Az Úr 1460. évében vagyunk Magyarföldön egy kis faluban Zala vármegyében. A földeken a jobbágyok húzzák a rabigát. A földesúr irányít a környéken. Kevés ember lakja e területet. Követ érkezett. Talán Kanizsai Miklós, a vármegye ispánja küldte? Vagy maga Mátyás király? Vajon miért nem jut szabadság a falvakban élőknek? A városban miért van nagyobb szabadsága a polgároknak?

540 évvel később… 2000-et írunk. A régi falucska immár község. Kong a templom harangja. Dél van. Fújja a májusfát a korai nyár szele, lobognak rajta a szalagok. Az óvodában éppen ebédre hívja az óvónő a gyerekeket. Az iskolásoknak kicsengettek, megtelik az udvar. Az utcán a kéményseprő megy át, kötelező neki ellenőrizni a házakat. Az asszonyok a kultúrházat díszítik éppen. Holnap bál lesz. Nyüzsög a falu.

Újabb 22 év elteltével a falu csendes. Már nem állítanak májusfát. Bezárták az iskolát. Nincsenek futkosó tanulók. Nem hallatszik már a csengő hangja. A kéményseprő már nem jön többet. Sokan elköltöztek. Kevés ember maradt. Nincsenek már bálok. Már csak jönnek-mennek az emberek. Mi lesz így a kis falvakkal?

1. Bevezetés

Sajnos hasonló képpel nagyon sokan találkozhatnak manapság. A kis lélekszámú települések jövője veszélyben van, hiszen a mai rohanó és egyre fejlődő világban a kistelepülésekről szinte mindenki megfeledkezett, az emberek sokszor csak áthajtanak rajtuk, hogy elérjék az úticéljukat. Számtalanszor megesik, hogy még a helyiek sem látják a kiutat, a fejlesztés lehetőségét.

A probléma gyökere kevéssé jogi természetű. Ez egy alapvetően társadalmi jelenség, azonban vannak olyan jogi eszközök, amelyek segítséget nyújthatnak a kistelepülések fennmaradásához és fejlődéséhez. A lehetséges megoldások sem csak jogi természetűek, de ettől még jogrendszerünk meglepően sok hasznosítható lehetőséget tartogat, melyek egy része klasszikus közjogi módszer, mások a gazdaságélénkítést szolgálják.

A szubszidiaritás elvének érvényesítése nagy segítséget nyújthat ezekben a közösségekben, hiszen helyi érdekeltség hiányában és a magasabb szinten szerveződő közösség segítő közreműködése nélkül nem képzelhető el valós előrelépés. Magyary Zoltán szavaival élve: „Ha azt akarjuk, hogy valami jó legyen, csináljuk meg magunk.”^[1]

Magyarország legkisebb településén részt vehettem egy önkormányzati ülésen, amely elég családiasnak volt mondható. Iborfián a képviselő-testület három főből áll: egy polgármester, egy alpolgármester és egy képviselő. Maga a település friss adatok szerint kilenc lelket számlál, így nem is nehéz elérni a választásokon a száz százalékos részvételt. Ezen településen a népesség csökkenése az urbanizáció beköszöntével indult el, mindenki a közeli nagyvárosba költözött a munkalehetőség és az egyszerűbb közlekedés miatt. Nagy szerepet játszott az infrastruktúra fejletlensége, mely ezekre a vidékekre nagyon jellemző. Más, hasonló településeken is nagyrészt ugyanazokat a válaszokat kaptam a népesség csökkenésének okára: a munkalehetőség, illetve az infrastruktúra fejletlensége.

Kétségtelen, hogy a helyzet nehéz. Az anyagi források szűkösek, az intézmények kihasználatlanok vagy hiányoznak is, a lakosságot lekötik a napi bajok, sokszor a vízió is hiányzik. Ennek ellenére a helyzet nem kilátástalan.

A kis lélekszámú települések problémaköre sok kérdést vet fel. Az egyik legfontosabb ezek közül, hogy érdemes-e fejleszteni őket. Vonjunk össze kistelepüléseket? Csatoljuk a környező városokhoz? Netán szüntessük meg? Fontos kérdések ezek, melyekre nehéz megtalálni a legjobb választ.

A kistelepülések egyik legfontosabb problémája az elnéptelenedés mellett, hogy a társadalom általában csekély jelentőséget tulajdonít nekik, maguk pedig nem elég erősek, hogy hallassák a hangjukat. Ezek a települések a történelem során sosem tudtak a saját erejükkel kitörni, éppen ezért szükség van arra, hogy a fejlődésükre célzott eszközökkel teremtsünk lehetőséget.

2. Az önkormányzatiság fejlődésének néhány csomópontja

A helyi önkormányzatokat más típusú önkormányzatoktól legfőképpen a közjogi státusz és a történelmi múlt különbözteti meg. A helyi önkormányzatokat általában állami szervnek tekintik, viszont hangsúlyozni kell, hogy fogalmilag védve is vannak az állam beavatkozásától.^[2]

Az önkormányzat fogalmának meghatározása körében sok kísérlet jött létre, legsikeresebb példája az Önkormányzati Charta keretében született meg: „helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy jogszabályi keretek között a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.”^[3]

A fogalom és a mögötte húzódó elvi tartalom fejlődése rögös utat járt be és manapság sem természetes az érvényesülése.

A települések kormányzása a királyi udvartartás igazgatásából alakult és fejlődött ki, az államalapítás idején még inkább védelmi funkciót látott el, majd később a vármegyék kialakulásával egyre inkább az igazgatási funkció került előtérbe. A nemesi vármegye kialakulása Zala vármegyére vezethető vissza, amely vármegye aztán évszázadokon át a nemzeti ellenállás bástyája volt, ahonnan a XIX. század második felében tevődött át az önkormányzatiság központi szintje a településekre.^[4] Ezt aztán elsöpörte a Tanácsrendszer, amely lényegét tekintve a területi szintű államigazgatási struktúra sajátos változatát képviseli.^[5]

Az európai népi demokráciákban a második világháború után a munkásosztály és a parasztság forradalmi demokratikus diktatúrájának tekintett állami berendezkedés magával hozta a szovjet típusú, munkástanácsi jellegű közigazgatás elterjedését.^[6]

A rendszerváltás során létrehozott önkormányzati rendszer szerint „az önkormányzáshoz való jog alapjog, amit a polgárok különböző módon szervezett közösségei kollektív emberi jogként gyakorolhatnak.”^[7] Ebben a felfogásban a polgároknak alapjoga van a helyben ellátható ügyeik közös intézéséhez. Azonban ez a jog nem feltétlenül személyhez kötődik, hanem egy kollektív alapjog, hiszen a személy egyedül nem tudja gyakorolni, csak közösségben^[8]. Az Alkotmány gyakorlatilag önálló hatalmi ágként ismerte el az önkormányzatokat, a kollektív alapjogként deklarált önkormányzáshoz való jogból pedig levezethetőek voltak az önkormányzatok alapjogai. Ezeket az Alkotmánybíróság védett hatáskörcsoportnak tekintette.^[9]

A rendszerváltást követően megnövekedett az önkormányzatok száma, de ez azt vonta maga után, hogy sokkal széttagoltabb lett a lakosságarány, tehát nagymértékben csökkent az egy településre jutó lélekszám. Megalapozták az egységes feladat- és hatásköröket, továbbá a hatósági jogalkalmazói feladatokat is az önkormányzatokra ruházták. A közszolgáltatások nagy része is az önkormányzatok kezébe került. Ebbe a körbe tartozott például az általános és középiskolai oktatás, a szociális ellátás, az egészségügyi ellátás szervezése. Ebben a rendszerben széles volt az önkormányzatok feladat- és hatásköre (formálisan erős autonómiával egybekötve), viszont ehhez képest nagyon gyenge volt a felügyelet és nagyon sok önkormányzat működött. Az apparátus képzettsége sem volt megfelelő ilyen sok és precizitást igénylő feladat ellátásához. Viszont a lakosokban ez a rendszer a demokrácia érzését erősítette és elégedettebbek is voltak a kistelepülési önkormányzatokkal.

Ebben az időszakban már jól megfigyelhető volt, hogy a nagyobb települések máshogy működnek, mint a kistelepülések. A kistelepüléseken a közvetlenség sokkal jobban érvényesül, mert az emberek ismerik egymást, megvan a hétköznapokban is a kapcsolat a polgárok és a képviselők között. A nagytelepüléseken ez kevésbé érvényesül, ott a média útján próbálják pótolni a közvetlenséget, vagy éppen civil szervezetek segítségével, de ez sokszor nehézségekbe ütközik. Így előállhat olyan helyzet, hogy a polgárok „vakon” szavaznak, nem tudják, hogy kinek a kezébe adják a bizalmukat. Gajduschek György szavaival élve: ez a rendszer akkor működik jól, ha a helyi döntéshozók nagymértékben függenek a helyi társadalomtól, de függetlenek a központi hatalomtól.^[10]

A 2011-es átalakítás magával hozta a szigorúbb szabályozást, az öt éves választási ciklust, a kötelező közös önkormányzati hivatalt 2000 fő lélekszám alatt, valamint részletesen szabályozta az önkormányzati társulásokat is. Hatáskör tekintetében pedig radikális változást hozott az oktatás átszervezése, mely miatt nem egy kistelepülésen szűnt meg a gyermekek nyüzsgése.^[11]

Az Alkotmánnyal szemben az Alaptörvény már nem sorolja fel taxatíve az alapjogokat, szóhasználatát tekintve is a feladat- és hatáskörökre koncentrál. Ez azonban nem azt jelenti, hogy az önkormányzatok nem rendelkeznek védett hatáskörökkel, pusztán szakított az alapjogi megközelítéssel.^[12]

A közügy fogalmának lényege a helyi önkormányzás és a lakosság együttműködésének szervezése, a személyi és anyagi feltételek megteremtése, a közszolgáltatások ellátása.^[13] Az Alaptörvény azonban nem határozza meg, hogy mi számít helyi közügynek, csupán említést tesz róla, hogy ez a kötelező feladat- és hatásköröket jelenti. Ezen felül meghatározza, hogy a közügyek intézésének két formája van: a rendelet és a határozati forma.^[14]

A legfontosabb feladat- és hatáskörök közé tartozik a helyi adók meghatározása, az önálló adóztatás. Ezzel az önkormányzatok pénzügyi forrást biztosíthatnak maguknak. Fontos hatáskör az önálló gazdálkodás joga, hiszen e nélkül adót sem szedhetne az önkormányzat. Lényeges feladataik egyike a költségvetés elkészítése.^[15]

Az Alaptörvény rendelkezik az önkormányzatok önállóságáról is, melynek egyik erőteljes korlátja a kötelező közös önkormányzati hivatal lehetőségének megteremtése, ami feszegeti a szabad önkormányzás határait. Az Alaptörvényből az is egyértelműen kirajzolódik, hogy elválasztja az önkormányzati és az államigazgatást. Ezen kívül az Alaptörvény külön rögzíti, hogy az önkormányzatok és az állami szervek együttműködnek.^[16]

A képviselő-testület működésében is megjelenik a demokrácia és a nyilvánosság. A demokrácia jegyében a képviselő-testületnek biztosítania kell a polgároknak a részvételi jogot. Ez azt jelenti, hogy az önszerveződő közösségek, civil szervezetek képviselőjét tanácskozási jog illeti meg a képviselőkkel a képviselő-testület ülésein. A nyilvánosság elve abban nyilvánul meg, hogy ha csak a képviselő-testület nem teszi zárttá az adott ülést, akkor bármely polgár részt vehet azon. Valamint az ülés alapján készült jegyzőkönyv is megtekinthető, hacsak a törvényben meghatározott kivételes eset miatt nem titkos.^[17]

A helyi önkormányzatok esetében fennállhat az az eshetőség, hogy jogaik egyenlősége mellett kötelezettségeik eltérőek, hiszen Magyarországon van kilenc lakosú település és többmilliós nagyváros is, tehát a lakosság arányából következik, hogy teljesen mások a szükségletek, a napi problémák, az adminisztratív jellegű feladatok, a költségvetés, a különböző rendeletek. Ennek fényében a helyi önkormányzatok feladatai eltérnek egymástól.^[18]

Hatáskörök és feladatok tekintetében az önkormányzatoktól elkerült az egészségügy egy jelentős része és a közoktatás is. Ezt azzal magyarázták, hogy ezek a közszolgáltatási területek nagyon speciális szaktudást igényelnek, és az egészségügy finanszírozása társadalombiztosítás keretében történik. Azonban a közoktatáshoz az önkormányzatok és a lakosság is nagyon ragaszkodtak. Ebben a körben az állami feladatellátás mellet azzal lehet érvelni, hogy megszabadította a kistelepüléseket egy olyan teher alól, ami a költségvetésük nagy részét elvitte, ugyanakkor az önkormányzatok és a lakosság szempontjából pedig arra lehet következtetni, hogy e területet a szívükön viselték; az intézkedés következtében több kistelepülésen szűnt meg iskola.

A gazdálkodás területén is szigorodtak a szabályok. A törvény kitér a feladatfinanszírozás rendjére, tehát meghatározza, hogy mit mire költsenek. Az eladósodást szigorú szabályokkal akadályozzák meg. Az önkormányzatoknak a saját forrásaikat is fel kell használni az állam által előírt kötelező feladatokra. A költségvetési tervezetbe ezen felül nem tervezhető működési hiány. Az önkormányzati vagyont a törvény a nemzeti vagyon részeként tünteti fel.

3. Az önkormányzatok legfontosabb alapelvei

Egy demokratikus jogállamban a helyi önkormányzatiság a választópolgárok közösségeinek, önrendelkezési jogának alkotmányos elismerését jelenti. Az önrendelkezési jog magában foglalja, hogy a helyi közösségek felismerjék a közös célokat, szervezkedjenek, a közös cél érdekében a közös ügyeket maguk intézzék. Az önkormányzás fogalma magában foglalja az önszerveződést mint a saját szervezet kialakítását, a saját jogon való döntést, az önszabályozást, mely az önálló normaalkotást teszi lehetővé, és az önfejlesztést, önkorrekciót. A funkcionális oldal esetében fontos még a gazdasági-pénzügyi autonómia is.^[19]

A demokratikus társadalmak elismerik bizonyos közösségek valamilyen mértékű függetlenségét, önrendelkezését, saját ügyekben gyakorolt önálló döntési jogát. Az autonómia lényegét illetően az államon belül egy adott közösség függetlenségét jelenti, önállóságát, önrendelkezését, másoktól való elkülönülését és jogát jelenti, valamint azt is, hogy ezek a közösségek meghatározott kérdésekben saját intézményeik útján önállóan szabályoznak és döntenek. Az önkormányzás mint tevékenység, magában foglal egyfajta önszerveződést, saját jogon való döntések meghozatalát, önszabályozást, önigazgatást, önkorrekciót és önfejlesztést.^[20]

A helyi önkormányzás tekintetében vannak felelősségi és kötelezettségi szabályok, melyek az Alaptörvénnyel állnak összefüggésben, melynek lényege, hogy az állampolgárok kötelesek hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához. Az önkormányzatok lényege a helyi közügyek ellátása és a közhatalom gyakorlása.^[21]

De minek kell érvényesülnie ahhoz, hogy ezeket a helyi közügyeket ellássa és a hatalmat gyakorolhassa? Álláspontom szerint elsősorban a szubszidiaritás elvének, amely nemcsak az Európai Unió tekintetében számít fontos elvnek, hanem az önkormányzatok mindennapi működésében és létjogosultsága kérdésében is.

A szubszidiaritás fogalmát legtöbben az Európai Unióhoz társítják, mivel alapvető fontosságú uniós elv. Azonban nemcsak így kellene rá tekinteti, hanem egy olyan nézőpontként is, amely képes az önkormányzatiság eszméjét teljesebb és demokratikusabb tartalommal megtölteni.^[22]

Itt jön képbe a decentralizáció, ami pedig a hatásköri és illetéségi területi megosztásokat adja, mely alapján a helyi önkormányzatok egymással nincsenek alá-fölé rendeltségi viszonyban, egyenlőek, egy közigazgatási szinten helyezkednek el, mindegy, hogy egy 5000 fős városról vagy egy 200 fős faluról beszélünk.

A decentralizáció és a szubszidiaritás szorosan hat egymásra, az egyik oldal az állam döntése, a másik pedig a helyi közösségek igénye. Az állam a decentralizáció útján önmagát is korlátozza, mert hatásköröket ró az önkormányzatokra, amelyeket nem vehet vissza.^[23]

4. A kistelepülések fennmaradásának és fejlesztésének szükségessége és lehetőségei

A fentiek fényében könnyen belátható, hogy az önkormányzatiság eszméjének viszonylagos állandósága mellett folyamatosan megfigyelhetőek hangsúlyeltolódások a demokrácia és a hatékonyság között húzódó skálán. Feltérképezve a rendelkezésre álló kereteket, elvi síkon a következő lehetőségekben látom a kistelepülések fejlesztésének jogi eszközök általi lehetőségét.

4.1. Település-összevonás

A szakirodalomban időről időre felvetődik a települések összevonásának ötlete és Európában is folyamatosan jelen vannak a részben település-összevonáson alapuló önkormányzati reformok. Vajon csak ez lehet a helyes út? Össze kellene vonni a településeket?

Egy felmérés szerint az olyan kistelepülési lakosok, akik nem feltétlenül rendelkeznek kellő közigazgatási ismeretekkel, viszont részt vesznek a település életében, úgy gondolják, hogy az önkormányzatoknak kellene több feladatot adni az állammal szemben. Szerintük az önkormányzatok jobban el tudják látni a feladataikat, mivel ismerik a helyi viszonyokat. Ugyanezek a lakosok jellemzően ellenzik az állami túlterjeszkedést. A diplomások körében egyértelműen többen vannak az önkormányzatpártiak, azonban a többi végzettségi csoportban ez kiegyenlítettebb. A településtípusok körében pedig a kistelepülések és a megyei jogú városok önkormányzatpártiak, míg a főváros és a városok esetében kiegyenlített az állás. A felmérés keretében megkérdezték a résztvevőktől azt is, hogy mit gondolnak arról, mi lenne, ha a különböző közszolgáltatások területében nem lenne szerepe ezentúl az önkormányzatoknak. A megkérdezettek nagy része romlást látna ebben.^[24]

Hazánkban a történelem folyamán többször volt példa település-összevonásra. A második világháború után 125 új település jött létre összevonás útján. De ennél is nagyobb számban, az 1940-es évek végén, 200 új település jött létre. Azonban megszűnésre is akadnak példák: a két világháború között csaknem 350 település szűnt meg összevonás miatt, az ’50-es évek végén pedig 450. A települések megszűnésének három esete van. Az első eset, amikor hozzácsatolják egy másik településhez, azaz bekebelezik az adott települést. A második eset, amikor kettő vagy több települést összevonnak. A harmadik eset pedig a legritkább, amikor egy település darabokra hullik.^[25]

Normatív szempontból tekintve megállapítható, hogy a Mötv. nem engedné a kötelező összevonásokat, hiszen minden településen népszavazást kellene tartani az adott kérdéskör megvitatásához. De vajon hány település mondana igent az összevonásra? Ez már az identitás kérdését is érinti.

A Mötv. – ha nem is kikényszeríthetően – lehetőségként rendelkezik a települések egyesítéséről. Megszabja, hogy erre csak helyi népszavazás útján kerülhet sor, kötelező népszavazási tárgykör, hiszen ez nagyban befolyásolja a helyi lakosok életét.^[26]

Varga Ádám beszámol arról, hogy az önkormányzati reformok szinte mindig területi reformokkal is együtt járnak, hiszen a szétaprózott településszerkezetben a kistelepüléseket nehéz funkcióval megtölteni. Az elmúlt másfél évtizedben az európai országokban végrehajtott területi reformok miatt az európai önkormányzatok száma több, mint 5000-rel csökkent, ennek eredménye azonban szerinte megkérdőjelezhető és a szakirodalomban is vitatott: a nagyobb településméret nem feltétlenül jobb (a közszolgáltatásokat így is ugyanakkora energia ellátni, az egységenkénti költségek sokszor statikusak), a hatástanulmányok általában felületesek, az infrastrukturális együttműködés területén költségesek a beruházások, a népesség növekedése pedig sokszor csökkenti a közügyekben való részvételt.^[27]

4.2. Önkormányzati társulások

A környező országokban a kistelepülések problémakörének megoldását sokszor kötelező társulások létrehozásában látják. Természetesen hazánkban is felmerült ennek az esetleges lehetősége, alkotmányosságát azonban folyamatos vita kíséri. A kötelező társulás kérdésében már 2004-ben születtek alkotmánybírósági határozatok.^[28] A nemzetközi példákból már jól ismert társulás hazánkban nem vált kötelező jellegűvé, csupán élhetnek vele a kistelepülések. Kétségtelen azonban, hogy az Alaptörvény 34. cikk (2) bekezdése a kötelező társulás elrendelésének elvi lehetőségét megteremtette. Petrétei József és Tilk Péter kifejtik azt is, hogy milyen szabályokkal lehetne létrehozni a kötelező társulás rendszerét. A garanciális rendelkezések közül a legfontosabb szerintük, hogy törvénynek kell előírnia a kistelepülések kötelező társulásokba rendeződését. Következő kritériumként azt fejtik ki, hogy meg kell határozni azon feladatokat, melyeket a társulással közösen látnak el, valamint kikötheti az adott önkormányzat, hogy önként is átvállal feladatokat, amelyeket saját maga lát el. Meg kell határozni a szervezeti felépítésüket és működésüket, továbbá ki kell dolgozni a finanszírozási rendszerüket is, valamint folyamatosan vizsgálni kell fenntartásuknak indokoltságát.^[29]

A helyi önkormányzatok társulása a képviselő-testületek megállapodása alapján történik, fő célja, hogy a feladat- és hatásköröket hatékonyabban és célszerűbben lássa el. Ez a társulás jogi személy. A Mötv. részletesen szabályozza a megállapodást, a szervezetet és a működést.^[30] A társulás törvényességi felügyeletét az önkormányzatokhoz hasonlóan a megyei kormányhivatalok látják el. A kormányhivatal jogosult a társulási tanács összehívására, információkérési joga van, a társulással szemben törvényességi felügyeleti bírságot állapíthat meg. Mivel a társulás jogi személy, lehet saját vagyona, vagyonkezelője. A társulás megszűnik, ha a megállapodási idő eltelt, ha a társulás tagjai úgy döntenek, hogy megszüntetik, törvény erejénél fogva vagy bírósági jogerős döntéssel.^[31]

A társulás feladatai közé tartozhat többek között a jogalkotás (csak társult képviselő-testületek esetén), a gyermekvédelmi ellátások megállapítása, különböző szociális ellátások folyósítása, a temető fenntartása, gondozása, amennyiben köztemető helyezkedik el az adott településeken, a hulladékgazdálkodás, az óvodai nevelés, az óvodafenntartás.^[32]

A szervezeti kereteket a Mötv. rendezi. A társulások határozatban döntenek a feladat- és hatáskör vállalásáról. A társulás önkormányzatai között létrejött viták esetében a társulás székhelye szerinti törvényszék dönt.^[33]

A társulások jól bevált eszközei az önkormányzati együttműködésnek, egyszersmind ennek szabadsága fontos alkotmányos jog is. Feladatok közös ellátásától kezdve, az intézményfenntartói társuláson át a társult képviselő-testületeikig széles a skála. Napjainkban a társulások közül talán a kistérségek problémaköre a legfontosabb kérdés. Mindazonáltal a kistérségi önkormányzatok együttműködése általában rendszertelen és eshetőleges. Ennek okai lehetnek az érdekellentétek, a méretbeli különbségek, vagy akár valamiféle helyi viszály tisztázatlansága, amely egyébként már beleveszett az idő homályába. Pedig a szubszidiaritás elvénél nemcsak azt kell figyelembe venni, hogy minden problémát ott kell megoldani, ahol az keletkezett, ahol az jelen van, hanem az is benne foglaltatik, hogy segíteni kell egymást a településeknek. Erre lehet egyfajta megoldás a polgármesterek és képviselők részvételével intézményesíthető egyeztetés, melynek gyakoriságát az eredmények igazolnák.

4.2. Közös önkormányzati hivatal

A közös önkormányzati hivatal gyakorlatilag több önkormányzat által létrehozott és működtetett polgármesteri hivatal, korábbi elnevezése szerint körjegyzőség. A Mötv. szabályozza, hogy azon önkormányzatok, amelyek nem érik el a 2000 fős lélekszámot, nem tarthatnak fenn önálló polgármesteri hivatalt, közös önkormányzati hivatalba kell tömörülniük. Természetesen annak sincs akadálya, hogy 2000 fő felett is önkéntes alapon létrehozzanak közös önkormányzati hivatalt. A szervezeti felépítését megállapodásukban az érintett képviselő-testületek határozzák meg. Ezen kívül a megállapodásnak még tartalmaznia kell az önkormányzatok megnevezését, az elhatározást, a közös önkormányzati hivatal székhelyét, az elnevezését, a fenntartáshoz való hozzájárulást, a munkáltatói jogok gyakorlásának a rendjét, valamint a képviselő-testületek üléseinek a rendjét.^[34] A hivatal legfontosabb feladatai közé tartozik a döntések előkészítése és végrehajtásuk megszervezése. Mivel több képviselő-testület döntéseit készíti elő, elengedhetetlen, hogy figyelembe vegye az egyes települések sajátosságait.^[35]

Közös hivatal esetén meg kell szervezni az ügyintézést, be kell osztani, melyik napon melyik hivatalnál tudnak ügyet intézni az ügyfelek. Ez a gyakorlatban hasonlóképp működik, mint például a körzeti háziorvosi rendszer, ahol az orvos két napot egyik helyen, két napot másik helyen rendel. Ez a helyzet a jegyzővel is.^[36]

Fontos szabály a közös önkormányzati hivatal létrehozásánál, hogy a Mötv. által rögzített szabályoknak megfeleljenek, tehát a településeknek a járáson belül kell elhelyezkedniük, valamint maximum egy község választhatja el őket egymástól. Ha az egyikük város, az lesz a közös önkormányzat székhelye. Ha nincs köztük város, akkor a képviselő-testület dönt róla, melyik település legyen a székhely. A Mötv. további feltételként tűzi ki, hogy a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszámának legalább 2000 főnek kell lennie, vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét kell, hogy legyen. Ezek vagylagos feltételek, az egyiknek mindenképp teljesülnie kell. Azonban enyhítést is megszab a törvény, ha a csatlakozó települések a népszámlálás során a nemzetiségek regisztrált aránya településenként és nemzetiségenként eléri a húsz százalékot, ezen kívül a települések összlakosságszáma meghaladja az 1500 főt, vagy a közös hivatalok száma legalább öt, akkor az érintett képviselő-testületek minősített döntésével közös önkormányzati hivatal alapítható.^[37] A közös önkormányzati hivatalok esetén a gyakorlatban tartanak közös önkormányzati gyűléseket, melyen minden település képviselő-testülete részt vesz, itt megbeszélik a közös önkormányzati hivatallal kapcsolatos feladatokat, problémákat. A gyakorlatban sok példát láthatunk arra is, hogy a közös önkormányzati hivatalba tömörült önkormányzatok, költségeik csökkentésére megosztanak egymással használati eszközöket is.

4.4. Okos falvak

Az okos falu az elmúlt 4–5 évben került a településfejlesztési és vidékfejlesztési lehetőségek górcsöve alá. Maguk a problémák, amelyek megoldására lehetőséget keres, természetesen nem újszerűek, de a megoldások elhozhatnak egy régen várt reformot a falvak életében. Maga az okos falu (smart village) az okos város program fejlődéseként jött létre.^[38]

Hazánkban az okosfalu-fejlesztések megvalósulása sok problémába ütközik, melyek közül legfőképp az infrastruktúra fejletlenségét emelhetjük ki. Kezdetnek ezeket a fejletlenségeket kellene kiküszöbölni, valamint (mivel itt nagyon elmaradott vidékekről van szó) a fejlesztés első fázisa lehetne az elektronikus közszolgáltatások kiterjesztése.

A helyi autonómia fejlesztése és kutatása nemzetközi szinten is jelen van. Az OLA foglalkozik ezzel a területtel (Observatory on Local Autonnomy), melyet az Európai Unió egyik szerve, a Régiók Bizottsága hozott létre 2008-ban. Minden országban több kutatócsoport működik. A vizsgálat figyelemmel kíséri a helyi autonómiát és a szubszidiaritás elvének érvényesülését. Eddig tizenkét tematikus konferenciát szerveztek és bonyolítottak le, valamint kiemelkedő újításuk az ország jelentések bevezetése, melyek az adott államok önkormányzati rendszerét és működését mutatják be.^[39] Az OLA kutatásaiban a fejlődés egyik ága az elektronikus közigazgatás, a digitalizáció. A digitális forradalom a kistelepüléseken is fejleszthetné a közszolgáltatásokat.

Az okos falvak körében már több hazai fejlesztéssel is találkozhatunk, ilyen például az 500 lakossal rendelkező Nagypáli, amely abszolút a kistelepülések közé sorolható. Itt került bevezetésre bioszál fűtőmű és napelemek működtetése, illetve két hektárnyi energiafűz termesztése is zajlik, melyek elősegítik a település megújuló energia-ellátását, mindezek a Zöld Út Program keretében valósultak meg.^[40]

De említhetjük akár Kiskőrös Smart City elemét is, amely a mezőgazdasági termőterületek ellenőrzését látja el, ellenőrzi a talaj állapotát és nedvességtartalmát. Ceglédbercel az Invitech Solutions okos falvak első résztvevője, ahol kamerarendszer és wifi hotspotok lettek kiépítve, sőt a településnek már saját mobilalkalmazása is van. Véleményem szerint, ha a falvaknak saját mobilalkalmazása lenne, akkor ezen a platformon mindenről értesülhetnének a lakosok, akár a hivatal, a bolt, a könyvtár aktuális nyitva tartásáról, közelgő eseményekről, és akár a fejlesztésekkel kapcsolatban szavazásokat is le lehetne bonyolítani az applikáción keresztül, mely a fejlesztésnek egy gyors és energiatakarékos módja lehetne.^[41]

A Digitális Jólét Program 2.0 keretében Tamási településen geometrikus közműrendszer lett kiépítve, Etyeken, amely a borturizmusáról híres, célul tűzték ki az idegenforgalmi információs infrastruktúra létrehozását. A Digitális Jólét Program keretében működik a Digitális Falu Program, melynek célja, hogy okos, digitális megoldások alkalmazásával még tovább növelje a falvak megtartó erejét és az ott élők életszínvonalát, illetve erősítse a vidéki életforma hagyományos előnyeit. A program a vidéki térségekben élők és a falvakban letelepedni szándékozók számára kívánja vonzóvá tenni a kistérségeket. Ez a program véleményem szerint azért is jó, mert teljes mértékben a helyi lakosok igényeire szabja a Településszonda segítségével a fejlesztéseket, ami által a helyi közösség erősödését eredményezi. Nagyon fontos, hogy az okos falu ne megváltoztatni és túlságosan modernizálni akarja a településeket, hanem azokat fejleszteni, a hagyományokat fenntartani, a település közigazgatását erősíteni. Hiszen mitől falu egy falu? Talán legfőképpen attól, hogy ott még őrzik a helyi lakosok a régi hagyományokat.

A Magyar Faluprogram keretében is találkozhatunk infrastruktúra-fejlesztést elősegítő programokkal, ilyen pl. a temetők infrastrukturális fejlesztése, járdaépítés, önkormányzati út- és hídépítés, közterületek fejlesztése. Tehát kiindulópontként az infrastruktúra-fejlesztésre is nagyon sok lehetősége van a falvaknak. A KSH adatai alapján 2010 és 2020 között a 18 év alattiak népességen belüli aránya 18-ról 16 százalékra csökkent a falvakban, a gyermeket már nagy valószínűséggel nem vállaló 40–59 év közöttiek aránya 28-ról 30, míg a 60 év felettiek aránya 22-ről 26 százalékra nőtt. Az okosfalu-fejlesztések is nagy segítséget jelenthetnek a kistelepülések fennmaradásának érdekében.

5. Összegzés

Kutatásom alapján az a következtetésem, hogy nem lehet cél a kistelepülési szint eltüntetése (bizonyos külföldi reformokhoz hasonlóan), a település-összevonások valószínűleg az érintettek támogatását se bírnák. A kistelepülések tekintetében sokkal inkább észrevehető, hogy a település az emberek identitásának része, ettől senki sem válna meg szívesen.

A kutatásom nyomán megfogalmazódott fejlesztési lehetőségek rávilágítanak arra, hogy érdemes fejleszteni a kistelepüléseket, sok lehetőség rejlik bennük. A fejlesztési lehetőségek sokasága is azt mutatja, hogy a kistelepülések problémaköre mindig aktuális kérdés.

Évszázadok során az önkormányzatok óriási átalakuláson mentek keresztül mind feladataik, mind hatásköreik tekintetében. Megfigyelhetjük, hogy míg régen az önállóság és a kevésbé ellenőrzöttség, addig ma a túl szigorú keretek és a kevés feladat a jellemző. Az önkormányzatiság fogalmának vizsgálata során azt a következtetést vontam le, hogy az önkormányzatiság lényege az, hogy a problémákat és a feladatokat ott oldjuk meg, ahol vannak, a legalacsonyabb hatékony szinten. A legalsó szint hatékonnyá tétele, az érdekeltek bevonása, a felsőbb szintek segítő közreműködése tudná a szubszidiaritás elvét kiteljesíteni.

Úgy gondolom, hogy a kistelepülések fejlesztése talán jó úton indult el, azonban még többet kell tennünk a mai rohanó világban a fennmaradásukért. Fontosak a kormányzati törekvések, de egyrészt ezeknek figyelemmel kell lenni a települési igényekre, másrészt kellenek is hozzá igények a települések részéről. Az biztos, hogy több fejlesztésre és több támogatásra van szüksége ezeknek a kistelepüléseknek, messze nem csak pénzbeli, hanem szellemi támogatást is értve ezalatt.

Ezáltal talán XI. Piusz pápa gondolatai is érvényre jutnának, mely szerint „mindazt, amit egy kisebb és alacsonyabb szinten szerveződött közösség képes végrehajtani és ellátni, egy nagyobb és magasabb szinten szerveződött társulásra áthárítani jogszerűtlenség és egyúttal súlyos bűn, a társadalom helyes rendjének felforgatása, mivel minden társadalmi tevékenység lényegénél és benne rejlő erejénél fogva segíteni köteles a társadalmi egész egyes részeit, ellenben soha nem szabad bomlasztania, vagy bekebeleznie azokat.”^[42]

^[1] Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás – A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete, működése és jogi rendje. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 116.

^[2] VARGA Ádám – SZABÓ István: A helyi önkormányzás. In: CSINK Lóránt – SCHANDA Balázs – VARGA Zs. András (szerk.): A magyar közjog alapintézményei. Budapest, Pázmány Press, 2020. 992–993.

^[3] Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 3. cikk 1. pont

^[4] PÁLNÉ Kovács Ilona: Helyi Kormányzás Magyarországon, Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2008. 113–126.

^[5] PÁLNÉ (2008) i.m.113–126.

^[6] ANTAL Tamás: A Tanácsrendszer és jogintézményei szegeden (1950-1990), Szeged, Csongrád megyei levéltár, 2009. 9–26.

^[7] SZEGVÁRI i.m. 48.

^[8] IVANCSICS Imre – FÁBIÁN Adrián: A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok az Alaptörvényben. In: DRINÓCZI Tímea (szerk.): Magyarország új alkotmányossága. Pécs, PTE ÁJK, 2011. 101.

^[9] KISS i.m. 430–449.

^[10] GAJDUSCHEK i.m. 64.

^[11] SZEGVÁRI Péter: Az önkormányzatiság In: Haskó Katalin (szerk.): Tanulmányok a demokráciáról, Budapest, Munkásakadémia Alapítvány, 1998. 43.

^[12] VARGA Ádám: Önkormányzati jogvédelem az Alkotmánybíróság gyakorlatában<. Közjogi Szemle 2020/3.

^[13] KISS i.m. 430–449.

^[14] PATYI András: Gondolatok a magyar helyi önkormányzati rendszer általános szabályairól, In: SZOBOSZLAI-KISS Katalin-DELI Gergely (szerk.): Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére, Győr, Universitas-Győr Nonprofit Kft. 2013/2 379–395.

^[15] PATYI (2013/2) i.m. 379–395.

^[16] PATYI (2013/2) i.m. 379–395.

^[17] SZEGVÁRI i.m. 48.

^[18] SZEGVÁRI i.m. 48.

^[19] KISS Barnabás: A helyi önkormányzati rendszer, In: szerk.: SCHANDA Balázs-TRÓCSÁNYI László: Bevezetés az alkotmányjogba, Budapest, HVG-ORAC, 2016. 430–449.

^[20] TEMESI István: Gondolatok az önkormányzati alapjogokról, Budapest, Új Magyar Közigazgatás, 2010/12. 27.

^[21] PATYI András-VARGA Zs. András: Általános közigazgatási jog, Budapest, Dialóg Campus Kiadó 2013. 308–328.

^[22] VARGA Ádám: A szubszidiaritás mint a helyi önkormányzatiság központi elve. Magyar Jog, 2021/7–8. 467.

^[23] UO. 472.

^[24] PATAKI István: Az önkormányzatok jelene és jövője, In: Kákai László (szerk.): 20 évesek az önkormányzatok, Születésnap vagy halotti tor, Pécs, Publikon Kiadó, 2010. 17–41.

^[25] BAJMÓCY Péter – MAKRA Zsófia -VASÁRUS Gábor: A közigazgatásilag önálló települések számának változása és a változások tipizálása Magyarországon – Trends and types of changes by the number of settlements, as administrative units in Hungary, In: Településföldrajzi tanulmányok, 2014/2 36–49.

^[26] PATYI–VARGA Zs. Általános közigazgatási jog, Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2013. 308–328.

^[27] VARGA Ádám: A helyi önkormányzáshoz való jog alapvető kérdései. Budapest, Pázmány Press, 2021. 78–80.

^[28] PERTÉTEI József – TILK Péter: Az önkormányzati társulások és a kistérségek néhány alkotmányjogi kérdése, Magyar Közigazgatás, 2005/3. 129–141.

^[29] PERTÉTEI (2005/3) i.m. 129–141.

^[30] FÁBIÁN Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez, Budapest, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. 2013. 240–245.

^[31] FÁBIÁN (2013) i.m. 241.

^[32] HORVÁTH M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése, Budapest–Pécs, Dialóg Campus,2002. 180–181.

^[33] Mötv. 94–95. §.

^[34] BEKÉNYI József, GYERGYÁK Ferenc: Közös önkormányzati hivatalok megalakulása, a jelenleg még önálló polgármesteri hivatalok, körjegyzőségek átalakulásának folyamata közös hivatallá, Új Magyar Közigazgatás, 2013/6. 1.

^[35] BELÜGYMINISZTÉRIUM: Jegyző és Közigazgatás 2012/4.

^[36] BELÜGYMINISZTÉRIUM 2012/4. i.m.

^[37] BEKÉNYI i.m.1.

^[38] SZALAI Ádám – FABULA Szabolcs: Az okos vidékfejlesztés lehetőségei és korlátai Magyarországon In: Modern Geográfia Vol. 16, Issue 1, 2021, 59–79.

^[39] PAPP Olga: Új utak keresése a helyi önkormányzatiság megvalósításában egy nemzetközi konferencia tanulsága alapján, In: Új Magyar Közigazgatás, 2016/3. 83–86.

^[40] JANCSÓ Ágnes: Okos falvak a láthatáron, Lechner Tudásközpont, 2018.07.06. (https://lechnerkozpont.hu/cikk/okos-falvak-a-lathataron)

^[41] JANCSÓ i.m.

^[42] XI. Piusz pápa: Quadragesimo Anno kezdetű enciklikája. http://tarsadalomformalas.kife.hu/xi-pius-papa-quadragesimo-anno/