A magyar alkotmány 1989. évi alapvető és radikális módosításával megteremtődött a nemzeti és etnikai kisebbségek számára az új jogi és társadalmi lehetőség: államalkotó tényezővé válnak Magyarországon. A rendszerváltást követően elsődlegesen külföldre irányuló politikai üzenete volt az új alkotmányos lehetőségnek: a szomszédos magyarlakta államok kormányai és a határontúli magyarok érezzék e területen is az alapvető és radikális változást, a Magyarországon a többségi társadalom nyitni kíván a kisebbségek irányában, új legitimációt, új részvételt kínál számukra az államéletben és politikában.

Az Akotmány 68. §-ban foglalt kisebbségi rendelkezések kiteljesítéséről 2/3-os törvénynek kellett születnie, amely már önmagában is érthetően lassította a törvényhozás folyamatát. A fő problémákat a folyamatos külpolitikai hatásmérés, a kisebbségekhez való tartozás kritériumainak megállapítása, az "államalkotó tényező" szervezeti megoldása, a kisebbségi többletjogok, a feladatok, hatáskörök megállapítása jelentette. [Egy dologban egyetértés volt a parlamenti pártok többsége között: hatályon kívül helyezték a kisebbségek országgyűlési képviseletéről 1989-ben megalkotott törvényt, amely delegálás útján biztosított volna képviseletet a kisebbségeknek. (Az országgyűlési képviseletük azóta is megoldatlan.)]

Mely nemzeti és etnikai kisebbségek tartozzanak e többletjogosítványokkal (és állami támogatással) rendelkező körhöz? E kérdésben a parlamenti pártoknak (és a kisebbségeknek) csak a törvényszöveg elkészülte után sikerült megállapodni: egyes nemzetiségek mereven elzárkóztak attól, hogy kisebbséghez tartozónak tekintsék őket, mások mindent (majdnem mindent) megtettek, hogy ők a törvény hatálya alá tartozhassanak. A külügyminiszter külföldi utazása után váratlanul egy új kisebbség jelent meg a törvényszöveg-tervezetben, és egyben módosultak a kisebbségek kritériumai is. Sok-sok érdek és véleménykülönbség jellemezte a törvényalkotás folyamatát, melynek érdekességei és kis "színesei" még váratnak magukra, hogy nyilvánosságképesek legyenek.

Két kérdés azonban már most áttekinthető: a kisebbségi szervezetek magánjogi (egyesületi) vagy közjogi (önkormányzati) státuszt kapjanak-e, továbbá a kisebbségi szervezetek létrehozása során minden magyar választópolgárra kiterjedjen-e a választás joga vagy csak a kisebbségek elektorainak legyen szavazati joguk ? A képviselet egyesületi formája azért került elvetésre, mert ez lehetőséget adott volna a rendszerváltás előtt már e formában működő egyesületeknek a kisebbségi képviseletre; minden magyar választópolgár pedig azért kapott választójogot, hogy az un. regisztráció elkerülhető legyen.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény előkészítése hosszadalmas volt. 1992-ben az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésben marasztalta el az Országgyűlést a törvény meg nem alkotása miatt, és csak 1993-ban fogadta el az Országgyűlés a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényt.

A törvény-előkészítés folyamatában rendszeresen felmerülő probléma volt a cigányok státuszának kérdése. Mivel ez az ügy a törvény elnevezését is érintette (az etnikai megnevezés őket takarja), továbbá ezen csoport problémái semmilyen szempontból nem hasonlítható a nemzetiségekhez, ezért a törvény intézményei – az előkészítés időszakában – állandóan "billegtek", változtak annak megfelelően, hogy a szociális, szocializációs problémájuk súlyosságát és a megoldási lehetőségeket a parlamenti pártok éppen hogyan értékelték.

Egyes cigány szervezetek már ekkortól következetesen romának nevezték a cigányokat, azonban más cigány szervezetek és a politikusok egyöntetűen a cigány szót használták. Talán már ez szőnyeg alá söpört vita is előrevetítette,, hogy a kisebbségi törvény a 13 kisebbség vonatkozásában két részre oszlik majd: a tizenkettekre és a romákra. A tizenkét kisebbség problémái integrálódtak a magyar többség problémáival, a kisebbségi többletjogosítványok megfelelően kezelik – az európai uniós elvárásokkal is összhangban levő – kulturális és politikai nehézségeiket. Összefoglalóan talán úgy jellemezhető társadalmi helyzetük, hogy a tizenkettek vonatkozásában nincs társadalmi előítélet, negatív diszkrimináció, befogadott és cselekvő részesei a társadalmunknak (ahogy a kártyában mondják: sír-nevet alapon játszunk).

A romák problémái jelentősen különböznek a többség és a tizenkettek problémáitól, azokkal nem egyeztethető, másfajta eszközöket igényel megoldásuk, és időben is sokkal többre van szükség, nem egy-két ciklusra, több generációnyi időre. A romák sem képeznek homogén társadalmi csoportot, a muzsikusok, a társadalmi integrálódás útjára lépett kisebb csoportok, egy vékony értelmiség bizonyos értelemben szemben is áll a nagytömegű, munkanélkülivé vált vagy soha nem dolgozó, a szociális feltételek minimumával sem rendelkező, iskolázatlan, a lumpen lét színvonalát sem elérő romákkal és roma családszervezetekkel. A romák többségének a problémái ugyanazok, mint a többségi társadalom elesett kisebbségének problémái, csak amíg az első esetben van egy többség, amely elfedi a minoritást, addig a romák többsége nem tudja feledtetni az állandóan jelenlevő társadalmi gondokat.

Közhely, hogy a roma ember, a roma közösség alkotmányos jogai ugyanazok, mint a többségi társadalomhoz tartozóké és a tizenketteké. De hogyan lehet ezt megvalósítani, amikor az etnikum egyedeinek többsége és mint közösség nem tudják (és részben nem is akarják), nem képesek elfogadni a többség normáit. Hogyan lehet akkor kisebbségi önkormányzatot létrehozni a romák számára, részükre közhatalommal járó önkormányzati jogokat biztosítani, amikor az egyének olyan alapvető emberi létfeltételek hiányával küzdenek, amikor fel sem vetődik a demokratikus hatalomgyakorlás esélye?!

Helyes volt a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadása a romák szempontjából is, mert jogokat adott számukra: megadta az önkormányzás esélyét és ezáltal egy olyan roma értelmiségi-politikusi réteg kialakulásának lehetőségét, amely képes továbbvinni a társadalmi (nem kisebbségi!) integráció képességét. Ami elegendő a tizenkettek vonatkozásában, az szükséges, de önmagában elégtelen feltétel a romák vonatkozásában. Számukra további pozitív diszkriminációs intézkedések szükségesek ahhoz, hogy a társadalmi átlag alsó feléhez fölzárkózhassanak.