Kistérségek ma és holnap
Dr. Rácz János
A kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (12.18.) Korm. rendelet előírása szerint Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyében 11 kistérség létrehozására került sor.
A közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjában kidolgozott szakmai elgondolások szerint létrehozott kistérségek feladat és hatáskörét a Kormány az önkormányzati-közszolgáltatási, a településfejlesztési, valamint az államigazgatási funkciókhoz kapcsolódó tevékenységi területek ellátásában határozta meg. Az említett kistérségi funkciók gyakorlatban történő ellátásával összefüggően a Kormány a fő hangsúlyt a hatékonyabb önkormányzati együttműködési és társulási formák ösztönzésére, ezen belül a többcélú kistérségi társulások bevezetésére és elterjesztésére helyezte.
A feladatokat a lehetőségei szerinti sajátos eszközeivel a közigazgatási hivatal is segíti, ahogy ezt a korábbiakban is tette hasonló horderejű kormányzati célkitűzések esetén. Ennek jegyében készítettünk a közelmúltban egy átfogó megyei felmérést, a 11 kistérséghez tartozó önkormányzatok jelenlegi együttműködési társulási és egyéb közös feladat megoldási formáiról, melynek összegző értékelésével megyei szinten és kistérségenként is teljes kép alkotható a jelenlegi önkormányzati-közszolgáltatási és igazgatási feladatellátás helyzetéről. Erre az elemzésre alapozva, illetve ebből kiindulva, a kistérségi körzetközpontok jegyzői nagyobb biztonsággal határozhatják meg azokat a új együttműködési területeket az adott kistérségen belül, amelyek a többcélú kistérségi társulások létrehozására irányuló előkészítő-egyeztető tárgyalások alkalmával, a kistérséghez tartozó önkormányzatok jegyzői számára is mértékadóak, követendőek lehetnek.
Az önkormányzati-közszolgáltatási, igazgatási és egyéb társulási és együttműködési formák kistérségenkénti értékelése a megyében
A megyében az egyik legelterjedtebb társulási forma az önkormányzati törvény (Ötv.) szerinti hatósági igazgatási társulás. A hatósági igazgatási területén jelenleg 29 megállapodás keretében összesen 97 önkormányzat működik együtt a feladatok hatékonyabb és gazdaságosabb ellátása érdekében.
A hatósági igazgatási társulások 90 %-a az építésigazgatás területén jött létre és működik napjainkban is, A hatósági igazgatási társulások további területei a közös állategészségügyi, közlekedési, vízügyi igazgatási feladatellátás.
A hatósági igazgatási társulási formában történő közös feladatellátás tekintetében a megye 11 kistérségének a lefedettsége eltérő. Legtöbb hatósági igazgatási társulást – 14-et, mely összesen 36 önkormányzatot érint – a fehérgyarmati kistérségben regisztráltunk. A fennmaradó 15 hatósági igazgatási társulás, a további 8 kistérség között gyakorlatilag arányosan oszlik meg, mert a csengeri és a nyíregyházi kistérségben, egyáltalán nem működik hatósági igazgatási társulás.
A hatósági igazgatási társulásokra jellemző közös foglalkoztatásra a társulási törvény (Ttv.) szerint, 16 társulásban összesen 50 önkormányzatnál került sor. A Ttv. előírásai alapján megszervezett közös foglalkoztatások jellemző területei a műszaki, építési, állategészségügyi igazgatási feladatok. Látható tehát, hogy a közös foglalkoztatás területei részben megegyeznek az Ötv. szerinti hatósági igazgatási társulás már ismertetett tárgyköreivel.
Elterjedt az önkormányzatok körében az Ötv. és a Ttv. előírásain alapuló intézmény fenntartó társulási forma is. Az Ötv. szerint 17, a Ttv alapján pedig 22 intézmény fenntartó társulás működik a megyében, melyben összesen 102 önkormányzat vesz részt.
A jelenleg működő intézmény fenntartási társulások, az intézményi kapacitások jobb kihasználására, a gazdaságosabb és hatékonyabb működésre és a színvonalasabb szakmai szolgáltatás elérésére és annak tartós biztosítására irányultak.
Az elemzések tapasztalatai szerint a Ttv. szerinti közös foglalkoztatás, közös feladat ellátás sajátos igazgatási területei, a gyermekjóléti, a családsegítő és az orvosi készenléti ügyeleti tevékenység.
A gyermekjóléti társulások száma 20, az abban résztvevő önkormányzatoké pedig 57. A családsegítő társulások száma 12, melyben együttműködő önkormányzatok száma 26. A háziorvosi készenléti és ügyeleti tevékenység zavartalanabb ellátását biztosító együttműködésben, melyek száma 36, összesen 146 önkormányzat vesz részt a megyében.
Az I./1-3.) pont alatti együttműködések jellemzően a Ttv hatályba lépését követő évek óta működnek. Az utóbbi években rendszerint csak a társulási megállapodások felülvizsgálatára és pontosítására került sor. Mindez azt bizonyítja, hogy ez a társulási forma kedvező fogadtatásra talált az önkormányzatok körében. Sajnálatos viszont az, hogy az ismertetett együttműködési megállapodások nem fedik le arányosan a megye területét, illetőleg a kialakított 11 kistérséget.
A közös foglalkoztatás speciális területe a belső ellenőrzési feladatellátás. A megyében 4 együttműködési megállapodás keretében összesen 26 településen oldják meg ebben a formában az önkormányzatok a jogszabályban előírt belső ellenőrzési feladatkör ellátását.
Jobban ki lehetne használni annak a lehetőségét is, hogy 2003. évtől a belső ellenőrzési társulások működéséhez az állami költségvetés központosított előirányzatból támogatást biztosít.
A Ttv. szerinti közös feladatellátás társulási tanácsban 1 helyen a fehérgyarmati kistérségben fordul elő, ahol az óvodai nevelés és általános iskolai oktatás, valamint ápolást és gondozást nyújtó nappali ellátás közös végzésére hozták létre ezt az együttműködési formát, melyben 4-4 önkormányzat vesz részt.
Az a tapasztalatunk, hogy a társulási tanács keretében történő közös feladatellátást azért nem karolják fel az önkormányzatok, mert e jogintézmény működtetése bonyolult és bürokratikus.
Összesen 3 jogi személyiséggel rendelkező társulás működik a megyében, melyek az Uniós követelményeknek is megfelelő regionális hulladéklerakó létesítésére és működtetésére irányulnak. A 3 társulásban 234 önkormányzat vesz részt (Szabolcs-Szatmár-Bereg megye 229 és Borsod-Abaúj-Zemplén megye 5 települése).
Kedvezőek a tapasztalataink a Ttv. szerinti megbízáson alapuló feladatellátás területén is, mivel 31 megbízási jogviszony keretében, összesen 79 önkormányzat égisze alatt foglalkoztatnak az önkormányzatok köztisztviselőt, közalkalmazottat, illetve munkavállalót.
A városi önkormányzatok keretében működő okmányirodai igazgatási körzetek feladatellátása szakmai szempontból jónak értékelhető. Az okmányirodákban – jelentős önkormányzati segítséggel ugyan – biztosítottak a munkavégzéshez szükséges tárgyi és személyi feltételek.
A megyében kialakított 11 igazgatási kistérség körzetbeosztása – illetékességi területe – azonban újabb problémákat hozott a felszínre.
A kistérségi körzetbeosztás során több önkormányzat más kistérséghez került, ugyanakkor azok okmányirodai illetékességi terület szerinti besorolása változatlan maradt. Ez a körülmény az állampolgárok számára nehézséget jelenthet idő- és költségtényezők szerint egyaránt, mivel az újonnan kialakított kistérségen belül nem elérthető számukra az igazgatási szolgáltatások teljes köre. Ezért legkésőbb a kistérségi igazgatási, közszolgáltatási és területfejlesztési funkciók kiteljesedéséig és az azok szerinti rendszeres feladatellátás bevezetéséig, meg kell tenni a szükséges egyeztetéseken alapuló kezdeményezéseket az okmányirodai körzetek felülvizsgálatára.
Az önkormányzati együttműködés sajátos területei a polgári védelmi és az önkéntes köztestületi tűzoltósági társulások, valamint egyes rendőrőrsök közös fenntartása. Ezekre a társulási formákra jellemző, hogy nem fedik le a megye, illetve az adott kistérség teljes illetékességi területét.
A területfejlesztési önkormányzati társulások keretében történik a kistérségek egyik kiemelt fő funkciójának a területfejlesztési feladatoknak az ellátása, mely együttműködési forma létrehozásában és működtetésében megyénk élenjáró.
Az országban elsők között alakult meg Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében a Területfejlesztési Tanács mellett működő – és annak munkáját segítő – Területfejlesztési Ügynökség, amely jó szakmai hátteret biztosított a kistérségi területfejlesztési társulások munkavégzéséhez is.
A megyében 16 kistérségi területfejlesztési társulás működik, lefedve a megye teljes közigazgatási területét.
A közműtársulások feladatára, hatáskörére és működési rendjére vonatkozó hatályos jogi szabályozás rendkívül összetett, de ezzel együtt szakmailag ez az egyik legtipikusabb együttműködési terület az önkormányzati közszolgáltatások ellátására.
A többcélú kistérségi önkormányzati társulások megszervezésére, feladat- és hatáskörének a kialakítására irányuló javaslatok összegzése, figyelemmel a kistérségi körzetközpontok jegyzői által kezdeményezett szakmai megoldásokra
Alapvetésként kell megállapítanunk, hogy a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programja sikeres bevezetésének igazán az lett volna a záloga, ha kormányzati elgondolások között szereplő kistérségi közigazgatási hivatalok létrehozása gazdasági meggondolásokból nem került volna le a napirendről.
A jelenlegi szakmai koncepció szerint a kistérségi funkciókat a kistérségi centrumtelepülések (a körzetközpont városok) jegyzői, polgármesteri hivatalai látnák el. A kistérségi funkciók szerinti feladatellátás kérdéskörén belül ez esetben csak a többcélú kistérségi társulások keretei között történő igazgatási és az önkormányzati közszolgáltatási feladatokhoz kapcsolódó lehetőségek vizsgálatára térek ki.
Az eddigi szakmai műhelymunka eredményeként az az álláspont alakult ki, hogy az adott kistérséghez tartozó települési önkormányzatok több mint 50 %-ának a társulásban való részvételével, az alábbi feladatok ellátásának van a legnagyobb prioritása gazdaságossági, hatékonysági stb. szempontból:
– alapfokú közoktatási intézmények fenntartásával összefüggő egyes feladatokon belül az intézménygazdálkodási feladatok egy kistérségen belüli közös szervezet útján történő ellátása, egységes pedagógiai szakszolgálat működtetése;
– a személyes gondoskodás körébe tartozó szakosított szociális intézmények, gyermekjóléti intézmények közös fenntartása;
– az egészségügyi alapellátás együttes szervezése, ezen belül háziorvosi, házi gyermekorvosi, fogászati ellátás, védőnői szolgálat, hétközi és hétvégi ügyelet közös szervezése és fenntartása, iskolaorvosi szolgálat közös fenntartása és működtetése;
– a települési szilárd és folyékony hulladék gyűjtésének, kezelésének közös megszervezése;
– az állati hullák gyűjtése és biztonságos elhelyezése;
– az állati hulladékok gyűjtése és ártalmatlanítása közös szervezésben;
– a kistérséghez tartozó önkormányzatok közbeszerzéseinek közös szervezésben történő ellátása és bonyolítása;
– a belső ellenőrzési, illetve az önkormányzatok pénzügyi, gazdasági tevékenységéhez kapcsolódó egyéb feladatainak kistérségi szintű ellátása.
Az itt felsorolt feladatok szabályozás szerinti többcélú kistérségi társulás keretében történő ellátásához a Kormány pályázati úton kiegészítő forrást biztosít, melynek mértéke 2004. évben több mint 6 milliárd forint.
A I. pontban foglalt értékelésben szerepelnek azok az önkormányzati feladatok, amelyek esetében a kistérségi centrumtelepülések jegyzői célszerűnek és szükségesnek tartják, a többcélú kistérségi társulási formában történő feladatellátást. Ezek közül több esetben megfigyelhető az a kormányzati javaslatokkal történő egyezőség is. A jegyzői javaslatok elemzése kapcsán is tapasztalható az, hogy a kistérségi centrumtelepülések jegyzői, illetőleg a kistérségekhez tartozó önkormányzatok jegyzői közötti tapasztalatcserék és szakmai egyeztetések egyáltalán nem tekinthetők elégségesnek.
A kistérségi centrumtelepülések jegyzőinek a többcélú kistérségi társulás kereteiben történő feladatellátásra vonatkozó javaslatai az alábbiak:
– oktatási intézmény fenntartás, ifjúsági szakreferens közös alkalmazása, iskolabusz közös üzemeltetése, zene és művészeti oktatással kapcsolatos feladatok ellátása, nevelési tanácsadó feladatok (logopédiai szolgáltatás, iskola érettségi vizsgálat) ellátása;
– egészségügy alapellátás közös megszervezése, hétvégi orvosi ügyeleti ellátás együttes biztosítása;
– szociális jelzőrendszeres házigondozási feladatok, egyéb szociális ellátási feladatok;
– környezetvédelem, hulladékgazdálkodás, ártalmatlanítás, folyékony hulladék- kezelés, szemétszállítás, zaj- és rezgésvédelem, helyi építészeti és természeti értékek védelme;
– kereskedelmi, vendéglátóipari igazgatási- és ellenőrzési feladatok, falusi turizmus, idegenforgalom;
– műszaki és építésigazgatási feladatok, szabálysértési, birtokháborítási ügyek közös ellátása, önkormányzati útkezelési és közlekedésigazgatási feladatok, telepenge-délyezés, beruházás, műszaki ellenőrzés, közbeszerzés;
– adó- és adójellegű járulékok beszedésének kistérségi szintű megszervezése (közigazgatási végrehajtó iroda).
Talán nem eretnek gondolat, hogy az itt felsorolt államigazgatási feladatok közül néhányat – a szabálysértési, a birtokháborítási, a kereskedelmi- és vendéglátóipari ellenőrzési stb. feladatokat – el lehetne látni kistérségenként 4-6 fős államigazgatási hivatalok működtetésével, melyeknek a funkcionális feladatait (pl. pénzügy, humánpolitika) a közigazgatási hivatalok is elláthatnák.
Ezeknek a kis államigazgatási hivataloknak a működtetésével biztosítható lenne a bonyolultabb, nagyobb szakértelmet igénylő államigazgatási feladatok magas színvonalon történő ellátása és közel sem kerülne annyiba mint a „kistérségi közigazgatási hivatalok” felállítása. Emellett nem növekedne ezzel a megoldással a kistérségi székhely települések jegyzőinek, városainak súlya a térségben lévő településekhez képest.
A javaslatok széles tárháza azt igazolja, hogy önkormányzati szinten is felismerték a kollégák azt, hogy a színvonalasabb, professzionálisabb, gazdaságosabb és hatékonyabb ügyintézés nem képzelhető el a jövőben, korrekt együttműködésen alapuló szakmai összefogás, társulás nélkül. Erre a kihívásra konkrét szervezeti megoldást kínál a hamarosan Kormány elé kerülő többcélú kistérségi társulásokra és azok pénzügyi támogatására vonatkozó jogszabálytervezet, ezért minden önkormányzat és jegyző kollega ismételten áttekintheti ezt a kérdéskört.
Kategória
Könyvajánló
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata
Negyedik, hatályosított kiadás
(2023. őszi kiadás)
Ára: 12000 Ft