A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényt új szabályozás beiktatásával 2024. november 29-ével módosította a 2024. évi LVIII. törvény. Az új rendelkezések alapján már a helyi önkormányzatokért felelős miniszter jóváhagyásával – meghatározott törvényi feltételek teljesülése esetén – létrehozható közös önkormányzati hivatal abban az esetben is, ha az érintett települések közül legfeljebb egy település másik járásban található.

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 85. § (1) bekezdése alapján közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járáson belüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt, továbbá a kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz.

A 2024. évi LVIII. törvény 4. §-a az Mötv. 85. §-ába további, a fenti normatív szabályozástól eltérést lehetővé tevő rendelkezéseket iktatott be (13)–(16) bekezdés alatt:

„Mötv. 85. § (13) Amennyiben az önkormányzati hivatali feladatok zavartalan ellátása indokolttá teszi, az e §-ban foglaltaktól eltérően a helyi önkormányzatokért felelős miniszter jóváhagyásával

a) létrehozható közös önkormányzati hivatal abban az esetben is, ha az érintett települések közül legfeljebb egy település másik járásban található, feltéve hogy

aa) az adott település közigazgatási határa közvetlenül kapcsolódik az érintett közös önkormányzati hivatalt alkotó települések valamelyikének közigazgatási határához,

ab) az érintett települések képviselő-testületeinek mindegyike jóváhagyta a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodást, valamint

ac) megfelel az e §-ban meghatározott további feltételeknek;

b) tovább működtethető a közös önkormányzati hivatal, ha

ba) a közös önkormányzati hivatal tagösszetétele változatlan,

bb) a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább 1990 fő, valamint

bc) megfelel az e §-ban meghatározott további feltételeknek;

c) a polgármesteri hivatal tovább működtethető, ha a település lakosságszáma legalább 1990 fő,

d) tovább működtethető a (10) bekezdés alapján létrehozott közös önkormányzati hivatal, ha

da) a közös önkormányzati hivatal tagösszetétele változatlan,

db) a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább 1490 fő, valamint

dc) megfelel az e bekezdésben meghatározott egyéb feltételeknek.

(14) A (13) bekezdés a)–d) pontjában meghatározott jóváhagyás iránti kérelem az általános önkormányzati választások napját követő 45. napig nyújtható be az illetékes főispánhoz.

(15) A (14) bekezdésben meghatározott kérelemhez az önkormányzat csatolja a (13) bekezdés a), b) és d) pontja esetében az érintett önkormányzatok képviselő-testületei által jóváhagyott megállapodásokat, és azokat megküldi az illetékes főispánnak.

(16) Az illetékes főispán a (14) bekezdésben megjelölt kérelmet az arra vonatkozó álláspontjával együtt haladéktalanul megküldi a miniszternek. A miniszter a kérelem tartalma, a (13) bekezdésben foglalt feltételek teljesülése és a kérelem tárgyát képező összes körülmény figyelembevételével dönt.”

A közigazgatási és területfejlesztési miniszter az alábbi öt esetben engedélyezte a fenti szabályok alapján közös önkormányzati hivatal létrehozását (székhelytelepülés aláhúzással jelölve):

Baranya vármegye

Sásd, Felsőegerszeg, Gödre, Meződ, Palé, Varga és Vázsnok (Hegyháti járás), Oroszló (Komlói járás).

Borsod-Abaúj-Zemplén vármegye

Karcsa, Karos, Kisrozvágy, Nagyrozvágy, Semjén és Tiszacsermely (Cigándi járás), Alsóberecki (Sátoraljaújhelyi járás).

Pácin és Bodroghalom (Cigándi járás), Vajdácska (Sárospataki járás).

Fejér vármegye

Csákvár, Gánt és Vértesboglár (Bicskei járás), Csákberény (Móri járás).

Veszprém vármegye

Tüskevár, Apácatorna, Dabrony, Iszkáz, Kamond, Karakószörcsök, Kerta, Kisberzseny, Kiscsősz, Kispirit, Kolontár, Nagyalásony, Nagypirit, Pusztamiske, Somlóvecse és Vid (Devecseri járás), Nyirád (Ajkai járás).

Adódhat-e jogértelmezési probléma az Mötv. 85. § (13)–(16) bekezdésének gyakorlatban történő alkalmazása során?

Az Mötv. 85. § (13)–(16) bekezdésében foglaltakon túl nem találunk további végrehajtási szabályokat. Ezért megkerestem a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztériumot és az alábbi kérdésekben kértem a jogértelmezéshez a szakmai véleményüket.

1. Egyértelmű(nek látszik), hogy a közös önkormányzati hivatalokkal érintett települések önkormányzatai esetében a képviselő-testület és szervei önkormányzati feladat- és hatáskörben hozott döntései és azok döntéshozatali eljárásai vonatkozásában a törvényességi felügyeletet a vármegyei kormányhivatal az önkormányzat székhelye szerint illetékes járási hivatala útján gyakorolja. Ugyanakkor – a további részletszabályok hiánya miatt – kérdés, hogy a közös önkormányzati hivatal által hozott államigazgatási döntések esetén a közös önkormányzati hivatal székhelye vagy az ügyfél lakóhelye határozza-e meg, hogy melyik járási hivatal jogosult eljárni másodfokú hatóságként az elsőfokú hatósági döntés ellen benyújtott fellebbezés esetében? Konkrét példát hozva a 2025. január 1-jével felálló Sásdi Közös Önkormányzati Hivatalhoz tartozó települések közül Sásd, Felsőegerszeg, Gödre, Meződ, Palé, Varga és Vázsnok a hegyháti, Oroszló pedig a komlói járásban található. Oroszlói ügyfél esetében a Hegyháti Járási Hivatal vagy a Komlói Járási Hivatal jogosult eljárni?

A Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium álláspontja^[1] szerint: ”Tekintettel arra, hogy egy település a törvény szövege szerint lehet másik járásban, ez egyben azt is jelenti, hogy nem történt járásváltás, azaz a közös önkormányzati hivatal – a helyi önkormányzatokért felelős miniszter jóváhagyásával – úgy jött létre, hogy abban több járáshoz tartozó önkormányzat érintett, ez az egyes hatásköri- és illetékességi szabályokra az államigazgatási feladatok tekintetében nem jelent változást.

Álláspontunk szerint a változás nem érinti a fővárosi és vármegyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 568/202. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 5. §-ának rendelkezéseit sem. A fentiekből következően ezért az a település, amelyik közös önkormányzati hivatal tagjaként másik járáshoz tartozik, nem kerül át abba a járásba, ahol a közös önkormányzati hivatal tagjai találhatók. Járásváltásra továbbra is a Korm. rend. szabályai szerint kerülhet sor. Mivel a Korm. rend. 1. melléklete a járási hivatalok székhelyeiről és illetékességi területükről sem módosult, a példában említett Oroszló község továbbra is a Komlói Járási Hivatal illetékességi területéhez tartozik. […].

A törvényességi felügyeletet a módosítás nem érinti, mivel azt a vármegyei kormányhivatal látja el, a járási hivatalnak ebben nincs hatásköre.”

2. Az Mötv. 85. § (13)–(16) bekezdése nem rendelkezik arról sem, hogy a közös önkormányzati hivatallal érintett települések járásainak azonos vármegyében kell-e lenniük. Ebből következően közös önkormányzati hivatal úgy is létrehozható, hogy a közös önkormányzati hivatallal érintett két járás – a vármegyehatárokon lévő települések okán – két vármegyében van és így két vármegyei kormányhivatal érintett a fentiekben kérdezett ügyekben? Ha igen, az Mötv. 85. § (14) bekezdésében meghatározott illetékes főispánon a tervezett közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti illetékes főispánt kell érteni?

A Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium álláspontja szerint: „Elméletileg felmerülhetne, hogy a másik járás egyben másik vármegyében található, azonban az Mötv. 85. § (14) bekezdése szerint a kérelmet az illetékes főispánhoz kell benyújtani, ebből következően vármegyén belüli járásokról lehet csak szó. Amennyiben a vármegyehatár átlépését is lehetővé tette volna az Mötv. módosítása, úgy a jogalkotó megjelölte volna, hogy melyik az illetékes főispán. Az Mötv. 85. § (1) bekezdése főszabályként a közös önkormányzati hivatalok járáson belüliségét határozza meg, ez egyben azt is jelenti, hogy a vármegyében találhatók. A módosítás kizárólag a járáshatártól való eltérést engedi meg a feltételek teljesülése esetén. A vármegyehatártól való eltérés lehetőségét szükséges lenne külön kimondani. A fentiekből is következően nem szerepelt a jogalkotó céljai között a módosítás vármegyehatár átlépésére történő kiterjesztése.”

Álláspontom szerint nem állja meg a helyét a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium azon érvelése, hogy mivel az Mötv. 85. § (1) bekezdése főszabályként a közös önkormányzati hivatalok járáson belüliségét határozza meg, ez egyben azt is jelenti, hogy egy vármegyében találhatók. Ugyanis az Mötv. 85. § (13) bekezdés a) pontja éppen a főszabálytól való eltérést teszi lehetővé. Ebből következően az Mötv. 85. § (13) bekezdése vonatkozásában azt is jelenti, hogy míg az Mötv. 85. § (1) bekezdésének főszabálya egyféle jogértelmezést tett lehetővé az Mötv. 85. § (13)–(16) bekezdésének hatálybalépése előtt, a hatálybalépés után azonban a jogértelmezésnek az egyetlen lehetséges módja szűnt meg és teremtett többféle jogértelmezésre lehetőséget. Következésképpen a gyakorlatban – és nem csak elméletben – előfordulhat, hogy a jövőben olyan település kíván csatlakozni a másik járásban lévő települések által alakítandó közös önkormányzati hivatalhoz, amelyik másik vármegyében és járásban van és egyébként megfelel az Mötv. 85. § (13) bekezdés a) pont aa)–ac) pontjában meghatározott további feltételeknek.

Bár a közigazgatási és területfejlesztési miniszter gyakorlata alapján az öt érintett közös önkormányzati hivatal engedélyezése vármegyén belüli járásokat érintett, szabályzási (kodifikációs) szakjogászként egyáltalán nem tartom egyértelműnek, hogy a normaszövegben lévő „illetékes főispán” meghatározás azt jelenti, hogy a jövőben létrehozandó közös önkormányzati hivatallal érintett két egymással határos járás ne lehetne két egymással határos vármegyében. Ezt erősíti a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium álláspontját tartalmazó levél vonatkozó részének az „elméletben felmerülhetne” fordulata is. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) 2. § (1) bekezdése^[2] nem tesz lehetővé olyan szabályozási tartalmat, ahol az elméleti és gyakorlati értelmezés eltérő lehet. Éppen ezért az Mötv. 85. § (14)–(16) bekezdésében lévő jelenlegi szikár megfogalmazású „illetékes főispán” normatív szabályozás alapján a jogalkalmazás során illetékességi összeütközést eredményezhet, mivel nem tesz eleget a normatív rendelkezés egyértelműsége kodifikációs követelményének. Az egyértelműség követelményének érvényesülése egyben a jogalkotói cél megvalósulását eredményezné, kizárva a törvényi rendelkezés többféle jogértelmezésének lehetőségét.

Az első eljárási kérdésben tehát háttérszabályozásként a Korm. rend. és az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) 13–16. §-ának normatív rendelkezéseit kell alkalmazni. Bízom benne, hogy a második eljárási kérdésben a fentiekben ismertetett jogértelmezés – egyértelművé téve az illetékes főispán kérdését – előbb vagy utóbb normatív rendelkezés formájában is megjelenik majd a törvényi szabályozásban az alábbi szabályozási módok egyikével:

A változat:

„Mötv. 85. § (13) Amennyiben az önkormányzati hivatali feladatok zavartalan ellátása indokolttá teszi, az e §-ban foglaltaktól eltérően a helyi önkormányzatokért felelős miniszter jóváhagyásával

a) létrehozható közös önkormányzati hivatal abban az esetben is, ha az érintett települések közül legfeljebb egy település a vármegyén belül másik járásban található, feltéve hogy […]”.

Megjegyzem, ez a változat tükrözné és rendezné egyértelmű normatív szabályozással a jogalkotó – Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium álláspontjában – hivatkozott célját.

B változat:

„Mötv. 85. § (14) A (13) bekezdés a)–d) pontjában meghatározott jóváhagyás iránti kérelem az általános önkormányzati választások napját követő 45. napig nyújtható be a leendő közös önkormányzati hivatal székhelye szerint illetékes főispánhoz.”,

vagy:

„Mötv. 85. § (14) A (13) bekezdés a)–d) pontjában meghatározott jóváhagyás iránti kérelem az általános önkormányzati választások napját követő 45. napig nyújtható be a másik járásból csatlakozni kívánó település szerint illetékes főispánhoz.”

Azonban ezekben az esetekben az Mötv. 85. § (16) bekezdése normatív szabályozásának módosítása is szükséges – analóg az Mötv. 103. §-ában meghatározott területszervezési eljárás szabályozására – a két vármegyét érintő esetkörre tekintettel:

„Mötv. 85. § (16) Az illetékes főispán a (14) bekezdésben megjelölt kérelmet – két vármegyét érintő esetben a másik vármegyével érintett illetékes főispán álláspontjának kikérését követően – az arra vonatkozó álláspontjával együtt haladéktalanul megküldi a miniszternek. A miniszter a kérelem tartalma, a (13) bekezdésben foglalt feltételek teljesülése és a kérelem tárgyát képező összes körülmény figyelembevételével dönt.”

^[1] ÖF/1-2/2025-KTM.

^[2] Jat. 2. § „(1) A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.”