A Jegyző és Közigazgatás 2007. július-augusztusi számának Jogalkotás-Jogalkalmazás rovatában megjelent cikk ébresztett bennem gondolatokat, amely az államigazgatási és önkormányzati hatáskörök, valamint hatósági ügyek elhatárolásának problematikáját szemléltette a szociális törvény közgyógyellátásra vonatkozó hatályos rendelkezéseinek elemzésével. Én most ugyanennek a kérdésnek egy másik vetületét szeretném bemutatni.

A szociális törvény (továbbiakban: Sztv.) ágazati szempontból egyaránt meghatároz önkormányzati és államigazgatási hatásköröket, valamint önkormányzati és államigazgatási hatósági jogköröket, továbbá hatósági ügyeket, hiszen az Sztv. 4/A. § (1) bekezdése alapján a törvényben meghatározott szociális feladat- és hatásköröket a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a települési önkormányzat polgármestere, a települési önkormányzat jegyzője, valamint a szociális hatóság gyakorolja.

Önkormányzati szinten az államigazgatási és önkormányzati hatáskörök elhatárolása napjainkban egyre nehezebb feladat, mert egyre jobban összeölelkeznek a jegyzői és a képviselőtestületi jogosítványok. Erre példa az Sztv. közgyógyellátásra vonatkozó 50§ (3-4) bekezdésében foglalt rendelkezése. A (3) bekezdés a képviselőtestületnek ad rendeletalkotási jogosítványt az Sztv-ben meghatározott jogosultsági feltételek bővítésére, miközben a (4) bekezdés akként rendelkezik, hogy a jogosultsági feltételek megállapításáról a jegyző dönt.

A problémát két részre osztanám: a képviselőtestület jogalkotási jogosítványainak vizsgálatára, valamint az önkormányzati és az államigazgatási hatósági jogkörök elhatárolására.

Az Alkotmány (továbbiakban: Alk.) kimondja, hogy a helyi képviselőtestület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselőtestület hivatala ügyintézőjének is. (Alk.: 44/A. § (1) a) pont- (2), 44/B. § (3)

Az önkormányzati törvény (továbbiakban Ötv.) alapján a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át a rendeletalkotás. A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

Törvény helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. Az Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete – annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester – hozhat. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. (Ötv.: 1. § (3), 1. § (5), 2. § (2), 7. § (1), 9. § (1), 9. § (3), 10. § (1) a) pont, 16. § (1))

A jogalkotási törvény (továbbiakban: Jat.) alapján az önkormányzat illetékességi területére rendeletet ad ki törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására, vagy a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére. (Jat. 10. §, 11. §)

A közigazgatási eljárási törvény (továbbiakban: Ket.) alapján a közigazgatási hatóság eljárása során a Ket. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. A Ket. szerint közigazgatási hatóságnak minősül a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező államigazgatási szerv, helyi önkormányzat képviselő-testülete, valamint átruházott hatáskörben annak szervei, a jegyző, stb. A hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró hatóságot is. Önkormányzati hatósági ügyben első fokon a képviselő-testület jár el. Ezt a hatáskörét önkormányzati rendeletben a polgármesterre, a főpolgármesterre, a részönkormányzat testületére, a képviselő-testület bizottságára, illetve törvényben meghatározottak szerint létrehozott társulásra ruházhatja át. (Ket.: 12. § (1), (3), 19. § (1), (2)

Az Alkotmánybíróság a 37/2004. (X. 15.) AB és 9/2006. (II. 22.) AB határozataiban kimondja, hogy a jegyzőre kizárólag törvény vagy kormányrendelet telepíthet (államigazgatási és nem önkormányzati) hatósági jogkört [Ötv. 7. § (1) bekezdés; valamint Alkotmány 44/B. § (3) bekezdés]. A jegyzőre az önkormányzat képviselő-testülete nem ruházhat önkormányzati hatósági jogkört.

Az Sztv. hivatkozott 50.§ (3-4) bekezdésének rendelkezései szerint, ha megfigyeljük, nem arra ad felhatalmazást az önkormányzatoknak, hogy a jegyző számára újabb hatósági jogkört állapítson meg rendeletben, hiszen a hatósági jogkör az Sztv. 50.§ (4) bekezdéséből ered. E szerint a jogosultságról az Sztv. alapján a jegyző dönt, de a képviselőtestület a törvény felhatalmazása alapján és annak keretei között rendeletben további jogosultsági feltételeket határozhat meg. Ebben az esetben a jegyzőnek államigazgatási hatósági jogköre gyakorlása során, az államigazgatási ügyben figyelemmel kell lennie az önkormányzati rendeletre, megfordítva a képviselőtestület az államigazgatási ügyre és a hatósági jogkör gyakorlására kiható szabályokat alkothat. Első pillantásra az önkormányzati rendeletalkotási lehetőség szabályszerűnek tűnik, mert törvényi felhatalmazáson alapul és annak keretei között valósulhat meg. Ez a rendeletalkotás azonban kevésbé szolgál a törvény végrehajtására, inkább annak rendelkezéseit egészíti ki. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a helyi közhatalom gyakorlásába beletartozik az is, hogy a helyi önkormányzat olyan társadalmi viszonyokat szabályozzon a lakosság érdekei védelmében, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. [Például 23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2000, 134, 136.] Helyi közügy szabályozása során az önkormányzat arra is jogosult, hogy külön törvényi felhatalmazás hiányában, országos érvényű jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyt a magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétesen, azt kiegészítő jelleggel szabályozzon. [17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH 1998, 155.] Az önkormányzatok rendeletalkotására ebben a tekintetben az Ötv. 16. §-a irányadó. A vázolt konkrét esetben a kérdés az lehet, hogy az Sztv-ben rögzített a jogalkotási lehetőségnek összhangban kell-e lennie az alkotmány azon rendelkezésével, miszerint „a helyi képviselőtestület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz”, vagy ahogy az Ötv. fogalmaz: „a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket” és összhangban van-e az alkotmány „feladatkörében rendeletet alkothat” rendelkezésével.