztosítása érdekében került megalkotásra. Az állattartással megzavart köznyugalom, ha jobban belegondolunk – leszűkítve különösen az állatotthon és az állatpanzió működésére – alapvetően miből adódhat? Kimagasló mértékű zavaró zajhatásból, bűzhatásból, állatszökésből vagy rosszabb forgatókönyv szerint állattámadásokból is (de nem egy-egy elszigetelt, egyedi esettel ám, hanem durva létszámú kóbor falkák támadásaira alapítottan), illetve a szolgáltatás miatt például megnövekedett gyalogos- vagy járműforgalomból a telephely környékén.

Ezek alapvetően olyan zavaró hatások, melyek kiküszöböléséről a tulajdonosnak (fenntartónak, működtetőnek) kell gondoskodnia a Polgári Törvénykönyv szomszédjogi logikája mentén. Az a szűk szelet, amely a köznyugalom megzavarása kialakításához azzal járul hozzá, hogy az állattartás nem megfelelő, elméleti alapon lehet éppenséggel állatvédelmi hatósági eljárás tárgya, de akkor létfontosságú az állatvédelmi törvény „állattartó” fogalmának szakmai tartalommal való kitöltése. Állattartó az állat tulajdonosán túl lehet az állat felügyeletére, pártfogására, gondozására kijelölt vagy megbízott személy, e helyzet pedig az állatotthonnál (ahol átlagosan több időt tölt egy örökbefogadásra váró állat) nem merülhet fel olyan élesen, mint az állatpanziónál, amelynek manapság kétféle jellemző működtetési metódusa jellemző: vagy a klasszikus, amikor valaki egy nyaralás, külföldi munka vagy más miatt huzamosabb időre adja állatát panzióba (és itt megállhat az állattartó minősítés a felelősségre vonás kapcsán a panziósnál), illetve amikor valaki környezetgazdagítási, szociáliskészség-növelési és más megfontolás alapján időnként, egy-egy napra adja be jellemzően kutyáját ilyen létesítményekbe (ezeket szokták inkább kutyanapközinek hívni). Azért egy-egy napra beadott kutya esetében a felügyelt állomány által kifejtett köznyugalom számonkérése szempontjából a panzióst állattartónak minősíteni szerintem merész jogértelmezésre vall. Nézzük, mi volt 2016. január 1. után!

Bürokráciacsökkentés az állatvédelmi területen

2016. január 1-jei hatállyal módosult az állatvédelmi törvény jelen cikkben vizsgált szakasza. A T/6410. számú indokolás A közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról címen az alábbi módosítást vezette be és az alábbi magyarázatot adta a vonatkozó szakasz módosítási igényére:

„62. § Az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény 41. § (1)–(3) bekezdése helyébe a következő rendelkezések lépnek:

»41. § (1) Állatpanzió és állatmenhely (a továbbiakban együtt: állatotthon) létesítésére irányuló szándékát a szolgáltató az állatvédelmi hatóságnak köteles a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló törvény szerint bejelenteni. (2) Állatotthon akkor létesíthető, ha

a) az állattartás jogszabályban meghatározott feltételei tartósan és folyamatosan rendelkezésre állnak;

b) a rendszeres állatorvosi ellátás biztosított;

c) az állatotthon működtetése nem sérti a köznyugalmat;

d) az állatotthon vezetője vagy a (3) bekezdés szerinti működési szabályzatban megjelölt felelős személy szakirányú végzettséggel rendelkezik.

(3) Az állatotthon létesítése iránti bejelentéshez – a külön jogszabályban meghatározottakon túlmenően – mellékelni kell az állatotthon működési szabályzatát.«”

33. alcímhez indokolás: „Az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény 41. § (1)–(3) bekezdéseinek módosítása az állatpanzió és állatmenhely létesítésével járó bürokratikus terhek csökkentését célozza. A hatályos rendelkezések szerint állatpanzió és állatmenhely létesítéséhez hatósági engedély szükséges. Az engedélyezési eljárások jelen előterjesztés előkészítése keretében végzett felülvizsgálata alapján ezek esetében az engedélyezés helyett a tevékenység bejelentése elegendő. A módosítás az állatpanzió és állatmenhely létesítéséhez szükséges feltételeket, az anyagi jogi előírásokat nem érinti, így a szakmai garanciák nem sérülnek, azonban a tevékenységet folytatni szándékozó személyek számára egyszerűbbé és kiszámíthatóbbá válik a tevékenység megkezdéséhez szükséges adminisztratív feltételek teljesítése. Az ügytípushoz kapcsolódó közérdek védelmét, az anyagi jogi előírások érvényesülésének garanciáját a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényben a bejelentéssel összefüggésben szabályozott hatósági ellenőrzés és szankciórendszer biztosítja.”

Szögezzük le, hogy a köznyugalom megzavarásának tilalma továbbra is – mint jó öreg, bevált, kimozdíthatatlan (és talán korábban sohasem elemzett) szabály – megmaradt a módosított szakaszban is, de még mindig fogalmunk nincs róla, hogy miért került bele egy szomszédjogi szabály az állatvédelmi törvénybe.

A köznyugalom megzavarása a gyakorlatban

Volt szerencsém néhány éve tanácsokkal segíteni az Eszkuláp Állatvédő Egyesületet az őket kötelező jegyzői birtokvédelmi döntés járásbírósági megtámadása során (a bíróság a döntést megsemmisítette). A történet röviden annyi, hogy az egyesület egyik telephelyéhez közel lakók szerint elviselhetetlen volt az állandó kutyaugatás és birtokvédelemért fordultak a jegyzőhöz, aki helyt adott kérelmüknek. A telephely egyébként külterületen van, a vonatkozó építési szabályok szerint állattartásra alkalmas besorolású terület, az állatvédő szervezet pedig a területen szórványosan élőkre tekintettel eleve úgy alakította ki a telephelyet, hogy az egyik oldalon zajvédő falat húzott fel, figyelt arra, hogy a kiengedés a futtatásra alkalmas területre a kennelekből figyelembe vegye a szélirányt, a lakott területeket is. Érdekes kérdés még a per során felmerült ún. hullámzó állomány elve, amely azt jelenti, hogy ha egy menhely mondjuk ötven kutyára kap engedélyt, akkor amennyiben sikeres az örökbeadási politikája (márpedig az Eszkulápé az, csak meg kell nézni az oldalukat), akkor az az ötvenes létszám hónapról hónapra, de akár hétről hétre is változhat. Márpedig egy állandóan változó egyedekből, eltérő habitusú kutyákból álló állomány nem ugathat évek óta folyamatosan, főleg nem egyformán. A jegyzői döntésnek hangsúlyos része volt a menhelyengedély, amely kivastagítva tartalmazza, hogy a menhely működésével a köznyugalmat nem zavarhatja, itt a jegyző úgy ítélte meg, hogy a szórványos lakosság nyugalma megzavarásra került. De mi is az a köznyugalom?

A köznyugalom alapvetően büntetőjogi fogalom (https://birosag.hu/sites/default/files/static/e-learning/btk/buntetojog3/lecke5_lap1.html), a nyugodt társadalmi légkör, a törvényes rend iránti tisztelet, a zavartalan társadalmi együttélés nélkülözhetetlen feltétele. Ha egy lokális intézmény (jelen esetben az állatotthon vagy a panzió) a nyugodt társadalmi légkört vagy a zavartalan társadalmi együttélést zavarja, akkor feltehetően olyan szinten jogsértő, hogy működésének (létének) eleve tilalmazottnak kell lennie. A köznyugalom megzavarását célszerű ezért – ha már a jogalkotó a maga bölcsességében beépítette az állatvédelmi törvénybe – leszűkíteni egy olyan hatásterületre, ahol értelmezhető keretet kap a tulajdonos (fenntartó/működtető) és a szűkebb szomszédság konfliktusa. Vagyis a köznyugalom megzavarását úgy értelmezhetjük, mint olyan magatartást, mellyel másokat – különösen a szomszédokat – szükségtelenül zavarnak, vagy amellyel mások jogainak gyakorlását veszélyeztetik. Ez pedig nem más, mint a dolog használatának általános magánjogi korlátja (Polgári Törvénykönyv 5:23. §).

Ha így sikerült a köznyugalom megzavarását értelmezhető keretek közé szorítani, máris látjuk, hogy szomszédjogi szabályként járásbírósági hatáskörbe tartozik, és a jegyzőnek (illetve más állatvédelmi hatóságnak) nincs vele dolga. A bíróság dolga polgári per keretében, az abban rendelkezésre álló eljárási eszközök igénybevételével, a felperes által előtárt bizonyítékok mérlegelése alapján a köznyugalom megzavarása időbeli, térbeli kiterjedését feltárni, tartós vagy átmeneti voltát értékelni annak érdekében, hogy kimondható legyen: a zavarás szükséges vagy szükségtelen, tartós vagy ideiglenes és ezekből további következtetéseket levonni a jogkövetkezményt illetően.

Egy esetben azonban mégis lehet keresnivalója a jegyzőnek a köznyugalom védelme érdekében, csak itt maga az eszköz, illetve az eljárás elégtelensége lesz az, amely kevésbé hatékony volta miatt a köznyugalmat vélt vagy valós formában zavaró állatotthon és panzió működési anomáliáit mégis a szomszédjogi per irányába tereli: ez nem más, mint az általam sokat kárhoztatott a panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló 2023. évi XXV. törvény. Sajnos napi szintű gyakorlat, hogy állatvédelmi hatóságok (elsősorban járási hivatalok) ezzel „rázzák le” a bejelentéseket tevő állatvédelmi szervezeteket, hiszen egy harmincnapos időtartam végén egy kétsoros sablonlevéllel – „minden intézkedést megtettünk” – le lehet zárni állattartási problémákat (a hatvannapos teljes eljárás lefolytatása, Ákr. és állatvédelmi törvény alkalmazása nélkül), és hatósági határozat híján – melyből a bejelentő állatvédelmi szervezetnek mint ügyfélnek kapnia kellene egy szabályos hatósági eljárás végén – sem az eljárás átláthatósága nem biztosított, sem az állatvédelmi szervezet nem tud élni jogorvoslati jogával a döntés ellen az illetékes törvényszéken.^[2]

Az adott egyedi állattartási hiba vagy hiányosság kivizsgálására és orvoslására alkalmatlan panasztörvényes eljárásmód azonban lehetséges, hogy megoldást kínál jegyzői hatáskörben is az állatotthon vagy panzió köznyugalmat sértő működésének kivizsgálására, tekintettel a törvény közérdekű bejelentés fogalmára: „1. § (3) A közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat.”

Meglátásom szerint az a közérdekűbejelentés-fogalom, amely tehát egyedi állattartási hiba vagy hiányosság vizsgálatára és megoldására nem ad jogszerű lehetőséget (bármennyire is erőlteti a kormányzati állatvédelmi alapítvány a neten elérhető hibás oktatási anyagában és országjáró továbbképzési turnéja során is mint hatósági munkát könnyítő opciót), alkalmazható lehet a köznyugalom megzavarásának vizsgálatára. Annyiban mindenesetre biztosan, hogy a fogalom utolsó mondatának ismeretében („A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat.”) javasolhatja a bejelentőnek, hogy forduljon járásbírósághoz szomszédjogi per megindítása céljából.

^[1] Kajó Cecília: Állatvédelmi szabály-e a 41/2010. (II. 26.) Korm. rendelet 14. § (2) bekezdése? Jegyző és Közigazgatás 2020/3.

^[2] Bővebben erről itt írtam: https://www.jogiforum.hu/wp-content/uploads/2023/11/kajo-cecilia_allatvedelmi-bejelentes_-panasztv_cimlappal.pdf.