Nsztv. 58. § (1) bekezdése

Az Nsztv. 58. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület helyi népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni felülvizsgálati kérelmet – a törvényszékhez címezve – úgy kell benyújtani, hogy az a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül megérkezzen a helyi választási bizottsághoz.

E törvényi szabály a helyi népszavazásokat tipizálja a képviselő-testületi határozatok tükrében. A helyi népszavazást elrendelő képviselő-testületi határozat a fakultatív és a tilalmazott helyi népszavazásokat öleli fel. Az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani. Fakultatív helyi népszavazás tárgya lehet minden, a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés, ami nem tartozik sem a kötelező, sem a tilalmazott ügytípusok körébe. A fakultatívan elrendelhető helyi népszavazás azonban nem a tulajdonképpeni téma miatt lesz fakultatív, mivel akként nevesített témakör nincs az Nsztv.-ben. Az elrendelés fakultatív volta a kezdeményezés joghatásához kötődik. Gondoljunk például a választópolgári kezdeményezésre, melynek hatására a képviselő-testület köteles elrendelni a helyi népszavazást, hol-ott egyértelmű, hogy a helyi népszavazásra irányuló kérdés a 32. § (1) bekezdésének a hatálya alá – azaz a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe – tartozik. A választópolgári körön kívüli kezdeményezés nem köti a képviselő-testületet az elrendelésre, a helyi népszavazás kérdése azonban ugyanúgy a 32. § (1) bekezdésének a hatálya alá tartozik. Ez lényegében a tilalmazás tekintetében is igaz: nem a téma, hanem mindig a helyi népszavazás elrendelése a tilalmazott, ugyanígy nem a téma a kötelező, hanem a helyi népszavazás elrendelése.

Az Nsztv. 34. § (1) bekezdésének a)–c) pontja kimondja, ki kezdeményezhet helyi népszavazást:

• a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede;
• a képviselő-testület bizottsága;
• az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál.

A három kezdeményező közül az Nsztv. a 34. § (2) bekezdésében különös joghatást biztosít a választópolgári kör részére, mivel a képviselő-testület köteles elrendelni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte.

I. A tilalmazások egy részét az Nsztv. 32. § (2) bekezdésének a)–d) pontja által szabályozott tilalmi lista nevesíti. Ennek értelmében nem lehet helyi népszavazást tartani a költségvetésről és a zárszámadásról, a helyi adókról, a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről, a képviselő-testület feloszlásának kimondásáról. A tilalmi lista azonban nem taxatív, mert törvényben a helyi népszavazás további korlátai meghatározhatók. Azt, hogy a helyi népszavazás jogintézménye mely célok elérése érdekében és mely jogforrásban korlátozható, tilalmazható, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának a helyi közéletben való részvételéről szóló kiegészítő jegyzőkönyvét kihirdető 2010. évi XXVI. törvény (Kiegészítő Jegyzőkönyv) mondja ki. Ez a jogszabály iránymutatásként is szolgál a joggyakorlat számára abban az esetben, ha kétely merül fel egy adott téma helyi népszavazásra bocsáthatóságával kapcsolatban.

A Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikk 5. 1. pontja értelmében a helyi közügyekben való részvétel jogának gyakorlására vonatkozó:

• bármely alaki követelményeket;
• feltételeket és
• korlátozásokat
  törvény rendeli el és azok meg kell, hogy feleljenek a Fél nemzetközi jogi kötelezettségeinek.

Az 1. cikk 5. 2. pontja rögzíti azt is, hogy törvény csak olyan alaki követelményeket, feltételeket és korlátozásokat írhat elő, melyek annak biztosításához szükségesek, hogy a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei etikus gyakorlását és átláthatóságát ne veszélyeztesse a részvételi jog gyakorlása. Minden egyéb „megkötés” a hatékony politikai demokrácia működése, a demokratikus társadalom közbiztonságának fenntartása, illetve a Fél nemzetközi jogi kötelezettségei által támasztott kívánalmaknak való megfelelés szükségessége alapján állhat fenn.

A jogszabályok értelmezése során ebből a tételből célszerű kiindulni, ami egyben azt is jelenti, hogy a helyi népszavazás korlátozását mindig egyedileg kell, illetőleg lehet megítélni. Megjegyzem ugyanakkor, hogy a Kiegészítő Jegyzőkönyv 2010. évi ratifikálása és kihirdetése tulajdonképpen az addigi hazai joggyakorlat megerősítése volt, hiszen a jelenleg hatályos szabályozás a helyi népszavazás jogintézményének elsősorban az eljárási jogi vetületében vezetett be újszerűséget, az anyagi jogiéra ugyanez már nem igaz. A Kiegészítő Jegyzőkönyv elősegítheti a helyi közéletben való részvétel jogának kiteljesítését, amire korábban a joggyakorlat is kísérletet tett, mert több precedens is azt tükrözi, hogy a bíróságok a kifogásolt ügyekben – néhány ellenpélda kivételével[1] – a közvetlen helyi demokrácia alkalmazásának adtak helyt.[2]

Így például a bírói esetjog[3] a költségvetéssel kapcsolatos helyi népszavazás tilalmazásával összefüggésben kimondta, hogy:

• önmagában a költségvetés nem zárja ki a helyi népszavazást;
• amennyiben a költségvetést nem csak az áttételesen, de a közvetetten érintő helyi népszavazások is a tilalom hatálya alá tartoznának, úgy az a jogintézmény kiüresítéséhez vezetne;
• a helyi önkormányzatok költségvetés alapján működnek, így minden olyan kérdés, amely a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozik, s így helyi népszavazás tárgya lehet, szükségszerűen érinti az önkormányzat költségvetését is;
• a jogszabály a tilalmat a költségvetésről való döntésre korlátozza, de az nem értelmezhető kiterjesztően oly módon, hogy a költségvetést közvetetten érintő kérdésekben sem lehet helyi népszavazást kezdeményezni;
• bármilyen önkormányzati vagyonnal, kötelezettség- vagy feladatvállalással kapcsolatos tevékenység érinti a helyi önkormányzat költségvetését.

A képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéseket az alábbiak szerint ítélte meg a bírói gyakorlat:[4]

• a szervezeti, működési és személyi kérdéseknek szűkebb értelmet kell tulajdonítani;
• a jogszabály a képviselő-testület saját szervezetének kialakítására és működésének meghatározására írja elő azt, hogy e döntések a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe tartoznak;
• ebből következik az, hogy a helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátásához kapcsolódó egyéb szervezeti és működési kérdések – így például intézmények létesítése, átalakítása, megszüntetése – viszont nem tartoznak a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe;
• mindez azt az értelmezést erősíti, hogy a szervezeti, működési és személyi kérdések esetében a megszorító értelmezés mutatkozik helyesnek.

Mindezzel szemben, hasonló tényállású ügyben az eljáró bíróság ellenkezőleg érvelt. Véleményem szerint ennek kritikájaként megfogalmazható, hogy amennyiben az ügy alapjául szolgáló esetben a helyi népszavazás kérdése csupán közvetetten érinti a költségvetést, úgy a helyi népszavazást a fent ismertetett végzésekben foglaltak szerint el kell rendelni. Ugyanez igaz a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdés vonatkozásában is: álláspontom szerint nem elegendő egy témáról az SZMSZ-ben rendelkezni ahhoz, hogy az az Nsztv. erejénél fogva kizárható legyen a helyi népszavazás hatásköréből. Ennél szorosabb, jogilag releváns kapcsolat megléte szükséges, ami nem az át nem ruházhatóságot jelenti, hanem a képviselő-testület saját (ún. belső) szervezetét és működését, mert erre nézve mondja ki a jogszabály a helyi népszavazás tilalmát. Az át nem ruházható hatásköröket nem lehet értelmezni a helyi népszavazás szempontjából, mert a választópolgári közösség nem szerve a képviselő-testületnek, így a helyi népszavazással történő döntéshozatal sem átruházás eredményeként történik, hanem a választópolgári közösség saját jogából fakadóan.

A zárszámadásra, a képviselő-testület feloszlásának kimondására, illetőleg a helyi adókra irányuló helyi népszavazási kezdeményezés tilalma, továbbá a tilalom terjedelme viszonylag egyértelműbben behatárolható, gyakorlatilag a jogorvoslás igénybevétele nélkül is. A feloszlás kimondására irányuló helyi népszavazás kérdését például képtelenség burkoltan megfogalmazni, így feltárni sem szükséges azt, hogy mire irányul a helyi népszavazás. A kezdeményező mindazonáltal igénybe veheti a jogorvoslatot, de ennek eredményessége megkérdőjelezhető. Az ugyancsak nehezen képezheti vita tárgyát, hogy a kérdés helyi adót érint-e avagy sem. A zárszámadásról csakúgy, mint a költségvetésről, rendeletet alkot a képviselő-testület. Álláspontom szerint a költségvetéssel kapcsolatos helyi népszavazási tilalom terjedelmének megítélése a zárszámadásra nézve is érvényesíthető, vagyis ez esetben is a szűkebb jogértelmezés szerint kell a tilalom határait megállapítani, ha a helyi népszavazás kérdése esetlegesen érintené a zárszámadást.

A fenti esetektől eltérően a helyi közügy fogalmából, mibenlétéből kiindulva a törvényszék úgy ítélte meg, hogy nem lehet alkalmazni a helyi népszavazás jogintézményét olyan ügyben, amelyet országos érdekeltségű közüggyé nyilvánítottak.[5]

A törvényszék többek között a következőkre alapozta álláspontját:[6]

• a Mötv. 10. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat – a helyi képviselő-testület vagy a helyi népszavazás döntésével – önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe;
• a helyi önkormányzatok kötelező feladat- és hatáskörei általában helyi közügynek minősülnek, ám ez nem jelenti azt, hogy a képviselő-testületnek valamennyi kötelező feladatellátása és hatáskörgyakorlása során tanúsított magatartása, végzett cselekménye, eljárása feltétlenül helyi közügynek minősülne;
• a külön törvényben meghatározott állami feladat, nemzetgazdaságiként vagy országosként megjelölt feladat nem tartozik a helyi önkormányzás körébe, az nem helyi, hanem országos közügynek minősül.

Az érvelés kritikájaként elsősorban felhívom a figyelmet a Kiegészítő Jegyzőkönyv rendelkezéseire, melynek figyelembevétele és értelmezése nem történt meg a döntés meghozatalakor, különös tekintettel arra, hogy a közvetlen helyi demokrácia hatásköre kormányrendeletben nem, csak törvényben vonható el, meghatározott célok elérésével összefüggésben.

II. A kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító képviselő-testületi határozat – ahogyan a normából is egyértelműen következik – csak a kötelező helyi népszavazásokat foglalja magában, mely esetben csak az elrendelést elutasító képviselő-testületi határozat támadható meg. Az viszont, hogy a helyi népszavazás valóban kötelezően elrendelendő lesz-e, az eljárás különböző szakaszaiban még nem állapítható meg biztonsággal, egyedül a képviselő-testületi döntés napján. A törvényhozó nem hatalmazta fel a képviselő-testületet a kezdeményezés feltételei meglétének végső vizsgálatára, következésképpen a képviselő-testület a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését nem utasíthatja el akkor sem, ha egyértelmű előtte a törvénysértés ténye, amire esetleg csak a döntés napján kerül sor (lásd még később). Ekkor a helyi népszavazás elrendelése nem kötelező, hanem tilalmazott, de ennek kimondására csak a jogorvoslati szakban eljáró törvényszék jogosult: a helyi népszavazást elrendelő képviselő-testületi határozatot megsemmisíti, és a képviselő-testületet új határozat meghozatalára kötelezi.

Az Nsztv. 33. §-a értelmében a képviselő-testület helyi népszavazást köteles elrendelni abban a kérdésben, amelyben törvény vagy önkormányzati rendelet helyi népszavazás megtartását írja elő. Az Nsztv. 34. § (2) bekezdése konkretizál egy kötelező esetet is: a képviselő-testület köteles elrendelni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte. A kezdeményezés azonban csak akkor eredményez kötelező helyi népszavazást, ha a törvényben – és az önkormányzati rendeletben – előírt feltételeknek maradéktalanul megfelel.

Nsztv. 58. § (3) bekezdése

I. Az Nsztv. 58. § (3) bekezdése értelmében az (1) bekezdésben meghatározott eljárásban a törvényszék a határozat érdemében csak akkor folytat vizsgálatot, ha:

• az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a helyi népszavazás elrendelése között a körülményekben olyan lényeges változás következett be,
• amelyet a kérdés hitelesítéséről, vagy az azzal szembeni felülvizsgálati kérelemről hozott döntés során a helyi választási bizottság, illetve az 57. § szerinti eljárásban a törvényszék nem vehetett figyelembe, és
• a döntést érdemben befolyásolhatja.

A törvényszék nem vizsgálja érdemben azt a felülvizsgálati kérelmet, amelyben a kérelmező a kérdés tartalmát illető, valamint a hitelesítéssel összefüggő alkotmányossági aggályokra hivatkozik (megjegyzem, hogy az 57. § szerinti eljárás a helyi választási bizottságnak a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni felülvizsgálatra vonatkozik, melynek hatásköri címzettje a törvényszék).

Mint látható, a törvényszék érdemi vizsgálata lefolytatásának három egyidejűleg fennálló feltétele van. A citált törvényi szabállyal kapcsolatban az első jogértelmezési kérdés az, hogy vajon akkor is helye van-e a törvényszék érdemi eljárása lefolytatásának, ha a lényeges változás csupán befolyásolhatja, ám a konkrét, egyedi ügyben nem befolyásolja a döntést?

II. A további jogértelmezés nehézsége abból fakad, hogy a szabály utal az 58. § (1) bekezdésére, amely a képviselő-testület helyi népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni felülvizsgálati kérelmet szabályozza.

Az Nsztv. 58. § (1) bekezdése a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás esetében csak az elrendelést elutasító képviselő-testületi határozat megtámadását teszi lehetővé, az 58. § (3) bekezdése viszont az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a helyi népszavazás elrendelése közötti időszak alatt bekövetkezett lényeges változásokról szól. Az aláírásgyűjtő ív jogilag a választópolgárok reprezentatív csoportja által kezdeményezett helyi népszavazás esetéhez kapcsolódik, amely – a törvényben előírt feltételek és az önkormányzati rendeletben meghatározott kezdeményezői szám teljesülésekor – a törvény erejénél fogva kötelező helyi népszavazást eredményez.

Természetesen előfordulhat, hogy a választópolgárok általi kezdeményezés törvénysértő – például a kérdés nem tartozik a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe, nem gyűlt össze az önkormányzati rendeletben előírt számú aláírás, az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a formai feltételeknek stb. –, ekkor azonban a kezdeményezés az Nsztv. által biztosított többlépcsős jogorvoslati eljárás eredményeképpen nem juthat el a képviselő-testület elé, vagyis nem merülhet fel a helyi népszavazás elrendelése sem. Ha a kezdeményezés mégis eljut a képviselő-testülethez, a helyi népszavazás nem lesz kötelezően elrendelendő, éppen ellenkezőleg, törvénysértő volta miatt tilalmazottnak minősítendő: a tilalmazott helyi népszavazás ellen pedig az 58. § (1) bekezdése az elrendeléskor biztosítja a felülvizsgálat jogát, csakhogy az érdemi vizsgálat lefolytatásának a feltételei nem fognak teljesülni, legalábbis nem minden esetben. Az, hogy a kérdés nem tartozik a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe vagy az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a jogszabályi feltételeknek, az alapeljáráskor kétségtelenül látható és lényeges körülmény, ennélfogva nyilvánvaló a kezdeményezés törvényellenessége is, ez a tény pedig kizárja az érdemi eljárás lefolytatását.

Amennyiben nem gyűlt össze az önkormányzati rendeletben meghatározott számú aláírás, de a kezdeményezés a többi vonatkozásban törvényes, úgy ez a helyzet már megalapozza a törvényszék érdemi eljárását, mivel az aláírások számszerűsítése a helyi népszavazási eljárásnak abban az időbeli szakaszában történik, amire a törvényszéknek az 57. § szerinti jogorvoslati szakában nem volt rálátása.

Előfordulhat azonban olyan eset, amikor az eredetileg törvényesnek induló kezdeményezés külső, objektív körülmények hatására az eljárás alatt törvényellenessé válik. Ez akkor fordulhat elő, ha törvény kivonja azt a kérdést a képviselő-testület feladat- és hatásköréből, amire a helyi népszavazási kezdeményezés irányul. Ha erre a (3) bekezdés által szabályozott időintervallumon belül kerül sor, megalapozott a felülvizsgálati kérelem.

Látható tehát, hogy a törvénynek e normáját csupán egy adott pillanatban lehet értelmezni: amikor a kezdeményezés eljutott a képviselő-testülethez és az dönt az elrendelésről, avagy a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelésének az elutasításáról. Mindaddig, amíg folyik az eljárás, nem állítható bízvást az, hogy a kezdeményezés kötelezően elrendelendő helyi népszavazást fog eredményezni, még a legkedvezőbb kilátások ellenére sem. Egyetlen jogalkotói aktus elegendő ahhoz, hogy a törvényszerű kezdeményezés tilalmazottá váljék, akár a képviselő-testület döntésének a napján is.

A tárgyalt téma szempontjából más eset, ha a törvényszerűen kezdeményezett, kötelezően elrendelendő helyi népszavazást elrendelő képviselő-testületi határozat meghozatala után, de még a helyi népszavazás előtt kerül ki a képviselő-testület feladat- és hatásköréből a helyi népszavazás kérdése (ez lehet az egyik esete az okafogyottá váló helyi népszavazásoknak). Mindez egyedül akkor szolgálhat alapjául a felülvizsgálati eljárás érdemi lefolytatásának, ha a helyi népszavazásról szóló képviselő-testületi döntés napján következik be a hatáskörelvonás, mivel a (3) bekezdés által szabályozott időintervallum végnapja a képviselő-testületi döntés. Az ez után bekövetkezett lényeges változások nem vehetők figyelembe akkor sem, ha a jogorvoslatra rendelkezésre álló határidőn belül (15 nap) következtek be.

Ha pedig a helyi népszavazás után vonják ki az adott kérdést a képviselő-testület hatásköréből, akkor az úgy és annyiban érinti a helyi népszavazás eredményét, mint bármely más, hatályban lévő helyi önkormányzati döntést. Az érvényes és eredményes helyi népszavazás döntéséhez a képviselő-testület egy évig kötve van, az általa a helyi népszavazás eredményének megfelelő tartalommal megalkotott rendeletet vagy meghozott határozatot törvényességi felügyeleti eljárásnak lehet (kell) alávetni, ekkor nem a helyi népszavazási eljárásban alkalmazható jogorvoslati szabályokat kell követni.

A fent tárgyalt esetek ellenkezője is előfordulhat, azaz az eredetileg nem a helyhatóság hatáskörébe tartozó kérdést utóbb a törvény annak nyilváníthatja. Ekkor, attól függően, hogy a kezdeményezés a helyi népszavazási eljárás mely fázisában tart, élni lehet a jogorvoslattal. Ha ez idő alatt úgy módosulnak a törvényi rendelkezések, hogy megnyitják az utat a helyi népszavazás előtt, akkor ezekre hivatkozva megtámadható a hitelesítést eredetileg elutasító határozat, erre az eljárásra azonban az 57. § alapján kerülhet sor.

Összefoglalva tehát az eddig tárgyaltakat, a kötelezően elrendelendő helyi népszavazással kapcsolatos képviselő-testületi döntés lehet törvényes és törvényellenes. Amikor az 58. § (1) bekezdése a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító képviselő-testületi határozat bírói megtámadhatóságáról szól, akkor ebbe az esetkörbe azok az esetek tartoznak, amikor a kezdeményezés minden vonatkozásában megfelel a törvényben – és az önkormányzati rendeletben –foglaltaknak, de a képviselő-testület mégsem rendeli el a helyi népszavazást. Az 58. § (3) bekezdése viszont azokat az eseteket öleli fel, amikor a kezdeményezés kötelezően elrendelendő helyi népszavazást kellene, hogy eredményezzen (azaz választópolgári kezdeményezésről van szó), ám a kezdeményezés valamely ponton törvénysértővé vált, minek következtében nem lehet elrendelni a helyi népszavazást. Ekkor, mivel a helyi népszavazás tilalmazott, az elrendelő határozat ellen biztosított a jogorvoslás. Mindez külön-külön nézve érthető, azonban az 58. § (3) bekezdésének az (1) bekezdésre történő utalása miatt zavarossá válik a jogértelmezés.

III. A (3) bekezdés második mondata szerint a törvényszék nem vizsgálja érdemben azt a felülvizsgálati kérelmet, amelyben a kérelmező a kérdés tartalmát illető, valamint a hitelesítéssel összefüggő alkotmányossági aggályokra hivatkozik. A törvényszék többek között azért nem vizsgálja a fentieket, mert ezeket a helyi választási bizottságnak a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni felülvizsgálat keretében – azaz az 57. § alapján – lehetett megtámadni, s nem az eljárás azon szakaszában, amikor már a képviselő-testület döntött a helyi népszavazás elrendeléséről, illetőleg a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelésének az elutasításáról.

Szükségesnek tartom megemlíteni, hogy az Nsztv. 52. §-a kimondja: a polgármester a törvényben foglalt feltételeknek megfelelő kezdeményezést (…) a jogszabály szerinti tájékoztatás kézhezvételét követő legközelebbi testületi ülésen bejelenti. A képviselő-testületi döntéshozatalt megelőzően ez az utolsó eljárásjogi aktus. Ezzel kapcsolatban két kérdést kell tisztázni. Az egyik, hogy a „törvényben foglalt feltételeknek megfelelő kezdeményezés” kitétele vajon alapít-e a polgármester számára hatáskört a kezdeményezés törvényszerűségének a vizsgálatára? Véleményem szerint nem. Jogértelmezési szempontból tehát elegendő lett volna csupán annyit rögzíteni a törvényben, hogy a polgármester a kezdeményezést a jogszabály szerinti tájékoztatás kézhezvételét követő legközelebbi testületi ülésen bejelenti. A törvényben foglalt feltételeknek való megfelelés folyamatos figyelemmel kísérése és az ezzel kapcsolatos döntés és jogorvoslás több szakmai és választási szerv hatásköre, így a polgármesternek a hozzá eljutó bejelentést nem kell megvizsgálnia, nem kell számba vennie a törvényi feltételek meglétét sem. Felhívom azonban a figyelmet arra, hogy a kezdeményezésnek a törvényin túl önkormányzati rendeleti feltétele is lehet, nevezetesen az aláírásgyűjtéshez szükséges választópolgári szám. A normát tehát úgy kell értelmezni, hogy a polgármester nem- csak a törvényben, hanem a törvényi szabályt konkretizáló önkormányzati rendeletben foglalt feltételnek megfelelő kezdeményezést is bejelenti a legközelebbi testületi ülésen.

A másik tisztázandó kérdés, hogy vajon a polgármester bejelentésének az esetleges törvényellenessége esetén vajon elegendő garanciális alapot nyújt-e a törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatása? A polgármester bejelentésével kapcsolatban az alábbi esetek merülhetnek fel:

• polgármester a törvényellenes kezdeményezést bejelenti;
• a polgármester a törvényszerű kezdeményezést késve jelenti be: a polgármester késedelembe esik;
• a polgármester a törvényszerű kezdeményezést egyáltalán nem jelenti be: a polgármester hallgat.

Ezekben az esetekben nincs külön jogorvoslati eszköz. Ez a probléma már a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény alapján is fennállt, de hiánypótlását azóta sem rendezte a törvényhozó.

IV. A (3) bekezdés első mondata további szempontból sem egyértelmű, ugyanis megkülönbözteti a kezdeményezőket, ami részben érthető, de részben vitatható is. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítése a választópolgárok általi kezdeményezéshez kapcsolódik, mert csak a választópolgárok gyakorolják aláírásgyűjtő íven a helyi népszavazás kezdeményezéséhez való jogukat. Az Nsztv. 34. § (1) bekezdés a)–b) pontja értelmében azonban a helyi népszavazásnak más – ún. nem választópolgári – kezdeményezője is lehet: a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede és a képviselő-testület bizottsága. Az Nsztv. 36. § (5) bekezdése a nem választópolgári kezdeményezői kört is kötelezi a kérdés hitelesítés céljából történő benyújtására, azonban szükséges megjegyezni, hogy a kérdés és az aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem azonos, hanem két különböző jogi aktus, különös tekintettel a kezdeményezőkre.

A helyi népszavazás kezdeményezésére csak a jogszabályban meghatározott kör jogosult, a képviselő-testület pedig ez alapján lesz kötelezett a helyi népszavazásról szóló döntés meghozatalára. Amennyiben a kezdeményezés nem a törvényben meghatározott kezdeményezőtől származik, jogorvoslásnak van helye.[7]

A választópolgári és a nem választópolgári kezdeményezés joghatása között az a különbözőség, hogy a megfelelő választópolgárok általi kezdeményezés kötelezően elrendelendő helyi népszavazást eredményez, ami ellen csak az elrendelés elutasításakor biztosított a jogorvoslat. A nem választópolgári kör általi kezdeményezés fakultatív helyi népszavazást eredményez, ez ellen viszont csak az elrendeléskor biztosított a felülvizsgálat joga. Utóbbi esetben tehát nincsenek olyan tények, körülmények, amelyek az elrendelés kikényszerítése alapjául szolgálhatnának, így az elrendelés elutasítása sem sérthet jogot, minek következtében a megtámadás értelmetlen.

Az 58. § (3) bekezdés első mondatában alkalmazott három kifejezés, az „aláírásgyűjtő ív,” a „helyi népszavazás elrendelése” és a „kérdés hitelesítése” együttes alkalmazása a nem választópolgári kör kezdeményezése tekintetében tehát logikai zűrzavart okoz. Mivel ez esetben nincs aláírásgyűjtés, kérdés, hogy mi a viszonyítási alapja, a kiindulópontja a törvényszék érdemi vizsgálatának? A törvényszék mely jogi aktusok közötti körülményekben bekövetkező lényeges változásokat veszi, veheti figyelembe a felülvizsgálatkor?

V. Külön kell szólni a területszervezési eljárásról szóló 321/2012. (XI. 16.) Kormányrendeletről, amelynek 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy a jogszabály szerinti lakossági tájékoztatást követő harminc napon belül az előkészítő bizottság kezdeményezi a helyi népszavazással kapcsolatos aláírásgyűjtő ív hitelesítését. Az Nsztv. 35. § (1) bekezdésének a)–c) pontja rendelkezik arról, hogy helyi népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezést ki szervezhet. Ennek értelmében helyi népszavazást olyan magánszemély, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó lehet; továbbá párt, illetőleg egyéb egyesület a létesítő okiratában meghatározott céllal összefüggő kérdésben. Felmerül tehát, hogy az előkészítő bizottság a jogállása szerint milyen jellegű szervnek minősül, hogy a különböző területszervezési ügytípusokban megválasztott előkészítő bizottságok, így az önálló község alakításakor a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 98. § (3) bekezdése alapján megválasztott előkészítő bizottság, illetve a lakott területrész átadásakor a Mötv. 102. § (2) bekezdése alapján megválasztott előkészítő bizottság egymással azonosítható-e? Véleményem szerint nem.

Az önálló község alakításakor a falugyűlés által megválasztott előkészítő bizottság az Nsztv. rendelkezésében nevesítettek egyike közé sem sorolható be, mert az se magánszemélynek, se pártnak, se egyéb egyesületnek nem minősül. Véleményem szerint nem alkalmazható az Nsztv. 34. § (1) bekezdésének b) pontja sem, amely kimondja, hogy helyi népszavazást a képviselő-testület bizottsága is kezdeményezhet. Ennek az előkészítő bizottságnak a konstituálása nem képviselő-testületi aktus eredménye, hanem a Mötv. erejénél fogva a falugyűlés választja meg, személyi összetétele pedig a településrészen lakó települési képviselőkből vagy más választópolgárokból áll: nem minősül a képviselő-testület szervének, így nem utasítható, nem ruházható rá hatáskör, a Mötv. és a Kormányrendelet által a hatáskörébe utalt kizárólagos hatáskörök sem vonhatók el. Tehát, ha ez az előkészítő bizottság nem tartozik a képviselő-testület bizottsági struktúrájához, akkor az Nsztv.-t megsérti a Kormányrendelet 8. § (2) bekezdése, amely az előkészítő bizottságot mint a helyi népszavazás nem rendezett jogi státusú kezdeményezőjét, felhatalmazza a helyi népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésének a kezdeményezésére, mivel az előkészítő bizottság nem szerepel a helyi népszavazásra javasolt kérdés benyújtásának az Nsztv. 36. § (1) bekezdése által szabályozott jogosítottjai között.

A Mötv. a lakott területrész átadásakor megválasztott előkészítő bizottságot már másként szabályozza, itt kirajzolódnak a képviselő-testületi szervekre jellemző tónusok. A Mötv. 102. § (2) bekezdése szerint a lakott területrész átadásának kezdeményezése esetén az érintett képviselő-testületek együttes ülésen legalább háromtagú, területrész átadását előkészítő bizottságot választanak települési képviselőkből, valamint más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság tagjainak több, mint felét a lakott területrészen lakó települési képviselők vagy választópolgárok közül kell megválasztani. A bizottság elnökének és tagjainak megválasztásához a képviselő-testületi tagok több, mint felének igen szavazata szükséges.

Ennél az előkészítő bizottságnál már fennáll a szervek (két képviselő-testület és az előkészítő bizottság) közötti hierarchikus kapcsolat, így a helyi népszavazás kezdeményezése szempontjából rendezett jogi státusúnak minősülne, azonban ezt a szervet a Kormányrendelet nem hatalmazta fel a helyi népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésének kezdeményezésére.

A helyi népszavazás nem választópolgári kezdeményezői tárgykörén belül utalok arra a nézetre, mely szerint az Nsztv. nem valamennyi települési képviselőt – nem magát az egész képviselő-testületet – hatalmazta fel a helyi népszavazás kezdeményezésére, hanem csupán a települési képviselők egy meghatározott hányadát. Talán valóban meglepő lenne, ha a képviselő-testület önnön magához kezdeményezést nyújtana be, azonban mégsem vethető el ez az eshetőség. Kérdés ugyanis, hogy az Nsztv.-nek az a rendelkezése, amely kimondja, hogy a helyi népszavazást a „települési képviselők legalább egynegyede” is kezdeményezheti, hogyan értelmezendő a vázolt nézet tükrében? A rendelkezés „legalább” kitétele utal arra, hogy akár az összes települési képviselő csatlakozhat a kezdeményezéshez: ki, mely képviselő legyen tehát az, aki az általa támogatott és sajátjának érzett helyi közügyben történő kezdeményezés során visszalép annak érdekében, hogy a kezdeményező települési képviselők száma ne töltse ki a képviselő-testület teljes taglétszámát?

E kérdés a jogorvoslat szempontjából lényeges: vajon pusztán arra a tényre hivatkozva sikeresen megtámadható-e a helyi népszavazást elrendelő képviselő-testületi határozat, hogy azt nem csupán a települési képviselők egynegyede, hanem valamennyi képviselő kezdeményezte? A megtámadásnak egyáltalán van-e értelme mindannak ismeretében, hogy újabb kezdeményezéssel kivédhető a felügyeleti eljárás alapjául szolgáló körülmény, a túlzott kezdeményezői létszám? A nem választópolgári kör kezdeményezése fakultatívan elrendelhető helyi népszavazást eredményez: csupán a települési képviselőknek az Nsztv.-ben meghatározott minimális hányada által támogatott helyi népszavazási kezdeményezésnek is pozitív végkimenetele lehet, ha azt a képviselő-testület igenlő elbírálásban részesíti.

A fent tárgyalt esetekkel érintőlegesen kívántam rámutatni a jogorvoslati rend egyes kérdéseire, illetőleg azok hiányosságaira, a jogértelmezés nehézségeire, többirányúságára. Igen fontos lenne a jogértelmezés megkönnyítése érdekében, ha a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) az Nsztv. 1. § (2) bekezdésében rögzített jogával élve kizárólag szakmai szempontokon alapuló iránymutatást adna ki, ami nem csak a közigazgatás szakemberei, de a választópolgárok számára is eligazítást nyújtana a joggyakorlás során.

1 Szentendrei Városi Bíróság 12.Pk.50.099/2011/2. sz. végzés.

2 Az alábbi hivatkozású ügyekre – a Fővárosi Törvényszék eljárása kivételével – még a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.), valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) alapján került sor, melyek közül már egyik sincs hatályban.

3 Miskolci Városi Bíróság 4.a.Pk.53.906/2009/4. sz. végzése; Pesti Központi Kerületi Bíróság 1.P.54.141/2008/6. sz. végzése.

4 Debreceni Városi Bíróság 55.Pk.501.025/2012/6. sz. végzése.

5 Fővárosi Törvényszék 3.Kpkf.670.338/2014/2. sz. végzése. A Fővárosi Törvényszék 3.Kpkf.670.338/2014/2. számú végzése ellen a szervező alkotmányjogi panaszt nyújtott be 2014. szeptember 12-én az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság a 3060/2015. (III. 31.) AB végzésében visszautasította az alkotmányjogi panaszt. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye szerint az alkotmányjogi panasz befogadásának és érdemi elbírálásának lett volna helye.

6 Én ettől alapvetően eltérő álláspontot képviselek. Lásd Kiss Mónika Dorota: A Fővárosi Törvényszék végzése a német megszállási emlékművel kapcsolatos helyi népszavazási kezdeményezésről. A közvetett és a közvetlen helyi önkormányzati döntéshozatal a helyi közügy tartalmának tükrében. Jogesetek Magyarázata, VI. évf., 2015/1. sz., megjelenés alatt.

7 Lásd OBH 126/2000. sz. ügy, mely a helyi népszavazás eredményének, mint önkormányzati döntésnek a semmissé nyilvánítása körül bontakozott ki.