Ombudsman: az önkormányzatoknak változtatniuk kellene a guberálást tiltó rendeleteiken

A közigazgatás szakmai fóruma

Hírek / Önkormányzat

Ombudsman: az önkormányzatoknak változtatniuk kellene a guberálást tiltó rendeleteiken


Az ombudsman azt várja, hogy az Alkotmánybíróság (AB)
állásfoglalásának és iránymutatásának megfelelően a guberálást szankcionáló
önkormányzatok változtatnak majd rendeleteiken, és nem várják meg az újabb
elmarasztalást.

Szabó Máté alapjogi biztos az MTI-hez február 5-én eljuttatott közleményében arra hívta fel a figyelmet, hogy az AB döntése
mindenkire nézve kötelező, az abban foglaltak bármiféle megkerülése, felülírása
szembe megy a jogállam alapvető normáival és így elfogadhatatlan.

Az alapvető jogok biztosa azt követően adta ki
közleményét, hogy átvette az AB határozatát, amely – helyt adva indítványának –
azonnali hatállyal megsemmisítette a guberálást szabálysértésnek nyilvánító
kaposvári önkormányzati rendeletet. (Az AB december 28-án ítélte
alkotmányellenesnek a guberálás szabálysértéssé minősítését, és ekkor
semmisítette meg az ezzel kapcsolatos helyi rendelet vonatkozó részét.)

A kaposvári városháza szóvivője az AB-döntésre úgy
reagált: az önkormányzat kész módosítani a jogszabály megfogalmazásán, de
guberálni továbbra is tilos. Répás Orsolya az MTI-nek azt mondta, hogy a
guberálás mint létforma továbbra sem lesz engedélyezve Kaposváron, mert minden
rászoruló segítséget kap az önkormányzattól, aki kér.

Szabó Máté a vasárnap kiadott közleményében utalt
arra, hogy 2011 végén alkotmánybírósági vizsgálatot kezdeményezett a guberálást
ugyancsak szankcionáló budapesti józsefvárosi rendelettel, valamint a nem
rendeltetésszerű közterület-használatot akár elzárással is büntetni rendelő
jogszabálycsomaggal kapcsolatban.

Véleménye szerint az ilyen és hasonló önkormányzati
"rendszabályok" és szankciók alkalmazhatatlanok, nincs visszatartó
erejük, csak az eleve kiszolgáltatott emberek további megalázására,
elüldözésére alkalmasak.

Szabó Máté úgy véli, az AB határozata egyértelműsíti,
hogy "egy demokratikus jogállamban jogszabály, önkormányzati rendelet sem
tilthat tetszőlegesen, megfelelő indok nélkül bármely közterületi magatartást".
Mint írta, a döntésnek a konkrét ügyön is túlmutató, szimbolikus üzenete az,
hogy véget kell vetni a bűnbakkereső kriminalizálásnak, mert a kiszolgáltatott
hajléktalan vagy a hajléktalanságtól fenyegetett emberek megbélyegzése és
célzott büntetése alkotmányosan elfogadhatatlan.

Az alapjogi biztos szerint a hajléktalanság
problémáinak megoldására rendelkezésre álló szűkös erőforrásokat elsősorban a
megelőzésre, a segítségre, de ugyanakkor a társadalomra veszélyes magatartások
üldözésére is kell fordítani.

Szabó Máté az alkotmánybírósági állásfoglalást és
iránymutatást követően azt várja, hogy a hasonló szabályozást vagy jogi
megoldásokat alkalmazó önkormányzatok mielőbb felülvizsgálják eddigi
álláspontjukat.

www.mti.hu

 

176/2011. (XII. 29.) AB határozat

Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzat szabálysértésekről szóló 33/2005.
(VI. 27.) számú önkormányzati rendeletének 14. § (2) bekezdése alkotmányossági
vizsgálata tárgyában

A MAGYAR
KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Bragyova András, dr.
Dienes-Oehm Egon, dr. Kiss László, dr. Lenkovics Barnabás és dr. Lévay Miklós
alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Pokol Béla és dr. Szívós
Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Kaposvár Megyei
Jogú Város Önkormányzat szabálysértésekről szóló 33/2005. (VI. 27.) számú
önkormányzati rendeletének 14. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII.
törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (2) bekezdése
és az
állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 22. § a) pontja
alapján Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzat 33/2005. (VI. 27.) számú
önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Rendelet) a guberálás
szabálysértési tényállást megállapító 14. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezte az
Alkotmánybíróságnál. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa szerint a
guberálás, vagyis a szemét, hulladék között hasznosítható holmik után való
kutatás szabálysértéssé nyilvánítása és az ahhoz kapcsolódó jogkövetkezmények
rendeleti szintű szabályozása formai és tartalmi szempontból is alkotmánysértő.
Egyfelől ellentétes az Alkotmány 8. §
(2) bekezdésével
, amelynek értelmében az alapvető jogokra vonatkozó
szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban
törvény sem korlátozhatja. A guberálásra vonatkozó szabályok alapvető jogot
csorbítanak, érdemi alkotmányos indok nélkül korlátozzák ugyanis az eljárás alá
vont személyek emberi méltóságból fakadó általános cselekvési szabadságát [Alkotmány 54. § (1) bekezdés], és sértik
az egyenlő bánásmód követelményét [Alkotmány 70/A.
§ (1) bekezdés
]. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa
hivatkozott az ügyben lefolytatott vizsgálati tapasztalataira, amelyek azt
mutatták, hogy a "guberálás célzott szankcionálása hatásában, közvetett
módon kifejezetten egy adott, kiszolgáltatott helyzetben lévő, körülhatárolható
társadalmi csoport, a hajléktalan, a létminimum határán élő emberek ellen
irányult: e személyek kirekesztését, stigmatizálását, egyfajta "kriminális
térbe" szorítását szolgálta". A guberálás szankcionálása tehát, bár
formális szempontból minden személyre vonatkozik, valójában szándékoltan egy
meghatározott társadalmi csoporthoz tartozók ellen irányul.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
álláspontja szerint azáltal, hogy a rendeleti szabályozás az Alkotmányba
ütközik, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében
foglalt jogszabályi hierarchiára vonatkozó követelményeknek sem felel meg.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa
tájékoztatta az Alkotmánybíróságot arról, hogy a 2010. május 3-án kelt AJB
756/2010. számú ügyben kiadott jelentésében megállapította: a kifogásolt
kaposvári rendeleti előírás érdemi alkotmányos indok nélkül korlátozza az eljárás
alá vont személyek jogait. Az önkormányzati szabályozás így az emberi
méltósághoz való joggal, valamint az abból fakadó általános cselekvési
szabadsággal összefüggő visszásságot okoz. Az állampolgári jogok országgyűlési
biztosa e jelentésben felkérte Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlését, hogy
helyezze hatályon kívül a Rendelet 14. § (2) bekezdését. Kaposvár
polgármesterének tájékoztatása szerint azonban a Közgyűlés 138/2010. (VI. 10.)
számú határozatában a kérdéses rendeleti előírás hatályban maradásáról döntött.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa ezért az Alkotmánybíróságtól kérte
a Rendelet 14. § (2) bekezdésének megsemmisítését.

II.

1. Az Alkotmánynak az indítvány elbírálásakor hatályos
rendelkezései:

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető
jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető
jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a
feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."

"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden
embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől
senkit nem lehet önkényesen megfosztani."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a
területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári
jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás,
politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni,
születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

2. Az indítvány által érintett jogszabályi
rendelkezések:

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
(a továbbiakban: Ötv.)

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által
nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény
felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet
alkot."

A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a
továbbiakban: Szabs. tv.)

"1. § (1) Szabálysértés az a jogellenes,
tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény,
kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s
amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget."

Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.)
Korm. rendelet (a továbbiakban: Szabs. r.)

"7. § (1) Aki

a) a közterületen, a közforgalom céljait szolgáló
épületben, illetőleg közforgalmú közlekedési eszközön szemetel, ezeket
beszennyezi,

b) […]

ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal
sújtható."

Rendelet

"14. § (2) Aki a közterületre kihelyezett
gyűjtőedényzetből szemetet önt ki, vesz ki vagy abban guberál, szabálysértést
követ el és harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható."

III.

Az Alkotmánybíróság az állampolgári jogok
országgyűlési biztosának az indítványa alapján indult eljárásban mindenekelőtt
azt vizsgálta, hogy önkormányzati rendelet milyen körben nyilváníthat valamely
magatartást szabálysértéssé.

Az Alkotmány 44/A.
§ (2) bekezdésének
megfelelően az Ötv. 16. § (1) bekezdése felhatalmazza a
helyi önkormányzatokat arra, hogy a törvény által nem szabályozott helyi
társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak
végrehajtására önkormányzati rendeletet alkossanak. A Szabs. tv. 1. § (1) bekezdése ezt tovább
konkretizálja, amikor megállapítja, hogy önkormányzati rendelet jogellenes,
tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekményt szabálysértésnek
nyilváníthat. Ez a felhatalmazás azonban nem korlátlan. A Szabs. tv. ugyan nem tartalmaz tételes
rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa
milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki. Az
önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során a szabálysértés
jogintézményének a rendeltetéséből kell kiindulni, abból, hogy szabálysértésnek
azok a már jogellenes cselekmények nyilváníthatók, amelyek a társadalomra
csekély fokban veszélyesek. [19/1998. (V.
22.) AB határozat,
ABH 1998, 436, 439.] Az önkormányzati rendelet
továbbá csak a Szabs. tv. szabályozási
rendszerébe illeszkedő jogsértő magatartást nyilváníthat szabálysértésnek. Az
önkormányzati rendeletben meghatározott szabálysértési rendelkezéseknek ugyanis
összhangban kell lenniük a magasabb szintű jogszabályokkal, mindenekelőtt a
Szabs. tv.-ben és a Szabs. r.-ben foglaltakkal. [Lásd például 123/2009. (XII.
17.) AB határozat, ABH 2009, 1280.]

A szabálysértési jogban a jogellenes cselekmények két
fajtája különböztethető meg: az ún. közigazgatás-ellenes cselekmények (például
engedélyköteles tevékenységek engedély nélküli végzése) és a kriminális
cselekmények (például a tulajdon elleni bűncselekmények értékhatárral
elválasztott alakzatai). Akár közigazgatás-ellenes, akár kriminális cselekményről
van szó, a szabálysértés a büntető anyagi jog talaján áll, s a felelősségi
szabályok terén a büntetőeljárás egyes elemeiből építkezik. "Szabálysértés
elkövetője csak meghatározott életkort elért és megfelelő felismerési,
akaratképző képességgel rendelkező természetes személy lehet, a büntetőjogi
értelemben vett felróhatóság alapján. Szabálysértés miatt az elkövető akkor
vonható felelősségre, ha cselekménye szándékos vagy gondatlan (.), a
bizonyítási teher – a büntetőeljáráshoz hasonlóan – a hatóságokat terheli. A
szabálysértési felelősségre vonás pedig a jogsértés természete, az elbírálás
rendje és a szankció jellege tekintetében a büntető-igazságszolgáltatáshoz áll
közel, azzal rokon. A szabálysértési felelősség – legyenek bár az elkövetett
jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális jellegűek – alapvetően
"bűnfelelősség", azaz a természetes személy múltban elkövetett
jogsértésére válaszol, s a felróhatóság alapján meghatározott – represszív
jellegű – joghátrányt helyez kilátásba." [63/1997. (XII. 11.) AB
határozat, ABH 1997, 365, 371.]

Valamely jogellenes magatartást törvény,
kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé, és
valamennyi szabálysértési tényállást megállapító jogszabályi rendelkezésnek
illeszkednie kell a Szabs. tv.
dogmatikai és felelősségi rendszerébe. A Rendelet mint kriminális cselekményt
szankcionálja a szemét kiöntését, a szemét gyűjtőedényzetből való kivételét és
a guberálást. Az Alkotmánybíróság ezért a következőkben azt vizsgálta, hogy a
Rendelet 14. § (2) bekezdése alkotmányos módon minősíti-e szabálysértésnek
ezeket a magatartásokat.

IV.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az
indítványhoz csatolt AJB 756/2010. számú ügyben született jelentésében
nyilvánosságra hozta az önkormányzat jegyzőjének a kifogásolt szabálysértés
megalkotására vonatkozó indokait. Eszerint Kaposvár Megyei Jogú Város
Közgyűlése környezetvédelmi és köztisztasági, tulajdonvédelmi okból, illetve a
köznyugalom, közrend, illetve a magán- és a levéltitok védelme miatt döntött a
szankcionálás mellett. A Rendelet 14. § (2) bekezdése három fajta tevékenységet
minősít szabálysértésnek: a szemét kiöntését, a szemét gyűjtőedényzetből való
kivételét és a guberálást. Az Alkotmánybíróság a szabálysértési tényállás
elkövetési magatartásai esetében külön-külön vizsgálta a jogellenesség
fennállását.

1.1. A Rendelet 14. § (2) bekezdése szabálysértésnek
nyilvánítja, ha valaki "a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből
szemetet önt ki". A szemét kiöntésének szankcionálását általában
közegészségügyi és környezetvédelmi okok indokolják. A Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontjában
foglalt köztisztasági szabálysértési tényállás ugyanakkor már tartalmaz a közterületen,
közforgalmú épületben és közlekedési eszközön való szemetelésre és azok
beszennyezésére vonatkozó elkövetési magatartásokat. Ha tehát valaki
közterületen szemetel, akkor azért a Szabs. r. 7. §
(1) bekezdés a) pontja
alapján felelősségre vonható, függetlenül
attól, hogy a szemetelés miképpen valósul meg: szemét kiöntésével, hulladék
eldobásával vagy egyéb módon. Az önkormányzati rendeleti szabályozás tehát
szükségtelen, hiszen a jogrendszer a Szabs. r.
révén egyébként is lehetőséget biztosít a szemetelés szankcionálására, sőt, a
kaposvári közgyűlési Rendelet 7-7/B. §-ai is tartalmaznak ún. köztisztasági
szabálysértési tényállásokat, melyek alapján – többek között – a szemetelő is
felelősségre vonható.

A Szabs. r. 7. §
(1) bekezdés a) pontja
alapján a közterületen történő szemetelés
ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal, a Rendelet 14. § (2) bekezdése
szerint a gyűjtőedényzetből történő szemétkiöntés miatt az elkövető harmincezer
forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. Vagyis lényegében ugyanazt a
szabálysértési cselekményt a két jogszabály némiképp eltérő elkövetési
magatartással határozza meg, és különbözőképpen szankcionálja. A Rendeletben
szabálysértéssé nyilvánított "szemetet önt ki" elkövetési magatartás
azonban megvalósítja a Szabs. r. 7. §
(1) bekezdés a) pontjában
foglalt köztisztasági szabálysértést. A
Rendelet így nemcsak hogy nincs összhangban a magasabb szintű jogszabállyal, de
ellentétes is a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a)
pontjával
. Ez egyfelől sérti az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésében
foglalt jogállamiság követelményét, amely azt várja
el a jogalkotótól, hogy a jog szabályai "világosak, egyértelműek,
hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (…) előre
láthatóak legyenek" [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84.
Egy önkormányzati rendeletben foglalt szabálysértési tényállásra vonatkozóan
lásd: 46/1998. (XI. 13.) AB határozat, ABH 1998, 469, 474-475.]

1.2. Az eltérő normatartalom és jogkövetkezmény arra
vezethet továbbá, hogy a jogalkalmazó diszkrecionális döntésén múlik, az adott
cselekményt melyik jogszabályi rendelkezés [a Rendelet 14. § (2) bekezdése vagy
a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontja]
alapján ítéli meg, és nem zárható ki az ugyanazon cselekmény miatti kétszeres
büntetés sem. A szabálysértési jog, akárcsak a büntetőjog, bűnösség alapján a
természetes személy által a múltban elkövetett anyagi jogi normasértést
szankcionálja. Garanciális követelményként ezért itt is megjelenik a "ne
bis in idem" elve, amely szerint, ha az elkövető egyetlen cselekményével
több különböző szabálysértési tényállást merít ki, akkor az egyik
megállapíthatósága – a kétszeres értékelés tilalmára tekintettel – ki kell,
hogy zárja a másik egyidejű megállapíthatóságát. Emiatt az Szabs. tv. egyfelől kifejezetten kizárja a
felelősségre vonást, ha az adott cselekmény egyben bűncselekményt is
megvalósít. [1. § (2) bekezdés] Másfelől a jogforrási összhang megteremtése
érdekében a Szabs. tv. 169. § (2) bekezdése
előírta az önkormányzatok számára, hogy "kötelesek felülvizsgálni az
önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket, és
azokat, amelyek e törvény, illetve az egyes szabálysértésekről szóló
kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismétlik a
magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást,
hatályon kívül kell helyezniük." Előfordult, hogy ez nem történt meg,
illetve, hogy az önkormányzat később alkotott magasabb szintű jogszabállyal
ütköző rendeletet. A 123/2009. (XII.
17.) AB határozatban
az Alkotmánybíróság egy ilyen önkormányzati
rendeletet semmisített meg, mert "az Ör.-ben szabálysértéssé nyilvánított
elkövetési magatartás – falfirkával és graffitivel való rongálás – megvalósítja
a Szabs. tv.-ben meghatározott rongálást is.
Az Ör. ekként nem csak, hogy nincs összhangban a Szabs. tv-nyel, de az azonos
cselekmény és az eltérő büntetési tétel miatt ellentétes is a Szabs. tv.
vonatkozó rendelkezéseivel." (ABH 2009, 1280, 1283.)

A most vizsgált esetben megállapítható, hogy a
magasabb szintű Szabs. r. szabálysértésnek
minősíti és szankcionálja a "szemetelést", ami magában foglalja a
Rendelet "szemetet önt ki" elkövetési magatartást is. Ezért nem
zárható ki, hogy Kaposváron a szemét kiöntéséért egyrészt a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontja
szerint ötvenezer forint összegű pénzbírság, másrészt a Rendelet 14. § (2)
bekezdése szerinti harmincezer forintos bírság is kiszabható legyen. Ez pedig,
ahogyan azt az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében a piaci árusítás kapcsán
megállapította, a szabálysértők kétszeres "megbírságolását"
eredményezheti. [77/2009. (VII. 10.) AB határozat,
ABH 2009, 1188, 1196.] Ez utóbbi döntéséhez hasonlóan az Alkotmánybíróság a
jelen ügyben megállapította, hogy a Rendelet 14. § (2) bekezdésében foglalt
"szemetet önt ki" fordulat a magasabb szintű jogszabállyal való
összhang hiánya miatt sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.

2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a szemetelés körén
kívül eső elkövetési magatartásokat vizsgálta: először a Rendelet 14. § (2)
bekezdésben foglalt "a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet
(…) vesz ki", majd a guberálás alkotmányosságát.

Alapvetően a jogalkotó felelősségi körébe tartozik
annak megítélése, hogy mely cselekményeket vonja közrendvédelmi szabályozás
körébe. A pönalizálás határainak meghúzásakor azonban a jogalkotónak szem előtt
kell tartania, hogy az általános cselekvési szabadságból következően
alkotmányos demokráciában a polgároknak – jogi értelemben – mindent szabad,
amit normatív rendelkezés nem tilt. Az általános cselekvési szabadság
védelméből következően az állam köteles az egyén szabadságát tiszteletben
tartani, függetlenül attól, hogy az egyéni cselekedet valamely speciális, erős
védelemben részesülő alapvető jog védelmi körébe tartozik-e. Más
megfogalmazásban, az állam intézményei az egyének szabadságába önkényes módon
nem avatkozhatnak be. Az államnak minden egyén érdekét egyenlően kell
mérlegelnie és a szabadságkorlátozást megfelelően, racionális érvekkel kell
indokolnia. Jogszabály ezért akkor minősíthet egy magatartást egyéni jogot vagy
közrendet sértőnek, következésképpen tilalmasnak, ha annak van megfelelő
alkotmányos indoka. Kriminális szabálysértések esetében jellemzően akkor, ha a
cselekmény emberi életet, testi épséget, egészséget vagy jogot veszélyeztető,
általánosan elfogadott együttélési szabályt sért, s ha az elkövetési magatartás
statuálása megfelel annak a követelménynek, hogy szabálysértési szankcionálás
csak ultima ratio-ként alkalmazható.

2.1. Az önkormányzat mindenekelőtt a
tulajdonvédelemmel indokolta a szabálysértési tényállás "szemetet vesz
ki" elkövetési magatartásának megalkotását.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint absztrakt
módon nem, csupán az adott helyzet ismeretében dönthető el, hogy a kukába
dobott szemét uratlan dolognak minősül-e, s a tulajdonos a dolog kukában való
elhelyezésével kinyilvánította-e, hogy nincs szüksége az adott dologra, valóban
lemondott-e tulajdonjogáról. Ha egy konkrét esetben a kuka tartalma elhagyott
dolognak (res derelicta) minősül, akkor a derelictio eredményeként a
tulajdonjog tárgya gazdátlanná válik és bárki által elsajátítás (foglalás,
occupatio) útján megszerezhető. Hogy egy adott ügyben valóban erről van-e szó,
az a jogalkalmazó döntésén múlik. A bírói gyakorlatban található olyan döntés,
amely kimondja: a szemeteskonténerben talált, de értékkel bíró, uratlan tárgy
megtalálója a birtokba vétellel a dolog felett tulajdonjogot szerez. (BH 2007.
113.) A kukában talált dolgok elsajátítását ezért nem minősíti lopásnak: aki a
szemétből az elhagyott tárgyakat, hulladékot kiválogatja, és azokat elviszi,
bűncselekményt még akkor sem követ el, ha a kiválogatott és összegyűjtött
hulladék összessége számottevő értéket képvisel. (BH 1996. 629.) Ha tehát egy
konkrét esetben a szemetet eldobó személy az ingó dolgot a tulajdonjog
feladásának szándékával hagyja el, akkor az elhagyott jószágnak (res derelicta)
minősül, amelyet bárki jogellenesség nélkül birtokba, tulajdonba vehet. Az
önkormányzat az ilyen esetekben azért nem szankcionálhatja a szemét kivételét,
mert az jogszerű cselekménynek minősül, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 127. §-a ugyanis
kifejezetten rendelkezik a gazdátlan dolgon való tulajdonszerzésről.

Amennyiben a szeméttároló edény magántulajdonban van,
és a konkrét esetben a jogalkalmazó megállapítja, hogy az abba bedobott tárgy
osztja a hulladéktároló tulajdonjogi sorsát, akkor az, aki a szemétből az ott
talált tárgyakat elviszi, az elkövetési tárgy értékétől függően a lopás
szabálysértési vagy bűncselekményi tényállását valósítja meg. Ebben az esetben
tehát a tulajdonvédelem azért nem szolgáltat kellő indokot a vizsgált
szabálysértési tényállás megállapítására, mert a Szabs. tv. 157. §-a és a Büntető
Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV.
törvény (a továbbiakban: Btk.) 316. §-a
alapján a lopást elkövető
egyébként is felelősségre vonható.

2.2. Minthogy az önkormányzat a szabályozás indokaként
titokvédelmi aggályokat is megfogalmazott, az Alkotmánybíróság azt vizsgálta,
hogy a levéltitok és a magántitok védelme kellően megalapozza-e a szemét
kivételére vonatkozó szabálysértési tényállás megállapítását. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése alapján
mindenkit megillet a magántitok védelmének joga. Az alkotmánybírósági gyakorlat
e jog alapvető elemének tekinti a levéltitok védelmét. [634/B/1991. AB határozat,
ABH 1993, 558, 559.] Önmagában a levéltitok védelme azonban nem szolgáltat
kellő indokot a szemét kivételének szankcionálására, hiszen a levéltitok
oltalmát a Btk. 178. § (1) bekezdése
biztosítja. E rendelkezés szerint ugyanis, "[a]ki másnak közlést
tartalmazó zárt küldeményét, a tartalmának megismerése végett felbontja,
megszerzi, (.) ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétséget követ el,
és pénzbüntetéssel büntetendő". Emellett az állampolgári jogok
országgyűlési biztosának jelentései, továbbá más empirikus ismeretek sem
támasztják alá, hogy a szemét kukából való kivétele és a levéltitok megsértése
között alkotmányjogilag bármiféle értékelhető kapcsolat lenne.

Mindezek alapján megállapítható, hogy Kaposvár Megyei
Jogú Város Közgyűlése a Rendelet 14. § (2) bekezdésében foglalt "a
közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet (.) vesz ki"
cselekmény szabálysértéssé nyilvánításával túllépett jogalkotó hatáskörének az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, az
Ötv. 16. § (1) bekezdésében és a Szabs. tv. 1. §-ában biztosított keretein.

3. Végül az Alkotmánybíróság a harmadik elkövetési
magatartás, a gyűjtőedényzetben való guberálás szankcionálásának alkotmányosságát
vizsgálta.

Az 1288/B/1996. AB határozatban az Alkotmánybíróság
részben a guberálási tilalmat megszegővel szembeni szabálysértési tényállás
alkotmányosságát vizsgálta. E korábbi ügyben azonban az indítványozó csupán az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése
szempontjából kérte a kifogásolt rendeleti szabályok alkotmányossági
vizsgálatát, mert úgy vélte, hogy az önkormányzat törvénnyel és
kormányrendelettel ellentétes szabályokat alkotott. Az indítványt e tekintetben
az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak. (ABH 2000, 829, 837.)

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának mostani
indítványa azonban nemcsak a magasabb szintű jogszabályba ütközés miatt, hanem
azért is alkotmány sértőnek tartja a guberálás szabálysértéssé nyilvánítását,
mert – álláspontja szerint – annak nincs alkotmányosan igazolható, valódi,
érdemi és legitim indoka.

A guberálás kifejezés a köznapi szóhasználatban a még
használható, esetleg értékkel bíró dolgok szemétben való keresésére,
kiválogatására utal. Ez a cselekmény-például, ha a guberáló a talált holmikat
összeszedi és elviszi – nem jár szükségképpen együtt a környezet
szennyezésével, ezért általában és önmagában a környezetvédelem, köztisztaság
szempontja nem indokolja a guberálás szankcionálását. Ha a guberálás mégis
szemetelést eredményez, akkor az elkövető a Szabs. r. 7. §
(1) bekezdés a) pontja
alapján felelősségre vonható. A fentiekben
kifejtettek alapján, ha a szemétbe kidobott tárgy elhagyott, uratlan dolognak
tekintendő, akkor a szemétben való válogatás tulajdoni sérelmet senkinek nem
okoz. Ha pedig a magántulajdonban lévő szemétgyűjtő edény tulajdoni sorsát
osztja az abba dobott dolog, akkor a Szabs. tv. 157.
§-a
és a Btk. 316. §-a
alapján az elkövető lopás miatt felelősségre vonható. A levéltitok védelme sem
tekinthető a guberálás tiltását alátámasztó alkotmányos indoknak, mert a
levéltitok megsértését a magyar jogrendszer a Btk. 178. § (1) bekezdésében
egyébként is büntetni rendeli.

Végül a közgyűlés a köznyugalom és közrend védelmére,
továbbá a Kaposváron élők közérzetére hivatkozva szankcionálta a guberálást.
Önmagukban azonban a közrendre és köznyugalomra vonatkozó elvont alkotmányos
értékek nem indokolhatják e preventív jellegű szabálysértési tényállás
megalkotását. Ellenkező esetben ugyanis a közterületen zajló tevékenységek
túlnyomó többsége szankcionálhatóvá válna, hiszen azok sok esetben zavaróan
hatnak a városképre, a lakók közérzetére és többnyire zajjal járnak. Az
említett érvek ezért nem szolgálhatnak a szabálysértési tényállás legitim
indokául.

Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy az
önkormányzat által szankcionált guberálás többnyire egzisztenciális
kényszerűségből következő emberi cselekvés. A szemétben és hulladékban
hasznosítható holmit keresők ugyanis az esetek túlnyomó többségében nem szabad
választásuk eredményeképpen guberálnak, hanem azért, mert nincs más
választásuk, vagy nem látnak más választást.

Az Alkotmány 8. §
(1) bekezdése
alapján az állam kötelessége az emberi jogok védelme.
A guberálás ugyan nem alapvető jog, de nem lehet eltekinteni attól, hogy a
guberálásra kényszerülő, jellemzően a megélhetési minimumhoz szükséges javakat
nélkülöző, nyomorúságos helyzetben lévő ember az összes többi, emberi
minőségéhez kapcsolódó jogával sem tud élni. A rászorultakról való gondoskodás
az Alkotmány 17. §-a alapján az állam
kötelessége. Ennek során a közösséghez tartozók számára az emberhez méltó
léthez szükséges minimális feltételeket biztosítani kell, elsősorban persze a
szociális ellátórendszer működtetésével és szociális támogatás nyújtásával,
amelyhez civil szociális intézmények is társulhatnak.

Az Alkotmánybíróság szerint a szociális biztonsághoz
való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési
minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi
méltósághoz való jog megvalósulásához, az emberhez méltó élethez. [32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998,
251, 254.] Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése
alapján az állam a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátásra való jogának megvalósulása
érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles
létrehozni, fenntartani és működtetni. E rendszer kialakításakor az
Alkotmányból fakadó alapvető követelmény az emberi élet és méltóság védelme.
Ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről – így
hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet
elhárításáról gondoskodni. [42/2000. (XI.
8.) AB határozat,
ABH 2000, 329.] A 37/2011. (V. 10.) AB határozat azt is
megfogalmazta, hogy az államnak "be kell avatkoznia, ha az egyén nem képes
a maga számára az anyagi értelemben vett méltó életet biztosítani, és az anyagi
létminimum alatt él, vagyis az emberi méltóságnak van egy ellátási igényt
megalapozó funkciója is". (ABK 2011. május, 407, 412.)

A rendelkezésre álló közös javak és a költségvetés
teherbíró képessége azonban behatárolja a szociális szolgáltatás mértékét.
Emellett mindig vannak – rendszerint testileg és szellemileg végsőkig leépült –
rászorulók, akik különféle okokból nem veszik igénybe a szociális
ellátórendszer szolgáltatásait. Ilyen esetekben a létminimum alatt élők arra
kényszerülhetnek, hogy megélhetésükről maguk gondoskodjanak, adott esetben az
elhagyott, eldobott tárgyak kiválogatásával, felhasználásával. A guberálási
tevékenység többnyire az életben maradáshoz szükséges javak megszerzésére
irányuló, mások jogait és a közrendet nem sértő kényszerű cselekvés, amelynek a
társadalomra való veszélyessége nem állapítható meg. Ezért az a rendeleti
szabály, amely pénzbírsággal (és annak meg nem fizetése esetén a személyi
szabadságot korlátozó közérdekű munka és elzárás kiszabásával) fenyegeti a
guberálókat, súlyosan veszélyezteti az érintett magánszemély és a vele együtt
élő közeli hozzátartozók létfenntartását. [Lásd ehhez a 79/2009. (VII. 10.) AB határozatot. ABH
2009, 735, 714.]

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése a Rendelet 14. § (2) bekezdésében
foglalt "abban guberál" magatartás szabálysértéssé nyilvánításával
túllépett jogalkotó hatáskörének az Alkotmány 44/A.
§ (2) bekezdésében
, az Ötv. 16. § (1) bekezdésében és a Szabs. tv.
1. §-ában biztosított keretein.

4. Végül az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a
Rendelet támadott rendelkezése összeegyeztethető-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből fakadó
egyenlő bánásmód követelményével. Az állampolgári jogok országgyűlési
biztosának álláspontja szerint a guberálás szankcionálása hatásában, közvetett
módon kifejezetten egy adott, kiszolgáltatott helyzetben lévő, körülhatárolható
társadalmi csoport, a hajléktalan, a létminimum határán élő emberek ellen
irányult: e személyek kirekesztését, stigmatizálását szolgálta.

Az Alkotmány 70/A.
§ (1) bekezdését
sértő közvetett hátrányos megkülönböztetésnek
minősül, ha látszólag semleges rendelkezések sora vezet a jog és a társadalmi
szokás által gyakorta hátrányos megkülönböztetéssel sújtott, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
tételesen felsorolt, illetve az azzal döntő hasonlóságot mutató "egyéb
helyzetben" lévő személyek kizárásához vagy valamely lehetőségtől való
megfosztásához. A 63/2008. (IV. 30.) AB
határozat
ehhez hasonlóan fogalmazza meg, hogy "[a]z elfogadott
jogszabálynak nemcsak látszólag kell semleges előírásokat tartalmaznia. Azt is
biztosítania kell, hogy a minden[kire] egyformán érvényes jogi norma végül a
[személyek] egy jól körülhatárolható csoportja esetében de facto ne
eredményezzen alkotmányos indok nélküli hátrányos megkülönböztetést." (ABH
2008, 559, 570-571.)

Ezt az elvet juttatja kifejezésre az egyenlő
bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-a, amely
alapján közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen
hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód
követelményének megfelelő rendelkezés, amely a 8. §-ban meghatározott
tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat lényegesen
nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más,
összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne.

A Rendelet 14. § (2) bekezdése alapján szabálysértést
követ el, aki a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet önt ki,
vesz ki vagy abban guberál. A Rendelet 14. § (2) bekezdése látszólag általános,
semleges, mindenkire vonatkozó rendelkezés, amely alapján szankcionálható volna
például az a személy, aki a véletlenül a kukába dobott mobiltelefonját megpróbálja
előkeresni. Valójában azonban – ahogyan arra az állampolgári jogok
országgyűlési biztosának az AJB 756/2010. számú ügyben kiadott jelentése is
utal – a guberálási tevékenység tiltása egyértelműen egy bizonyos
élethelyzetben lévő társadalmi csoport ellen irányul. A szemét összegyűjtésére
és a guberálásra kényszerülők ugyanis tipikusan a kilátástalan anyagi
helyzetben lévő, a társadalom legszegényebb és legkiszolgáltatottabb rétegéhez
tartozó személyek, akiknek megélhetését végső soron a szeméttárolókból
kiszedett dolgok hasznosítása és a kidobott élelem biztosítja. Ha a szemetelést
meg nem valósító cselekményeket, a dolgok szemétből való kivételét és a
guberálást az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítja, azzal a hajléktalan
vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott helyzetben lévő embereket
stigmatizálja. Ez pedig az Alkotmány 70/A.
§ (1) bekezdésében
tiltott egyéb helyzet szerinti hátrányos
megkülönböztetést okoz.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Rendelet 14. §
(2) bekezdését – annak alkotmányellenessége miatt – megsemmisítette. Az
Alkotmánybíróság e határozatát az Abtv. 41. §-a
alapján a Magyar Közlönyben közzéteszi. Az Abtv. 42. § (1)
bekezdése
alapján a Rendelet 14. § (2) bekezdése e határozat
közzétételét követő napon veszti hatályát.

Budapest, 2011. december 28.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

 

(HVG-ORAC Elektronika – Jogkódex)

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu