A HVG-ORAC Kiadó hamarosan megjelenteti a közigazgatási eljárásjog két új kódexének, a 2018. január 1-jén hatályba lépő, az általános közigazgatási rendtartásról (Ákr.) és a közigazgatási perrendtartásról (Kp.) szóló törvények kommentárjait. Ízelítőként az alábbi cikkünkben egy részletet adunk közre a kommentárból, melyben az Igazságügyi Minisztérium főosztályvezetője, Dr. Hajas Barnabás az Ákr. 7–11. §-ait, tehát az Ákr. hatályának szabályozását ismerteti.

7. § [A hatósági ügy]
(1) A hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyben (a továbbiakban: ügy) és a hatósági ellenőrzés során e törvény rendelkezéseit alkalmazza.
(2) E törvény alkalmazásában ügy az, amelynek intézése során a hatóság döntésével az ügyfél jogát vagy kötelezettségét megállapítja, jogvitáját eldönti, jogsértését megállapítja, tényt, állapotot, adatot (a továbbiakban együtt: adat) igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntését érvényesíti.

A magyarországi közigazgatási hatósági eljárásjogi kodifikációk egyik állandó pontja volt a kódexek tárgyi hatálya: az Et., az Áe. és a Ket. is a hatósági ügyben ragadta meg ezt, ezen a hagyományon az Ákr. sem változtat. Ez nem jelenti azt, hogy egy közigazgatási hatósági eljárásjogi kódex tárgyi hatálya ne lett volna akár a közigazgatási cselekmény (ld. a német Verwaltungsakt) fogalmára figyelemmel szabályozható, azonban már az Ákr.-koncepció is ügy- és azzal összefüggésben eljárási jogviszony-központú megközelítést tartalmazott.

Az Ákr. hatálya a közigazgatási eljárások közül kizárólag a hatósági eljárásra terjed ki. A hatósági eljárás tankönyvi meghatározása szerint „a közigazgatási szerven kívüli érintett jogalany ügyében megvalósuló, jogilag szabályozott olyan cselekvési rend, mely egyedi ügy intézése során, hatósági jogalkalmazás keretében, az érintett jogalanyra nézve jogi helyzetét megváltoztató, jogvitáját elbíráló vagy jogsértésére reagáló, közvetlen jogi hatást gyakorló egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása, illetőleg érvényesítése érdekében jön létre. (Az eljárás természetesen a jogszabály felhatalmazása folytán hatóságként eljáró közigazgatási szervnek és az eljárás más alanyainak aktív közreműködését feltételezi.)” [Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás meghatározása és elhatárolása más eljárásoktól, In: Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban, Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2012, 30.].

Az (1) bekezdés meghatározza, hogy mely szervek (a 9. § szerinti hatóságok) és milyen tevékenysége során kell a törvényt alkalmazni. Ennek megfelelően a hatóság intézkedése közigazgatási jogviszonyt hoz létre, döntése közhatalmi jellegű és annak közhatalmi úton szerez érvényt. Ezt az értelmezést követi a közigazgatási bírói gyakorlat is: a hatósági jogviszonyok a közigazgatási szervek olyan jogalkalmazó tevékenysége során jönnek létre, amikor a közigazgatási szervek közhatalom birtokában egyoldalúan döntenek az eljárásjogi jogviszony másik oldalán álló alanyok (ügyfelek) ügyeiben, jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, tényt vagy jogosultságot igazolnak, hatósági nyilvántartást vezetnek, ezeket érintő döntéseiket érvényesítik, vagy – függetlenül attól, hogy a hatósági ügy fogalmán kívül esik – hatósági ellenőrzést végeznek [ennyiben tehát továbbra is irányadónak tekinthetőek tehát az 1/2011. KK vélemény Ket. 12. § (2) bekezdésével összefüggésben megtett megállapításai]. A jogviszony tartalmát ugyanis ez, nem pedig közigazgatási szerv a közigazgatási jogviszony fennállását – akár tévesen – megállapító döntése határozza meg.

Annak kimondása, hogy az Ákr. közigazgatási hatósági ügyben és a hatósági ellenőrzés során alkalmazandó, egyszersmind azt is jelenti, hogy más közigazgatási tevékenységre nem terjed ki a hatálya. Másképp fogalmazva: az Ákr. alapján e két tevékenységet tekinthetjük közigazgatási hatósági eljárásnak. Így bizonyosan nem tekinthetők ilyennek a normaalkotási eljárások (jogszabály-alkotási, illetve közjogi szervezetszabályozó eszköz megalkotására irányuló eljárás), a közigazgatási szervezeten belüli eljárások (pl.: szerv létrehozására, átszervezésére, vezetői kinevezésre irányuló eljárás a közigazgatási szervek között, a tevékenység ellátásával összefüggő eljárások, valamint a közigazgatási szervvel munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló személyekkel kapcsolatos eljárások (pályázati, kinevezési, fegyelmi eljárások), a tulajdonosi joggyakorlás, az ügyvitel és a közigazgatási per sem, vagyis a hatóság nem minden jogot, vagy kötelességet megállapító eljárása, aktusa keletkeztet hatósági ügyet.

Az Ákr. a hatósági ügy fogalmát általános jelleggel, vagyis nem tételes felsorolással határozza meg. Ez nemcsak azt jelenti, hogy valamennyi hatósági ügyben alkalmazandó, hanem azt is, hogy maga nem határozza meg még példálózóan sem, hogy milyen ügyek tartoznak a törvény tárgyi hatálya alá, azonban a 8. §-ban ezért kell meghatározni azokat az eljárásokat, amelyekre nem terjed ki a kódex hatálya. Ebből az is következik, hogy hatósági ügyekre vonatkozó szabályozásban nem kell az általános kódex alkalmazását előírni. Éppen ellenkezőleg: ha egy szabály az Ákr. alkalmazását kifejezetten előírja, sokkal inkább arra kell következtetni, hogy nem hatósági üggyel, hanem „kölcsön vett” Ákr.-rel [Varga Zs. András: Tûnődések a Ket. hatályának dogmatikai alapjairól, Magyar Jog, 2014/6., 327.] állunk szemben. Ha pedig az ügy és ennek folyományaként az eljárás az Ákr. hatálya alá tartozik, akkor a kódex rendelkezései között az eljáró hatóságok nem válogathatnak, hanem annak egészét alkalmazniuk kell. Nem Ákr. szerinti hatósági ügyben viszont hézagpótló jelleggel a kódex is csak akkor lesz alkalmazható, ha azt jogszabály tételesen elrendeli, de az ilyen szabály sem eredményezi az Ákr. tárgyi hatályának kiterjesztését.

Az Ákr.-ben szabályozott eljárási jogviszony tárgya a hatósági ügy – az Ákr. szóhasználatában csak ügy –, melynek meghatározása az eljárási jogviszony alanyaitól (hatóság és ügyfél) nem választható el. Az Ákr. értelmében ügy az, melynek intézése során a hatóság döntésével az ügyfél

a) jogát megállapítja,
b) kötelezettségét megállapítja,
c) jogvitáját eldönti,
d) jogsértését megállapítja,
e) tényt, állapotot, adatot (az Ákr.-ben együtt adat) igazol,
f) nyilvántartást vezet,
g) az ezeket érintő döntését érvényesíti.

Az Ákr. 7. § (2) bekezdése több lényeges ponton különbözik a Ket. 12. § (2) bekezdésétől: a „intézése során […] döntésével” fordulat használatával normaszöveg szintjén is az ügy fogalmi elemévé teszi a hatóság közhatalmi jogalkalmazó tevékenységét. A jogirodalomban eddig vitatott volt a hatósági ellenőrzés hatósági ügyhöz való viszonya. Az Ákr. kevésbé látványos, de annál fontosabb újítása az, hogy a hatósági ellenőrzés már nem része a hatósági ügy-fogalomnak, ezért elengedhetetlenné vált, hogy a törvény tárgyi hatályáról szóló (1) bekezdés külön is nevesítse azt. Ez azt jelenti, hogy bár a hatósági ellenőrzés nem hatósági ügy, mégis alkalmazni kell rá az Ákr. szabályait. Ezzel biztosítható, hogy eljárásjogi aktusok szintjén világosan elkülöníthető legyen a hatósági ellenőrzéstől az annak eredményéhez képest hivatalból indított hatósági ügy (bővebben lásd a 98–102. §-hoz írtakat).

E helyütt is utalni kell arra, hogy a hatóság fogalmát a 9. §, az ügyfél fogalmát a 10. § határozza meg, a döntésekre vonatkozó szabályokat a IV. fejezet (80–93. §) állapítja meg, az ügy intézésének értelmezését pedig az (1) bekezdéshez írtak tartalmazzák. Megjegyzendő azonban, hogy a (2) bekezdésből kényszerítően következik, hogy az ügy létének feltétele a hatóság és legalább egy egyedileg meghatározható, olyan konkrét ügyfél léte, akit érintő döntést hoz a hatóság az ügyben.

Az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló törvény előkészítése során felmerült észrevételek miatt nem tűnik érdektelennek rávilágítani arra, hogy a „jog megállapítása” alatt nem pusztán a jog megadását kell érteni, hanem a jog tartalmával összefüggő valamennyi döntést, így a meglévő jog megvonása, korlátozása, vagy éppen kiterjesztése mellett a jogosultság módosítását is. Ehhez hasonlóan a kötelezettség megállapítása a tulajdonképpeni kötelezés mellett minden azt érintő (terjedelmét, feltételeit módosító, azt megszüntető stb.) változtatást is. Vagyis egy korábbi döntéssel megállapított jogosultságot, vagy kötelezettséget módosító – újabb ügyben hozott – döntés e fordulatoknak felel meg, és az nem a 120. §-ban szabályozott visszavonás, mint hivatalbóli jogorvoslati eljárás.

A Ket. 12. §-a nem nevesítette sem a jogvita eldöntését, sem pedig a jogsértés megállapítását. Előbbi azért vált szükségessé, mert az Ákr., – annak sajátosságaira figyelemmel – az ún. jogvitás eljárások fogalmát használja, és azokra különös szabályokat is megállapít [lásd 74. § (1) bekezdésben szabályozott tárgyalás, vagy az eljárási költség ügyfél általi viseléséről szóló 126. §]. Az Ákr. jogvitás eljárás alatt az ellenérdekű ügyféllel szemben, kérelemre indított eljárást érti, vagyis e szabály nem töri meg az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának alkotmányos elvét. A jogsértés fogalmát ugyan a Ket. is használta, annak megállapítását azonban nem tekintette az ügy-fogalom részének. Mivel azonban a jogsértés megállapításából nem következik kényszerítőleg jog, vagy kötelezettség megállapítása, indokolt a jogsértés megállapítását külön is kiemelni.

Az Ákr. a (2) bekezdésben vezeti be az adat fogalmát, tényt és állapotot is értve alatta. Az adatigazolás fordulat alapján a hatósági bizonyítvány (95. §) és a hatósági igazolvány (96. §) kiadása is hatósági ügy. A nyilvántartás vezetésének tartalmát a 97. § határozza meg. E fordulat nevesítésére azért volt szükség, mert az Ákr. kétféle – konstitutív és deklaratív – hatósági nyilvántartást ismer, és előbbi ugyan jog és kötelezettség megállapítása fordulattal is leírható volna, azonban, ha a nyilvántartás vezetésének célja a benne foglalt adatok közhitelű igazolására, bizonyítására szolgál, már nem feleltethető meg a korábbi fordulatoknak.

Egy jogállamban magától értetődőnek tűnik, hogy a hatóság érvényt szerez döntésének. E fordulat jelentősége abban ragadható meg, hogy a végrehajtási eljárást is az ügy fogalmába vonja.

E helyütt utalni szükséges arra, hogy az Ákr. tárgyi hatályát megállapító rendelkezésnek annyiban is jelentősége van, hogy a kivett eljárások meghatározása során kizárólag azokról kell rendelkezni, amelyek ellenkező rendelkezés hiányában az (1) bekezdés – és a hatósági eljárásjog definíciója – alapján egyébként a törvény hatálya alá tartoznának.

8. § [Általános és különös eljárási szabályok viszonya]
(1) E törvény hatálya nem terjed ki
a) a szabálysértési eljárásra,
b) a választási eljárásra, a népszavazás kezdeményezésére és a népszavazási eljárásra,
c) az adó-, valamint vámigazgatási eljárásra,
d) a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárásra, és
e) a versenyfelügyeleti eljárásra.
(2) Az (1) bekezdésben nem említett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha azt e törvény megengedi.
(3) Miniszteri rendelet kivételével jogszabály e törvény szabályaival összhangban álló, kiegészítő eljárási rendelkezéseket állapíthat meg.

Az Ákr. újraszabályozta a közigazgatási eljárásjog rendszerét, és szakított azzal a háromszintű szabályozással, amely a Ket. általánosan érvényesülő szabályai mellett lehetővé tette a Ket. hatálya alól kivett eljárásokat, illetve a részben eltérő szabályok szerint lefolytatott eljárások körét, valamint azokat az eljárásokat, amelyek esetében a Ket. csak háttérjogszabályként érvényesült.

Mivel a korábbi szabályozási megoldások tovább már nemhogy nem tarthatók fenn, de azok a tapasztalatok szerint súlyos kompromisszumok mellett alkalmasak egy eljárási kódex általános jellegének megteremtésére, ezért a jövőben

a) szemben a -tel elsősorban azon garanciális eljárási szabályokra vonatkozó kógens rendelkezésekre szorítkozik, amelyek megsértése az olyan súlyú eljárási szabálysértésnek minősül, amely a döntés érvényességére is kihathat;
b) az Ákr. az eljárási garanciák biztosítása érdekében kifejezetten előírja önnön tárgyi – és értelmezési – elsődlegességét,
c) csak néhány, szigorúan elvi alapokon kiválasztott eljárást vesz ki hatálya alól, és
d) szakít a külön tartott és privilegizált eljárások kategóriájával, ugyanakkor
e) az említett garanciális jellegű szabályokon túlmutatóan, saját maga ad tételes felhatalmazást a kiegészítő eljárási (részlet)szabályok megállapítására.

A Ket.-től eltérően az Ákr. nem ismeri a részlegesen kivett (külön tartott) és a privilegizált eljárásokat, így a kivett eljárásokat leszámítva minden eljárástípusban az Ákr.-t kell alkalmazni. A 8. § ezzel szemben tételesen meghatározza azokat az eljárásokat, amelyekre a hatálya nem terjed ki, így e törvények önálló, teljes körű eljárási szabályozást állapíthatnak meg. Ezek körébe azok az eljárások tartoznak, amelyek megfelelnek a hatósági eljárás fogalmának, és kivételük hiányában az Ákr. hatálya alatt állnának, azonban jellegüknél fogva olyan sajátos szabályrendszer és sajátképi eljárásjogi jogintézmények jellemzik, amelyek nem rendezhetők egy általános eljárási törvény minden más eljárásra is irányadó rendjében. Ezek: a szabálysértési eljárás, a választási eljárás, a népszavazás kezdeményezése és a népszavazási eljárás, az adó-, valamint vámigazgatási eljárás és a menekültügyi és idegenrendészeti, – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárás, valamint a versenyfelügyeleti eljárás. Az ún. kivett eljárások között csupán olyan eljárások feltüntetése indokolható, amelyek egyébként hatósági eljárások lennének, azonban valamely szakmai indok alapján nem célszerű, életszerű vagy kivitelezhető az Ákr. szabályainak alkalmazása. A törvényességi felügyeleti eljárás és a területszervezési eljárás például a hatósági eljárás fogalmának nem felel meg. A hatósági ügy fogalma alapján a hatósági eljárás az ügyfél és a hatóság részvételével zajlik. A törvényességi felügyeleti eljárásban és a területszervezési eljárásban e fogalmi elemek hiányoznak, így kizárt az ügyek hatósági jellege. Az adó- és vámigazgatási eljárások kivett jellegét – hasonlóan a német jogterülethez – az eljárások sui generis jogintézményekkel, fogalmakkal, eljárási logikával történő lefolytatásának igénye indokolja.

A kivett eljárások kivételével a jövőben is alkalmazható azonban az a „bevett” kodifikációs gyakorlat, amely egyes eljárásokban, amelyek nem tartoznak a kódex hatálya alá, alkalmazni rendeli a törvény egészének, avagy egyes rendelkezéseinek, részeinek alkalmazását. Ez növeli az adott eljárások átláthatóságát, hozzájárul az egységes és garanciáktól övezett eljárásrend kialakításához. Nem elhanyagolható továbbá, hogy az ilyen gyakorlat a norma-gazdaságosság szempontjából is hasznos, hiszen a külön jogszabályoknak nem kell teljesen új eljárási rendet felállítani.

Sajátosságaira figyelemmel az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján nem közigazgatási hatósági ügy, ezért nem szükséges kivenni pl. birtokvédelmi eljárásokat sem. A jegyzői hatáskörbe tartozó birtokvédelmi eljárás egy dologi jogi jogviszonyon alapuló perkisegítő-permegelőző eljárásként definiálható. A birtoklás tényén alapuló ún. possesorius birtokvédelmet a Ptk. 5:8. § alapján a jegyzőtől lehet kérni. A jegyző előtti birtokvédelem korlátozott birtokvédelem: a birtoklás tényén alapul. Ennek során nem vizsgálható a birtokláshoz való jogcím, a birtoklás jogalapja. Az a tény azonban, hogy a possesorius eljárás során a hatályos eljárási törvény szabályait kell alkalmazni, nem teszi kétségessé azt, hogy közigazgatási úton történő birtokvédelem is polgári (dologi) jogi jogviszonyon alapul. Az eljárás alapja ugyanis a birtokháborítás (Ptk. 5:8. §), vagyis az, hogy a birtokost a birtokánál, mint abszolút szerkezetű dologi jogviszonynál fogva jogvédelem illeti meg; amellyel szintén teljesen analóg módon kezelendők a szellemi tulajdonhoz fűződő – ugyancsak abszolút jellegű – jogviszonyok.

A Ptk. 5:8. § (3) bekezdése alapján az a fél, aki a jegyző birtokvédelem kérdésében hozott határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól a másik féllel szemben indított polgári és nem közigazgatási perben kérheti a határozat megváltoztatását. E per tárgya nem a konkrét hatósági döntés, hanem az alapul fekvő magánjogi jogviszony, ráadásul a pert a félnek nem a jegyzővel, hanem az ellenérdekű féllel szemben kell megindítani.

A szellemi tulajdonnal összefüggő eljárások tekintetében az Ákr. hasonló indokok alapján ugyancsak új helyzetet teremtett. Az Európai Unión belül sem egységes a szabályozás jogági elhelyezkedésének megítélése. Vannak olyan tagállamok, ahol a nagyfokú specialitás, sajátos jogintézmények okán nem hatósági eljárásokként tekintenek a szellemi tulajdonnal kapcsolatos eljárásokra (például Németország), vannak olyan tagállamok, ahol a korábbi magyar szabályozáshoz hasonlóan, a hatósági eljárásjogba illeszkednek (elsősorban a visegrádi országok köre). A szellemi tulajdoni hatósági eljárások különleges szabályozásának szükségességét az eljárási kódexek a jogterület nemzetközi és európai uniós jogi beágyazottságára, valamint a más közigazgatási hatósági eljárásokra nem jellemző sajátosságaira tekintettel évtizedek óta elismerik. Az első védjegytörvény óta az általános-különös viszony jellemzi a törvények viszonyát, a II. Világháború előtti magyar jogtudomány azonban a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokat még nem mint hatósági eljárások kezelte, hanem a polgári jogviszonyon alapuló, polgári jogi jogvitákként. Éppen ezért az Ákr. szakított a Ket. megközelítésével és visszatér a két világháború közti jogfelfogáshoz, és a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokat nem tekinti hatósági eljárásoknak.

A polgári perrendtartás alapján az is elmondható, hogy a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokban is a polgári bíróság jár el, az ilyen jellegű ügyekben tehát nem közigazgatási per, hanem egy sajátos polgári per indítható.

A Polgári Törvénykönyv az iparjogvédelmi és szerzői jogi törvények anyagát nem integrálja, noha a szellemi tulajdon jogviszonyaiban keletkező alanyi jogok (és megsértésük szankcióinak többsége) egyértelműen magánjogi jellegűek. A Ptk. hangsúlyt helyez ugyanakkor arra, hogy a szellemi alkotások és egyéb szellemi javak védelmének magánjogi természetét a kódex is kifejezze, és ezért megfogalmazza saját szabályainak a külön törvényekhez kapcsolódó háttérnorma jellegét (Ptk. 2:55. §).

Következésképpen az ilyen – perkisegítő-permegelőző – ügyeket nem lehet a közigazgatási hatósági eljárások körébe bevonni; az általános eljárási kódexek szabályainak – szűk keretek közötti – alkalmazhatósága nem jelenti, hogy az eljárások az Ákr. hatálya alá tartoznának, így az új eljárási kódex a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokat nem tekinti hatósági ügynek, tehát azok felsorolása – kivett eljárásként – nem is szerepel a normaszövegben (de ez nem jelenti azt, hogy az egyes szellemi tulajdonnal összefüggő törvények ne „vehetnék kölcsön” az Ákr. szabályait).

A Ket. szerint a felsőoktatási felvételi eljárás kivett eljárás – tehát pro forma hatósági eljárás –, azonban a kivett eljárási jellege ellenére a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 41/A. §-a szerint bizonyos körben mégis alkalmazni rendelte a felsőoktatási felvételi eljárásban a Ket. szabályait. A felsőoktatási felvételi eljárás lényege szerint egy olyan eljárás, amelyben a jelentkező jelentkezésében egy vagy több felsőoktatási intézmény irányába pályázik a hallgatói jogviszony megteremtésére, azonban az nem a felvételi eljárással, hanem a beiratkozással jön létre (a felvételről szóló döntés alapján). A felvételi eljárás során létrejövő jogviszony alapjaiban nem különbözik más pályázati eljárásokban (pl. közbeszerzés) keletkezőktől: a pályázó (ez esetben a jelentkező) egy későbbi (a pályázati jogviszonytól eltérő) jogviszony megteremtésére pályázik. Ez jellegéből adódóan nem tekinthető hatósági jogviszonynak, hiába szerepel az egyik félként állami szerv. Az Ákr. megalkotása során ezért a felvételi eljárást olyan eljárásnak tekintette a jogalkotó, amely természetéből fakadóan nem kivett (hatósági) eljárás, hanem sui generis pályázati eljárás, így az nem tartozhat az Ákr. hatálya alá.

A termőföldek forgalmával kapcsolatos ügyekről az Alkot-mánybíróság a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatban kimondta, hogy a földbizottságok nem közhatalmi joggyakorlás keretében járnak el:

„[56] A földbizottság jogállására vonatkozó szabályok alapján, illetve a hatósági jogkörre utaló törvényi rendelkezés hiányából az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy a törvényhozó a földbizottságot nem közhatalom gyakorlására hatalmazta fel, nem hatósági jogkört biztosított számára. Ezt erősíti meg az a szabály is, mely szerint a földbizottság a más magánjogi érdekeltekkel nem közvetlenül, hanem a jegyző útján érintkezik. A közhatalmi döntések meghozatalának címzettje kétséget kizáróan a Hatóság. A földbizottságnak olyan sajátos magánjogi jogosultságot biztosít a Földforgalmi törvény, amelyet a termőföld forgalmában érdekelt, de az egyes adásvételi szerződések tekintetében saját alanyi joggal nem rendelkezők (nem szerződő felek és nem elővásárlási jogosultak) képviseletében gyakorol. A földbizottság, illetve az általa képviseltek érdekeltsége a Földforgalmi törvény 68. §-ának (3) bekezdése értelmében tehát magánjogi természetű, a (4) bekezdés értelmében pedig – mely szerint a földbizottság tagja a saját vagy hozzátartozója ügyével összefüggő eljárásban nem vehet részt – közvetett jellegű.” Az Alkotmánybíróság e döntése tehát úgy rendezi a termőföldek forgalmával kapcsolatos ügyek kérdését, hogy azokban – magánjogi jellegük folytán – a földbizottságok eljárásai nem minősülnek hatósági eljárásnak, így az Ákr. hatálya alá nem tartoznak. Ez megnyugtatóan rendez olyan kérdéseket is, mint például, hogy ezen eljárásokban nem kell függő hatályú döntést hozni.

A (2) bekezdés – az Áe. és a Ket. 2008-as novellájához hasonlóan – kimondja önnön alkalmazási elsőbbségét, amikor arról rendelkezik, hogy a nem kivett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok a rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha azt maga az Ákr. megengedi.

A (3) bekezdés tételesen rögzíti, hogy a szabályaival összhangban álló kiegészítő eljárási szabályokat – miniszteri rendelet kivételével – jogszabály megállapíthat. Ez biztosíthatja, hogy az Ákr. kellően általános rendelkezései, kiegészülve a jogszabályok részletes rendelkezéseivel, megfelelően egységes eljárásrendet alkossanak.

Az általános és különös eljárási szabályok kapcsolatát modellezve az alábbi esetek fordulhatnak elő:

a) Az Ákr. hatálya alól kivett eljárásokat szabályozó jogszabályok teljesen új eljárási rezsimet állapíthatnak meg. Ez nem zárja ki a kódex alkalmazásának előírását, ilyenkor azonban az Ákr. bármely rendelkezésétől „szabadon” el lehet térni.

b) Az Ákr. hatálya alá tartozó eljárások esetén hangsúlyozni szükséges a szabályozás kialakításakor szem előtt tartott szemlélet-, paradigmaváltást. Amint azt említettük, az Ákr. valóban általános, minden eljárásban érvényesítendő szabályozási „magot” nyújt, amely az absztrakció magas fokán áll, és amely garanciális szabályainak megsértése az ügy érdemére is kiható súlyos „szabályszegésnek”, érdemi hibának minősül. E garanciális követelményektől csupán az Ákr.-ben megengedett módon lehet eltérni.

c) Külön említendő a nemzetközi és az európai uniós jog viszonyrendszere az eljárási törvényhez. Az, hogy az Ákr. – ellentétben a -tel – nem rendelkezik arról, hogy az uniós jog, illetve a nemzetközi jog megelőzi a magyar eljárásjogi rendelkezéseket, továbbá az azok végrehajtására kiadott hazai jogszabály a szükséges mértékben eltérhet az eljárási kódex rendelkezéseitől, még nem jelenti azt, hogy ezek az előírások a jövőben ne érvényesülnének. Az ilyen rendelkezés elhagyásának indoka az, hogy ez nem az Ákr. (és nem is a Ket.) szabályaiból fakad, hanem ez az Alaptörvényben foglalt, a belső jog és a nemzetközi jog, illetve az uniós jog viszonyából következő, evidens követelmény. Így – megfelelően alátámasztott indokok alapján – természetesen a jövőben is lehetőség lesz ilyen típusú eltérésre (mindez nem változtat azon, hogy az Alaptörvény E) cikke és az uniós alapszerződések, valamint az Európai Bíróság ítéletei alapján a közösségi hűség elvének a jogalkotás során is érvényesülnie kell, miként, a Q) cikk alapján a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának biztosítása is elsősorban jogalkotással biztosítható).

d) Minden más, az Ákr.-ben nem szabályozott, vagy annak rendelkezéseit kibontó, konkretizáló szabályozás, jogintézmény stb. különös eljárási joganyagban elhelyezhető (tipikus példa e körben a bizonyítási eszközök speciális meghatározása).

Mégis mi minősül az Ákr. rendelkezéseivel, szellemiségével összhangban álló, kiegészítő rendelkezésnek? Erre egzakt meghatározás nemigen adható. Egészen biztosan megállapíthat olyan rendelkezéseket a különös eljárási joganyag, melyeket maga az Ákr. nem tartalmaz (pl. közmeghallgatás, tanúsító szervezet, védett tanú, újrafelvételi eljárás stb.). Nem tekinthető azonban az Ákr. szabályaival összhangban állónak olyan rendelkezés, amely annak valamely tételes szabályát sérti, azt kiüresíti, vagy éppen csak a kódex tételes szabályaiból fakadó értékrenddel ellentétes. Vagyis például egy olyan jogintézmény bevezetése, amelyet ugyan nem tartalmaz a törvény, de az alkalmas volna a tisztességes eljáráshoz, illetve a megfelelő ügyintézéshez való jog kiüresítésére, bizonyosan nem tekinthető ilyen kiegészítő szabálynak. Amennyiben pedig az Ákr. egy jogintézményre vonatkozóan tartalmaz rendelkezést, úgy ugyancsak az alapelvek és az ezek alapjául szolgáló, az Alaptörvényben biztosított alapvető jogok szolgálhatnak zsinórmértékül annak eldöntésében, hogy egy-egy szabály nem megengedhető módon eltér-e a törvény rendelkezéseitől, vagy kiegészítő szabálynak minősül-e. A hatósági eljárások – egyik – fő célja a köz- és a magánérdek közti összhang biztosítása. Így összhangban állónak tekinthető egy ágazati szabály, ha példának okáért ezzel az ügyfél jogosultságai kibővülnek, de ugyanígy a közérdek védelmét szolgáló egyes korlátozások is minősülhetnek ilyennek, feltéve természetesen, hogy azok nem csupán a hatóság „kényelmi” szempontjainak érvényesülését hivatottak szolgálni. Ezeket esetről esetre kell megítélni, és ennek során az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti alapjogi teszt hívható segítségül.

A (3) bekezdés a kiegészítő eljárási szabályok megállapítását nem minden jogszabály számára engedi meg: arra miniszteri rendeletben már nem kerülhet sor.

A kiegészítő eljárási szabályok kérdése alapvetően kodifikációs kérdés, a hatósági ügyben a szabály kiegészítő jellege nem vitatható, ugyanis a hatóság egyetlen szabályt sem tehet félre. Ilyen esetben – még ha az ügyfél vitatja is a szabály kiegészítő jellegét – tehát a hatóság jogalkalmazói tevékenysége során nem vizsgálhatja a norma Ákr.-konformitását, hanem azt alkalmaznia kell.

9. § [A hatóság]
E törvény alkalmazásában hatóság az a szerv, szervezet vagy személy, amelyet (akit) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására jogosít fel vagy jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki. A hatóságtól a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.

Egy közigazgatási hatósági eljárási törvényben a tárgyi és szervi hatály egymásra vetülő fogalmak és tartalmak, amelyeket egymás nélkül nem lehet szabályozni, azokat egymásra tekintettel megközelíteni. Az Ákr. a hatóság fogalmának meghatározása során – szakítva a Ket. taxatívnak tűnő, de annak 12. § (3) bekezdés e) pontja alapján lényegében nyitott, szervezettípusokra építő meghatározásával („törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására feljogosított egyéb szervezet, köztestület vagy személy”) –, figyelemmel a lehetséges további jog- és szervezetfejlődésre is, a legáltalánosabb megfogalmazással élve lényegében azt fejezi ki, hogy hatóság az a szerv(ezet), amely jogszabály alapján hatósági ügyet intéz. Ezzel egyfelől visszatért a szabályozás az Et. (és számos mintaadó külföldi eljárásjogi kódex) megközelítéséhez.

Ennek megfelelően az Ákr. nem részletezi, hogy a kifejezetten közigazgatási hatósági feladatok ellátására létrehozott hatósági szerveken kívül a jogalkotó milyen szervezetet és milyen feltételekkel ruházhat fel hatósági hatáskörrel. Ez ugyanis a mindenkori közigazgatás-politika feladata és felelőssége, a jogalkotó egyedi mérlegelési lehetősége. Ezért az Ákr. nem állít sem látszat, sem valódi tételes jogi korlátokat, feltételeket az észszerű hatáskör-telepítés elé. Egy európai államban a bonyolult életviszonyok hatékony kezelése sajátos megoldásokat tehet szükségessé, ezért, ha a hatósági ügy intézése hatékonyabb és az ügyfelek szempontjából előnyösebb, jogszabály hatósági ügy intézésére felhatalmazhat költségvetési szervet éppúgy, mint más szervezetet is. A hatáskör telepítéséről rendelkező jogalkotó mérlegelheti, hogy az érintett ügy a szervezet által ellátott közfeladathoz kapcsolódik-e, az ügy intézésével megbízott alkalmazott az ilyen ügyek intézésére vonatkozó – anyagi és eljárásjogi – jogszabályi követelményeknek megfelel-e. Ezek a szempontok a szakszerű és elfogulatlan, a közérdeket szolgálni hivatott hatósági ügyintézés elengedhetetlen követelményei.

A hatósági jogkör közigazgatáson kívülre telepítésének megengedhetőségét az Alkotmánybíróság korábban már vizsgálta. A konkrét ügyben – az Áe. szabályaira figyelemmel – az AB arra a következtetésre jutott, hogy az államnak jogában áll az, hogy bizonyos feladatainak gyakorlását a közigazgatási szervezetrendszeren kívül eső szervekre, sőt kivételesen akár természetes személyekre átruházza. A 650/B/1998. AB határozatban az a kijelölő szabály Áe.-szerűségét állapította meg, mert a hatáskör-telepítés jogszabályban történt, az Áe.-t rendelte alkalmazni, és kijelölt a jogorvoslat elbírálására jogosult szervet is. Vagyis ha a hatósági jogkör telepítése a jogbiztonság követelményének és a tisztességes ügyintézéshez való jog érvényesülésének megfelelően kiszámítható eljárásrendet biztosít, alkotmányosan megengedhető a kvázi közigazgatási szervek hatósági feljogosítása, illetve kijelölése. Az Alkotmánybíróság egy másik ügyben kimondta, hogy az állam nem csak a közigazgatási szerveken keresztül láthatja el közfeladatait, és nem alaptörvény-ellenes, ha „megfelelő garanciák” (pl. jogorvoslat lehetősége) mellett egyes állami feladatokat átruház. Ilyen garancia az adott esetben a jogorvoslati lehetőség. (478/B/1996. AB határozat). Az Alkotmánybíróság civil szervezet esetében elismerte a hatósági jogkör gyakorlásának alkotmányos lehetőségét. [194/2010. (XII. 17.) AB határozat]. A hatáskör telepítésével kapcsolatban indokolt utalni a demokratikus legitimációra, mint a közigazgatási hatósági döntés érvényességi kellékére. Ez azt jelenti, hogy közhatalom csak akkor gyakorolható, ha annak forrása végső soron a nép, azaz a közhatalom gyakorlásának a népre visszavezethetőnek kell lennie [38/1993. (VI. 11.) AB határozat] [Trócsányi László: Alaptanok, In: Trócsányi László – Schanda Balázs (szerk): Bevezetés az alkotmányjogba – Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei, HVG-ORAC Kiadó Budapest, 2016].

Minderre figyelemmel az Ákr. sem a hatóság, sem a fellebbezés elbírálására jogosult (másodfokú) hatóság, sem pedig a felügyeleti szervre vonatkozóan nem tartalmaz mögöttes (általános) kijelölést. A különböző hatóságok kijelölésére vonatkozó rendelkezések hatáskör-telepítő szabályok, és mint ilyenek, nem eljárásjogi, hanem anyagi jogi jellegűek, melyeknek nincs helyük az eljárásjogi kódexben. Többek között éppen azért vált szükségessé a Ket. teljes felülvizsgálata és új szabályozás kialakítása, mert a Ket.-et az idők során számos anyagi jogi szabállyal terhelte meg a törvényhozó. Mindezekre tekintettel mindenféle hatósági kijelölést az ágazati, anyagi jogi szabályoknak kell tartalmaznia törvényi, kormányrendeleti vagy – önkormányzati hatósági ügyben – önkormányzati rendeleti szinten, és az Ákr. nem tartalmaz anyagi jogi (pl. hatáskör-telepítő) szabályokat. Ebből az is következik, hogy amennyiben az ágazati joganyag nem telepít kifejezetten hatósági hatáskört valamely szervre, szervezetre vagy személyre, akkor az Ákr. szerint nem járhat el hatóságként, másodfokú hatóságként, illetve nem lesz lehetősége felügyeleti eljárásra sem.

Az Ákr. nem határozza meg az önkormányzati hatósági ügy fogalmát. Azt az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) kiegészítésével állapította meg. A Mötv. 2018. január 1. napjától hatályos új 142/A. §-ának (1) bekezdése értelmében önkormányzati hatósági ügy a képviselő-testület hatáskörébe tartozó hatósági ügy, melyben az hatáskörét önkormányzati rendeletben a polgármesterre, a bizottságára, a társulására vagy a jegyzőre ruházhatja át. Ilyen esetben azonban az átruházott hatáskört helyi önkormányzati rendelet állapítja meg, vagyis e szabály összhangban van a 9. §-sal.

A 9. § tiltja a hatáskörelvonást. Ezzel biztosítja, hogy a hatóság feladatköre ellátása érdekében ténylegesen élhessen a jogszabályban biztosított eszközökkel, vagyis hatáskörét gyakorolhassa. A hatáskörelvonás tilalma emellett az eljárás nem hatósági résztvevői számára is garancia arra, hogy ügyükben az a szerv vagy személy járjon el, amelyet (akit) a fentiekben kifejtettek szerint a jogszabály erre feljogosít. Kifejezett tilalom hiányában sem lenne erre lehetőség, ugyanis a jogszerűség elve (2. §) ezt kizárja, amikor hatóság eljárásának feltételeként megkívánja a jogszabály felhatalmazását, és azt is, hogy hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva jár el. Ez pedig kizárja nem csak a hatáskör elvonását, de még a hatáskör kereteinek túllépését is. Ha az ügy nem tartozik az eljáró hatóság hatáskörébe, vagyis más hatóság hatáskörét elvonta, a 123. § (1) bekezdés a) pontja alapján a döntést meg kell semmisíteni.

Ugyan az Ákr. nem tartalmaz a Ket. 19. § (4) bekezdésének második mondatához hasonló szabályt, amely megjelölne olyan eseteket, amelyek nem minősülnek a hatáskör elvonásának (hatáskörrel rendelkező, Ket. szerint kijelölt más hatóság jár el, vagy törvény vagy kormányrendelet alapján több hatóság a hatáskörét megosztva gyakorolja). Ezek az esetek tételesjogi rendelkezés hiányában sem minősülnek hatáskörelvonásnak, hiszen az Ákr. 15. § (1) bekezdése egyértelműen meghatározza, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén, vagy kijelölés alapján köteles eljárni (lásd még 24. §).

10. § [Az ügyfél]

(1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek) jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak.

(2) Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek.

Az Ákr. egyik legjelentősebb változása a Ket.-hez képest az ügyféli jogállással kapcsolatos szabályokban érhető tetten. Az ügyfélképesség egyik feltétele a jogalanyiság. Ez az (1) bekezdésben a jogalanyisággal rendelkező személyek polgári anyagi jogi szabályoknak megfelelő felsorolásában is megjelenik. Míg a Ket. a lehető legtágabb személyi körnek biztosította az ügyfélképességet: az volt ügyfél, akinek az ügy a jogát vagy jogos érdekét érinti. A gyakorlatban a „jogát” fordulat értelmezése a „jogos érdekét” fordulattal szemben nem okozott nehézséget. Előbbi alatt az ügyfelet megillető alanyi jogot értünk. Azzal az ügyfél rendelkezik, így azt érvényesítheti, vagy arról le is mondhat. Utóbbi fordulatot használták méltánylást érdemlő értelemben [Kilényi Géza (szerk.): A közigazgatási eljárásjogi törvény magyarázata, KJK-Kerszöv, Budapest, 2005, 78.], de ismert olyan nézet, amely azt jog által védett érdekként értelmezte [Lőrincz Lajos: Közigazgatási eljárásjog, HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2005, 60.].

A Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.231/2008/6. számú felülvizsgálati ítéletében kimondta, hogy „[v]alakinek a jogát, jogos érdekét az ügy akkor érinti, ha közvetlen és nyilvánvaló érdekeltsége fűződik ahhoz, hogy az egyébként másra vonatkozó jogot (kötelezettséget) a hatóság megállapít-e, és ha igen, milyen tartalommal. Az érintettséget az ügy egyedi körülményei határozzák meg.” Az Ákr. tehát – elsősorban jogalkalmazási okokból – egyértelművé tette, hogy kizárólag az üggyel kapcsolatos közvetlen érintettség jöhet tekintetbe az ügyféli minőség szempontjából, vagyis a kódex a Ket. ügyfél fogalmához képest így szűkebben határozza meg azt [A Ket. 42. § (1) bekezdése értelmében az ügy elintézésében nem vehet részt, akinek „jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti”, vagyis tételesjogi szempontból sem tekinthető előzmény nélkülinek a közvetlenség előírása].

Vannak olyan eljárások, amelyekben az ügyféli kör a hatályos szabályozás értelmében szűkebb, mint az – a tipikusnak, tömegesnek tekinthető ügyekben könnyen alkalmazható – általános ügyfélfogalom. Ezekben az eljárásokban – a jelenlegi, szűkítő ügyfélfogalmak helyett – úgy lehet az ügyféli kört a szükséges személyekre szabni, hogy törvény meghatározza az ügyféli jogállás igazolásának kötelező, okiraton alapuló módját. Természetesen ez esetben is szem előtt kell tartani, hogy az ügyféli jogok szűkítésére csakis közérdekből és az alapjogi tesztnek megfelelően kerülhet sor. (Az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény ilyen szabályt nem állapított meg. A jogrendszeri felülvizsgálat során a jogalkotó érdemben vizsgálta pl. az MNBtv. és az Ákr. ügyfélfogalmát. Megállapítható volt, hogy gyakorlatilag fedik egymást, nem valódi különös ügyfélfogalmat tartalmaz az MNBtv. 47. §-a, ezért annak deregulációja sem volt szükséges, így – bár a benyújtott javaslatban az szerepelt – a törvénymódosítás e kérdést nem érintette. Az Ákr. hatálya alá tartozó olyan ügytípusokban, amelyekben az ágazati szabályozás valódi különös ügyfélfogalmat használt, a jogalkotó azt deregulálta.)

Az Ákr. 7. § értelmében a hatósági ellenőrzés nem része az ügy-fogalomnak, de arra a törvény hatálya kiterjed. Erre figyelemmel az Ákr. külön nevesíti a hatósági ellenőrzés alá vont személy ügyféli minőségét, ezzel is biztosítva az ellenőrzés alá vont személy ügyféli joggyakorlását. Sőt a 10. § (1) bekezdés utolsó fordulatából az is következik, hogy a hatósági ellenőrzés során – ha a (2) bekezdés szerinti ex-lege ügyfél nincs – kizárólag az ellenőrzés alá vont személy lesz ügyfél.

Az ágazati joganyag – a 2008-as Ket. novellával kialakított szabályhoz hasonlóan – is meghatározhatja azon személyi és szervezeti kört, akik külön, erre irányuló vizsgálat nélkül, sőt közvetlen érintettség hiányában is, a törvény vagy kormányrendelet erejénél fogva – az adott eljárásban – ügyféli jogállással rendelkeznek, így például a környezetvédelmi civil szervezetek ügyféli minőségét – ahogyan azt egyébként számos jogszabály meg is teszi – az ágazati eljárásra vonatkozó joganyagban szükséges tételezni.

Az Ákr. a Ket.-tel szemben nem tartalmaz sem az ún. „sokügy-feles eljárás”-okra, sem pedig a civil szervezetek részvételére vonatkozó különös szabályokat, mert azok semmiképpen nem tekinthetőek általánosnak. Ez azonban nem jelenti azt, hogy azokra ne volna szükség! Ezeket kiegészítő eljárási szabályként kell az adott ágazati jogszabályokban megállapítani (egyébként a Ket. szóhasználata alapján is ezek kiegészítő szabályok voltak, ugyanis csak a szabályozási lehetőséget tételezték, amelyből a kiegészítő szabály nélkül nemigen következett volna ügyféli státusz.).

Nem tartalmaz az Ákr. a Ket. 15. § (4) bekezdéséhez hasonló szabályt („az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként vagy szakhatóságként részt nem vevő szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti”) sem. Az indokolásból ennek ugyan nem derül ki az oka, azonban belátható, hogy aligha képzelhető el olyan eset, hogy egy ilyen szerv ne minősülne az általános ügyfélfogalom alapján ügyfélnek. Korábban a szakirodalom a feladatköri érintettségen alapuló ügyféli jogállás indokát abban látta, hogy az ügyben meghozandó döntés kihatással lehet a közérdekre, amelynek érvényre juttatására hivatott [Barabás Gergely – Baranyi Bertold –Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárási törvényhez, CompLex, Budapest, 2013, 103–104.]. Úgy véljük azonban, hogy a feladatköri érintettséget – különösen, ha abból a közérdek érvényesítése fakadna – a jog, vagy jogos érdek közvetlen érintettsége szükségképpen felöleli.

E § nem rendelkezik külön arról, hogy a hatóságnak kell-e döntést hoznia az ügyféli jogállásról, illetve annak megtagadásáról. Mégis ez egyértelműen következik az Ákr. szabályaiból: a 116. § (3) bekezdés b) pontjából következik, hogy az ügyféli jogállásról – önállóan fellebbezhető – döntésben kell rendelkezni.

Nyilvánvaló, hogy ha a hatósággal kapcsolatba kerülő személyt az ügy közvetlenül nem érinti (vagy nem közvetlenül érinti!), nem vonták hatósági ellenőrzés alá, továbbá nem tekinthető a (2) bekezdés szerinti ex-lege ügyfélnek, semmilyen eljárást kezdeményező nyilatkozata, kérelme, bejelentése sem teszi ügyféllé. Ahogyan a hatósági ellenőrzés során azt sem, akinek fellépése nyomán a hatóság az ellenőrzést megindította. Ebben az esetben – függetlenül attól, hogy a Panasztv. hatálya alá tartozó közérdekű bejelentésről van-e szó – ugyanis a hatóság ténylegesen hivatalból indítja meg az eljárást, vagy rendeli el az ellenőrzést. Ez nem zárja ki, hogy az eljárásban valamilyen más eljárási pozícióban (pl. tanú) a bejelentőt bevonják.

Ugyanakkor emlékeztetni kell arra is, hogy a hatóság a hivatalból indított eljárásban is hivatalból vizsgálja az érintettek ügyféli minőségét. Amennyiben a beadvány alapján indított hatósági ellenőrzési eljárásban a hatóság a beadványozó közvetlen érintettségére tekintettel annak ügyfél jogállását állapítja meg, részére az ügyféli jogok gyakorlásának lehetőségét biztosítani kell. Vagyis innentől a beadványozó ügyfélnek és nem pedig panaszosnak, bejelentőnek minősül.

11. § [Az ügyféli jogutódlás szabályai]
(1) Ha az ügy személyes jellege vagy a kötelezettség tartalma nem zárja ki, a kieső ügyfél helyébe a polgári jog szabályai szerinti jogutódja lép.
(2) Ha az ügy tárgya dologi jogot érint, a kieső ügyfél helyébe az üggyel érintett dologi jog új jogosultja lép.

Az ügyféli jogutódlás kérdését az irányadó német és osztrák szakirodalom egyöntetűen nem eljárásjogi, hanem anyagi jogi kérdésnek tekinti, ezért azokban az eljárásjogi kódexekben ilyen rendelkezéseket nem találunk. A Ket. ügyféli jogutódlásra vonatkozó rendelkezéseihez képest éppen ezért lényegesen egyszerűbbek az Ákr. 11. §-ának szabályai.

Az Ákr. szabályozása abból az elgondolásból indul ki, hogy Ptk. a jogi személy átalakulásáról, egyesüléséről, szétválásáról és jogutód nélküli megszűnéséről, valamint az engedményezésről, jogátruházásról, tartozásátvállalásról és szerződés-átruházásról, továbbá öröklésről szóló rendelkezései tartalommal töltik ki a kerettényállást. Ennek megfelelően – bár a részletező szabályozás a kodifikáció során felmerült – nem volt indokolt akárcsak a hatályos szabályozás megismétlése. Ezzel az utalással valamennyi általános és különös jogutódlási esetre vonatkozik a szabályozás, és a Ptk. felelősségi szabályai alapján nem fordulhat elő olyan eset, hogy egy kötelezés elől egy szétválással, vagy valamilyen szerződéses formával menekülne az ügyfél.

A jogutódlás lényege, hogy a jogelőd jogai és kötelezettségei a jogutódra szállnak át. Nyilvánvalóan e jogok és kötelezettségek közé tartoznak az ügyféli jogállással összefüggő jogosultságok és kötelezettségek is. Természetes személy halála esetén örököse lesz a jogutódja. Ugyan erre a halál pillanatában sor kerül, azonban arról, hogy ki is az örökös, a hatóság sokkal később, a hagyaték átadását követően szerezhet majd csak tudomást. A jogi személyek és egyéb szervezetek esetében a jogutódlás ténye a bírósági nyilvántartásból megismerhető. Erre figyelemmel nem indokolt kimondani, hogy az eljárás során született egyes döntések ne lennének hatályosak az ügyféli jogutóddal szemben. Itt is szükséges utalni arra, hogy a 2. §-ban meghatározott jogszerűség elvéből, valamint a 6. §-ban deklarált jóhiszeműség elve és a bizalmi elv alapján a hatóságot és a jogutódot egyaránt kölcsönös tájékoztatási kötelezettség fogja terhelni.

Az ügy személyes jellege alatt azt értjük, hogy az alkalmazandó anyagi jogi feltételek kizárólag adott – az ügyben kieső – ügyfélhez kötődnek, az abból fakadó jogosultságok őt illetik, a kötelezettségek pedig őt terhelik. Az ilyen ügyekben az anyagi jogi rendelkezések egyértelműen meghatározzák, hogy a jogosultságok az ügyfél személyéhez kötődnek. A kötelezettség tartalma ehhez hasonlóan az ügyfél személyéhez kötődik, azt más nem tudná teljesíteni.

A (2) bekezdés egy olyan sajátos ügyféli jogutódlási esetet szabályoz, amelyre nem vonatkozik az (1) bekezdés, mert nem polgári anyagi jogi jogutódlásról van szó. Megszámlálhatatlanul sok olyan ügyfajta van, amelyben a jogosultság nem személyhez, hanem valamilyen dologi joghoz – pl. adott dolog tulajdonjogához, vagy haszonélvezeti jogához –, vagy meghatározó módon ahhoz is kapcsolódik. A dologi joggal kapcsolatos új, önálló jogutódlási szabály – mint a jogutódlás egy jellemző esete – azért szükséges, mert egyes esetekben a dologi joghoz kötött jogosultságoknál, nem feltétlenül a polgári jogi jogutód lép az eljárásban a kieső ügyfél helyébe, hanem az ilyen tárgyú ügyeknél a dologi jog jogosultja lesz, aki ügyfélként részt kell, hogy vegyen az eljárásban.

Kiemelendő, hogy az Ákr. – szemben a Ket.-tel – nem tartalmaz a kérelemre indult és hivatalból indított eljárásban bekövetkező jogutódlásra vonatkozó eltérő szabályokat. Ennek oka az, hogy a polgári jog szabályai szerint a jogutódlás általában a hatóságtól függetlenül bekövetkezik. Ez alól az az eset a kivétel, amikor a jogutódlást eredményező aktusok (így különösen szerződéses jogutódlási formák, vagy jogi személy átalakulása, egyesülése, szétválása) érvényességi feltételeként előzetes hatósági hozzájárulását tételes jogszabályi rendelkezés írja elő (de a jogutódlásra az engedély birtokában, de nem a hatóság döntéséből kerül sor).

Ebből fakadóan e rendelkezésekből – összeolvasva a 3. §-ban szabályozott hivatalbóliság elvével – az következik, hogy a jogutódlás minden esetben a törvény erejénél fogva történik. Mivel a jogutódkénti belépésre vonatkozó szabályokat az Ákr. nem állapít meg, a jóhiszeműség elvéből és a bizalmi elvből kényszerítőleg következik, hogy a jogutód ügyfélnek a jogutódlás tényét jelezni kellene, azonban ennek elmaradása esetén a hatóságnak az ügyféli jogállást az eljárás teljes tartama alatt is hivatalból kell majd vizsgálnia.

Az ügyféli jogállással kapcsolatban a hatóságnak – mégpedig a 116. § (3) bekezdés b) pontjának második fordulata értelmében önállóan fellebbezhető – végzésben kell rendelkeznie.