Válság idején óhatatlanul előtérbe kerül egy rendszer ellenállóképességének (rezilienciájának) vizsgálata. Nincs ez másképpen a közigazgatás mint szervezetrendszer esetében sem. Válsághelyzetek pedig jócskán akadtak az elmúlt másfél-két évben. A pandémia rámutatott, hogy a közigazgatás szervezetének képesnek kell lenni a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítására a megváltozott, sokszor már-már reménytelennek tűnő helyzetekben is. E sajátos küzdelem során alapvető fontossággal bírt a digitális közigazgatás eszköztára, a hivatal mint a hatósági ügyintézés fizikai helyszíne ugyanis a távoli munkavégzés, vagy egy-egy, alkalmanként az egész hivatalt érintő karantén-kötelezettség okán egyre többször vált elérhetetlenné az ügyfelek számára.

1. Az elektronikus ügyintézés fogalmának meghatározása

Az elektronikus ügyintézést elsősorban az elektronikus, vagy napjainkban egyre inkább digitális jelzővel aposztrofált közigazgatás eszköztárában helyezhetjük el. Az OECD már a 2000-es évek elején definiálta^[1] az elektronikus közigazgatást, mégpedig a következők szerint: az e-közigazgatás az információs és kommunikációs technológiák, valamint részben az internet felhasználása a jobb kormányzás érdekében. A szervezet bő egy évtizeddel később meghatározta a digitális közigazgatás fogalmát is: a digitális technológiák alkalmazása a kormányzati modernizációs stratégiák integráns részeként a közszolgálati értékteremtés céljából.^[2] A szakirodalom jelenleg nem egységes a tekintetben, hogy a két fogalom szinonimnak tekinthető-e^[3], mindazonáltal fontos felhívni a figyelmet arra, hogy az elektronikus vagy éppen digitális közigazgatásként aposztrofált jelenség jelentéstartalma a technológia fejlődésével időben folyamatosan változik.^[4]

Az elektronikus ügyintézés definiálása során szintén problémákba ütközhetünk. Az elmúlt évtizedekben sokan és sokféleképpen próbálták a jelenséget megragadni, egységes fogalom mindazonáltal nem alakult ki. Abban az esetben sem vagyunk egyszerű helyzetben, ha jogi definíciót keresünk. Az elektronikus ügyintézés fogalmát jelenleg egyetlen hazai jogszabály sem határozza meg, sőt, az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény (a továbbiakban: az Eüsztv.) indokolása kifejezetten rögzíti, hogy a szakirodalom mindmáig adós egy konszenzusos definícióval. Mindezek ellenére a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: a Ket.) 2016. december 31. napjáig hatályos szövege tartalmazott egy meghatározást: azokat az eljárási cselekményeket sorolta az elektronikus ügyintézés körébe, amelyek során az ügyfél vagy az ügyintézést biztosító szerv elektronikus nyilatkozatot tesz, vagy az ügyintézést biztosító szerv az ügyfél vagy más ügyintézést biztosító szerv nem elektronikus nyilatkozatát elektronikus nyilatkozattá alakítja át és azt az eljárás során felhasználja.^[5] Talán nem tévedünk nagyot, ha közigazgatási tárgyú kutatásaink során az elektronikus ügyintézés lényegét a hatóság és az ügyfél közötti sajátos, papírmentes vagy digitális formában megvalósuló, jellemzően joghatás kiváltására irányuló konkrét interakcióként ragadjuk meg.

2. Elektronikus ügyintézés a közigazgatás helyi szintjén

Széles körben ismert tény, hogy a magyarországi önkormányzati rendszer számos sajátos jellemzővel bír. A települési önkormányzatok a rendszerváltozás idején alapvetően az előző, szocialista alapokon nyugvó államszervezet általános kritikájának egyenes következményeként^[6] magas fokú önállósággal rendelkező autonóm entitásokként jöttek létre. Alapelvi jelentőséggel bírt, hogy minden település, függetlenül annak jogállásától önálló képviselő-testülettel és polgármesterrel rendelkezzen. A magas szintű autonómia természetesen nemcsak előnyökkel, de hátrányokkal is járt az önkormányzatok számára. Központi irányítás hiányában nem valósulhattak meg egységes informatikai fejlesztések a közigazgatás helyi szintjén, így a 2010-es évekig legfeljebb szigetszerű fejlesztésekkel találkozhatunk.

Az egységes fejlesztéseket a jogi környezet sem motiválta. A kérelmek elektronikus benyújtásának lehetőségét Magyarország első közigazgatási eljárási törvénye, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény, annak 2001-es módosítását követően tette csak lehetővé. A törvény módosított 16. §-a értelmében a közigazgatási szervhez címzett kérelmek benyújtására főszabály szerint továbbra is csak szóban vagy írásban kerülhetett sor, ám jogszabály kivételesen előírhatta, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be. Az Áe. helyébe lépő Ket. gyökeresen szakított elődje megoldásával. A jogszabály általános jelleggel előírta a kérelmek elektronikus úton történő fogadásának kötelezettségét a közigazgatási szervek számára, ám egyben úgy rendelkezett, hogy jogszabály (így akár önkormányzati rendelet is) kizárhatja egyes ügyek elektronikus úton történő intézését. Talán jól jelzi a központi irányítás nélkül működő kis önkormányzatok technológiai felkészültségének hiányát és rendelkezésre álló erőforrásaik szűkösségét, hogy – a Nemzeti Jogszabálytárban közzétett önkormányzati rendeletek tanúsága szerint is – sorra jelentek meg olyan önkormányzati rendeletek, amelyek kizárták az elektronikus út alkalmazásának lehetőségét.

Az Eüsztv. tette elsőként kötelezővé az elektronikus kapcsolattartást egyes szervezetek (így a helyi önkormányzatok és szerveik részére is) az egymás közötti kommunikációban. Harmadik közigazgatási eljárási törvényünk, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény pedig már az írásbeli kapcsolattartási formák között jelölte meg a szabályozott elektronikus utat. Ez utóbbi két jogszabály együttes alkalmazása kizárja azt, hogy az önkormányzatok mentesüljenek az elektronikusan benyújtott kérelmek befogadásának kötelezettsége alól.

Az új jogi szabályozás természetesen jól működő technológiai hátteret is feltételezett. Noha az elektronikus ügyintézési felületek a központi közigazgatásban már évekkel ezelőtt kialakultak, az önkormányzatok 2019-ig nem rendelkeztek a Webes ügysegédhez hasonló, standardizált ügyintézési felülettel. 2019-re sor került az önkormányzati ASP országos kiterjesztésére, amely az e-ügyintézés terén is számos új lehetőséget teremtett. A projekt keretei között létrejött Önkormányzati Hivatali Portál^[7] (OHP) lett hivatott betölteni az általános e-ügyintézési felület szerepét. A portál az önkormányzati ASP-rendszert igénybe vevő önkormányzatok természetes személy és jogi személy ügyfelei számára egyaránt lehetőséget biztosít a szakrendszeri alkalmazásokhoz kialakított, elektronikusan elérhető szolgáltatások igénybevételére, különböző űrlapok kitöltésére.

3. A pandémia hatása az elektronikus ügyindítások volumenére

A kutatást megelőzően több kérdés is megfogalmazásra került. Vajon kellő mértékben biztosított az elektronikus ügyintézés igénybevételi lehetősége a magyarországi önkormányzati igazgatás területén? Amennyiben biztosított, úgy milyen mértékben veszik igénybe ezt az utat az ügyfelek? A 2019-ben jórészt lezárult, az elektronikus ügyintézést célzó fejlesztések valóban elérték-e hatásukat, azaz számszerűen nőtt-e az önkormányzati szervezetrendszerben a hatósági eljárások megindítására irányuló elektronikus beadványok száma? Milyen hatást gyakorolt a pandémia az elektronikus út igénybevételére?

A vizsgálat szakszerű lefolytatásához legfőképpen mérhető, statisztikai jellegű adatokra volt szükségem. Az egyik fő forrásom az ASP-rendszert üzemeltető Magyar Államkincstárral történő adategyeztetést követően elkészített, az ASP e-ügyintézési felületén keresztül indított ügyek számára vonatkozó adatbázis, másik forrásom pedig az általam közel százötven önkormányzat bevonásával végzett primer kérdőíves kutatás volt. Kérdőívemben elsősorban az elektronikus ügyindítások számát vizsgáltam a pandémia előtti évben (2019), illetve a pandémia alatt (2020–2021). A fentiek szerint képzett adatok rendszerezésével azonosítani tudtam olyan összefüggéseket, amelyek segítettek fenti kérdéseim megválaszolásában.

3.1. Az ASP igénybevételével indított ügyek száma

Az elektronikus ügyintézés legkifejezőbb mutatószámaként az egyes ügyintézési platformokon indított ügyeket határoztam meg. Ezek írják le leginkább a citizen-to-government (C2G)^[8] és businesses-to-government (B2G)^[9] kapcsolatokat, lévén segítségükkel lehet következtetni arra, hogy az ügyfelek ténylegesen hány alkalommal fordultak vagy kíséreltek meg fordulni elektronikus kérelemmel a hatóságokhoz.

Mint fentebb már utaltam rá, alapvetően három évet vizsgáltam. 2019-ben épült ki országosan az önkormányzati ASP-rendszer, amelynek e célra létrehozott modulja lehetővé tette, hogy az önkormányzatok a hatáskörükbe tartozó ügyek vonatkozásában kérelem-űrlapokat készítsenek és tegyenek nyilvánosan elérhetővé. 2020-ban, a pandémia megjelenésével kerültek kiadásra a távolságtartásra vonatkozó rendelkezések. 2021-ben az intézkedések többsége fennmaradt, sőt a 104/2021. (III. 5.) Korm. rendelet egy rövidebb időtartamra elrendelte a távoli munkavégzés főszabályként történő alkalmazását a közigazgatásban.

A három év számszaki adatainak vizsgálatához elsősorban számszerűsíthető adatokra volt szükségem.

Bonyolította a kérdést, hogy egyes rendszerek vonatkozásában csak részlegesen álltak rendelkezésre a vizsgálatok elkészítéséhez szükséges statisztikai adatok. Egyes központi felületek, mint a Webes Ügysegéd tekintetében a BM 2016-tól részletes, éves monitoring jelentéseket tesz közzé, amelyek az ügyfélkapu regisztrációk változásának ütemével együtt segítenek megítélni a központi közigazgatásban az elektronikus ügyintézést választó ügyfelek számának változásait.

A jelentések szerint a Webes Ügysegéden keresztül történő ügyindítások száma 2020-ban kisebb mértékben (1 509 109-ről 1 544 368-ra), míg 2021-ben jelentős mértékben (2 131 065) növekedett.

A Webes Ügysegéddel ellentétben az ügyeiket az ASP OHP felületén keresztül intéző ügyfelek számáról nem álltak rendelkezésre nyilvános adatok. A kutatás keretében az ASP-rendszert üzemeltető Magyar Államkincstárt kerestem meg az adatok beszerzése érdekében. A kincstár nyilvántartásai szerint az ASP OHP felületén keresztül ügyet indító ügyfelek száma 2020-ban a 2019-es szinthez képest nagymértékben (336 008-ról 700 792-re) nőtt. 2021-re ez a lendület alábbhagyott, és noha az ASP-n keresztül indított ügyek száma nem esett vissza a 2019-es szintre, 518 695-re csökkent.

3.2. Az ASP igénybevételével indított ügyek száma

A Webes Ügysegéd és az ASP OHP igénybevételével indított ügyek alakulásának eltérő tendenciái megleptek, éppen ezért láttam fontosnak kiegészíteni a kutatást egy primer felméréssel. Tudva azt, hogy az ASP OHP csak egyik formája a rendelkezésre álló, elektronikus ügyindítást lehetővé tevő rendszereknek, alapvető fontosságúnak tartottam, hogy az önkormányzatok számára is nyitva álló egyéb felületeken (így különösen: az ePapír igénybevételével) indított ügyekről is tájékozódjam. Ezekről – publikusan hozzáférhető nyilvántartások hiányában – csak akkor kaphatunk teljes képet, ha közvetlenül az önkormányzatokhoz fordulunk adatokért. Kérdőívemmel több, mint 2000 önkormányzatot sikerült elérnem, melyek közül értékelhető választ 148-tól kaptam (ez megközelíti az 5%-os országos arányt). A válaszadók közül 125 önkormányzat község, 19 város, 3 megyei jogú város, egy pedig fővárosi kerület státusszal bír. Az önkormányzatok megoszlása közelít a településtípusok országos megoszlásához (2809 község, 322 város, 23 megyei jogú város, 23 fővárosi kerület). A torzítások kiküszöbölése érdekében a közös önkormányzati hivatalt fenntartó önkormányzatok esetében a jegyzői hatáskörbe tartozó államigazgatási ügyekkel kapcsolatban azt kértem, hogy azokat az illetékességet megalapozó településhez igazodóan adják meg a válaszadók.

Az első kérdés arra irányult, hogy az önkormányzatok milyen mértékű változást érzékeltek az elektronikusan benyújtott kérelmek számában 2020-ban a megelőző évhez képest. A legtöbb önkormányzat e tekintetben 1–25%-os növekedést tapasztalt, és mindössze 43 önkormányzat nyilatkozott úgy, hogy nem változott az elektronikusan beérkezett kérelmek száma. 51% feletti növekedésről hét önkormányzat számolt be. Ezek közül hat önkormányzat városi, egy pedig községi jogállással bírt. Mindössze egyetlen községi önkormányzat nyilatkozott úgy, hogy csökkent az elektronikus úton benyújtott kérelmek száma, méghozzá 51–75%-os mértékben.

A 2021-es évben az ASP-n keresztül benyújtott kérelmek száma arra engedne következtetni, hogy a lendület alábbhagyott, kevesebb elektronikus kérelem benyújtására került sor. A felmérés adatai azonban ennek ellentmondanak. A megelőző évhez hasonlóan 43 önkormányzat nem tapasztalt számbeli változást. A változást tapasztalók közül mindazonáltal immár 14 település jelezte, hogy illetékességi területén 51–75%-os növekedés történt. Egyetlen önkormányzat sem nyilatkozott úgy, hogy az elektronikus úton beérkező kérelmek száma érdemben csökkent volna, ellenben már 16 önkormányzat tájékoztatott arról, hogy a növekedés 51%-ot meghaladó volt, ebből pedig 10 községi önkormányzat státuszú.

4. Megállapítások és következtetések

Várakozásaim részben igazolásra kerültek, mivel mind az ASP OHP felületen benyújtott kérelmek száma, mind pedig az önkormányzatok által visszaküldött kérdőívek a 2019-es évnél magasabb ügyindítási számról számoltak be 2020-ban. Fontos aláhúznunk, hogy noha az önkormányzati ASP-n keresztül történő kérelembenyújtás 2021-ben némileg csökkent az előző évhez képest, az önkormányzatok továbbra is növekedést érzékeltek. Ennek hátterében az ASP-nél egyszerűbben kezelhető ePapír szolgáltatás népszerűségének növekedése állhat. Az önkormányzatokhoz és hivatalaikhoz ePapíron keresztül benyújtott kérelmek számáról viszont nem rendelkezem számszerűsíthető adattal, a tényleges számok ismeretének hiányában pedig a központi közigazgatással történő összehasonlítás nem kivitelezhető.

A kutatási eredmények alapján mindazonáltal megállapítható, hogy az ASP OHP-t az ügyfeleknek csak elenyésző százaléka használja. Ennek tükrében felmerül a kérdés, hogy milyen típusú átalakítások szükségesek ahhoz, hogy a rendszer általános ügyintézési felületként szolgáljon és betöltse eredeti rendeltetését. Szükségünk van egyáltalán a rendszer fenntartására vagy a rugalmasabb ePapír használatát célszerű népszerűsíteni az elektronikus ügyintézés előmozdítása érdekében?

A kérdésre a rendelkezésre álló adatok alapján nem adhatunk egyértelmű választ, ám célszerű lehet a két szolgáltatást igénybe vevők számát és arányát figyelemmel követni, valamint a felhasználóknak a rendszerekkel kapcsolatos véleményeit, problémáit is feltérképezni. §

Az Innovációs és Technológiai Minisztérium ÚNKP-21-3-II kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alapból finanszírozott szakmai támogatásával készült.

^[1] OECD: The e-Government Imperative. OECD e-Government Studies, OECD Publications, Paris, France, 2003. 23. DOI: https://dx.doi.org/10.1787/9789264101197-en

^[2] OECD Public Governance and Territorial Development Directorate: Recommendation of the Council on Digital Government Strategies, 6.

^[3] Vö. pl.: HSINCHUN Chen et al. (szerk.): Digital Government – E-Government Research, Case studies and Implementation. Springer, USA. 2008. xvi. vagy CSEH Gergely – PAULOVICS Anita: A közigazgatási bürokrácia digitalizálása. Infokommunikáció és Jog 2018. december (2018.). 62.

^[4] CSÁKI-HATALOVICS, Gyula: Új trendek Európában az elektronikus közigazgatás területén. GLOSSA IURIDICA JOGI SZAKMAI FOLYÓIRAT 4: (2015). 71–103.

^[5] A törvény 172. § a) pontja.

^[6] GAJDUSCHEK, György: Változások az önkormányzati rendszerben: Egy értelmezési kísérlet. Fundamentum 2012/2. (2012.) 61.

^[7] Újabban: E-önkormányzat Portál

^[8] A polgárok által kezdeményezett, a polgárok és a közigazgatás közötti interakció.

^[9] A vállalkozások által kezdeményezett, a vállalkozások és a közigazgatás közötti interakció.