A földforgalmi rezsim kérdőjelei a bírósági joggyakorlat tükrében

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Jogalkotás-Jogalkalmazás

A földforgalmi rezsim kérdőjelei a bírósági joggyakorlat tükrében

XIX. évfolyam, 4. lapszám
Szerző(k):
Dr. Valentényi-Szilágyi Bernadett, PhD
egyetemi adjunktus
Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar

Hazánkban a korábbi földforgalmi rezsimet a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény, valamint a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény váltotta fel. Az új, földszerzést korlátozó szabályok megalkotása arra a tényre vezethető vissza, hogy 2014. május 1-jén Magyarország számára az uniós jog által biztosított termőföld moratórium lejárt. Ez pedig a földtulajdoni, földhasználati viszonyok teljes újragondolását, a Nemzeti Vidékfejlesztési Stratégiában megfogalmazott törekvésekkel összhangban álló rendezését és a közösségi normákhoz illeszkedő szabályozását tették szükségessé. Magyarországon ez a szabályozás komoly jelentőséggel bír különösen az állami szuverenitást tekintve, hiszen az ország összes területének mintegy 78 százalékát a mező- és erdőgazdasági földek teszik ki.[1]

1. A földforgalmi szabályozás alkotmányos alapja

Az Alaptörvény a korábbi alkotmányhoz képest eltérő szabályozást vezetett be a termőföld védelmének kérdésében. Míg korábban az alkotmányozó az egészséges környezethez és a testi-lelki egészséghez való jogot mint a környezethez való generációs alapjogot deklarálta és ebből nem emelt ki semmit, addig az Alaptörvény O) cikke külön említette a természeti erőforrások körén belül a termőföldet, az ivóvízkészletet, a biológiai sokféleséget, illetve a kulturális értékeket.[2] Az új földforgalmi szabályozás jogalkotási folyamatának első lépése azonban az Alaptörvény harmadik módosítása volt, melyet az Országgyűlés 2012. december 17-én fogadott el.[3] A korábbi O) cikkben tartalmát lényegében a P) cikk alá helyezte és a védelmi kötelezettség tárgyát kiszélesítette.[4] A P) cikket az Alaptörvény negyedik módosítása is érintette oly módon, hogy a korábban „mezőgazdasági üzemre” szövegrész helyébe a „családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre” megfogalmazás lépett. A módosítások célja az volt, hogy a sarkalatos szabályozási tárgyak a gazdálkodás terén a szabályozás stabilitását segítsék elő, biztosítva annak hosszú távú kiszámíthatóságát. A P) cikk tehát sarkalatos törvény megalkotását írta elő az Országgyűlés számára oly módon, hogy az (1) bekezdésben megfogalmazott célok elérése érdekében felállítandó szervezeti formákról, hatósági jogkörökről, eljárási szabályokról nem rendelkezett, így tehát nagy szabadságot adott a jogalkotó számára, hogy milyen módon akarja elérni az alkotmányos elvek érvényesítését. Ez a szabadság azonban nem korlátlan, hiszen az Alaptörvény szabályai kötik az Országgyűlést. A kialakítandó részletszabályoknak illeszkedniük kell az Alaptörvényen alapuló jogrendszer más szabályaihoz.

Az Alaptörvényből az következik, hogy a termőföld egy alkotmányos védendő érték. A termőföld forgalmával kapcsolatos szabályoknak tehát az Alaptörvény P) cikkében foglaltakat kell előmozdítani és védeni, amely célokat a földforgalmi törvény preambuluma is részletesen ismerteti.[5] A törvényben bevezetett korlátozások tehát minden esetben az alkotmányos szinten védett értéknek alárendelten vizsgálandók, tehát hogy a korlátozások alkalmasak, szükségesek és arányosak legyenek a P) cikk által megfogalmazott értékek védelmére. Orosz Sándor álláspontja szerint azonban a törvénynek számos olyan rendelkezése van, amelynek egyáltalán nem indoka és nem is célja a termőföld védelme, sem fenntartása, sem pedig a jövő nemzedékek számára való megőrzése, sőt a földforgalmi szabályok egy része a védelmi szintet csökkenti és a védelem eredményességét veszélyezteti.[6] Mindemellett pedig vannak olyan rendelkezései is a földforgalmi szabályozásnak, amelyek előremutatóak a termőföld védelme szempontjából.

2. A földforgalmi szabályozáshoz kapcsolódó főbb alkotmánybírósági határozatok

Elöljáróban elmondható, hogy az új földforgalmi szabályozás elfogadása után rövid időn belül több alkotmányjogi panasz érkezett a törvények bizonyos rendelkezéseinek megsemmisítésére. Az Alkotmánybíróság több ízben visszautasította ezeket, majd a fordulat a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatban következett be. A földforgalmi szabályozást illetően ezt tekinthetjük a legjelentősebb határozatnak.

A továbbiakban az alkotmánybírósági határozatokat problémacentrikusan, azaz nem a határozatok külön-külön, hanem az adott alkotmányossági problémára fókuszálva vizsgálom.

2.1. A földbizottság jogállása és szerepe az eljárásban

Az Alkotmánybíróság legfőbb feladata volt a helyi földbizottság jogállásának tisztázása, mely egyébként korábban is többször felmerült már a bírósági ügyekben. A testület állásfoglalása előtt a legtöbb bíróság a földbizottság eljárását szakhatósági eljárásnak minősítette. A kamara álláspontja azonban az volt, hogy nem szakhatósági eljárásról van szó tekintettel arra, hogy nem gyakorol hatósági jogköröket a földbizottság. Ezt az álláspontot erősítette meg az Alkotmánybíróság is.[7]

Az Alkotmánybíróság a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatában megállapította, hogy a földbizottság nem köztestület, ennek ellenére mint valamely település termőföldet művelő gazdálkodói közösségének a törvény által létrehozott képviseleti szerve a gazdasági élet azon fakultatív köztestületeire emlékeztet, amelyek a XX. század elején jelentek meg hazánkban, annak felismeréseként, hogy az állam által újonnan felvállalt feladatok megoldására új szervezési formák szükségesek. Ilyenek voltak például, amikor egy műszakilag egységes földterület tulajdonosait tömörítették szervezetbe a földterület egységes kihasználásának biztosítása végett. Ilyenkor a földterület kihasználásához fűződő közérdek miatt avatkozik be ezen kapcsolatokba az állam (51–52. pont). Ehhez hasonló indokok alapján hozta létre a jogalkotó a földbizottság intézményét, hiszen a földtulajdonnak sajátos természeti és vagyoni jellemzői vannak. Ilyen tulajdonsága a véges jószág jellege, a nélkülözhetetlensége, a megújuló-képessége, különös kockázatérzékenysége, alacsony nyereséghozama, valamint, hogy a földtulajdon kivételes szociális kötöttséget testesít meg. Amint azt az Alkotmánybíróság korábbi, 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában kifejtette, ezek az okok indokolják a tulajdonosi jogokkal szembeni közérdek érvényesítését és a tulajdonszerzés korlátozását (54. pont).

A földbizottság működésének tehát az a célja, hogy a helyi földviszonyokat, a termőföldek forgalmát befolyásolja, így ezáltal képviseli a közérdeket. A birtokviszonyok átláthatóságának kialakításában, a versenyképesség megőrzésében, a spekulatív földszerzések megelőzésében, a helyi gazdálkodó közösség érdekérvényesítésében van szerepe.

Az Alkotmánybíróság a törvényi rendelkezésekből azt a következtetést vonta le, hogy a jogalkotó a földbizottságot nem közhatalom gyakorlására ruházta fel, nem hatósági jogkört biztosított számára. Ezt erősíti, hogy a bizottság a más magánjogi érdekeltekkel nem közvetlenül, hanem a jegyző útján érintkezik. A közhatalmi döntések meghozatalának egyértelmű címzettje a Hatóság. A földbizottságnak olyan sajátos magánjogi jogosultsága van, amelyet a termőföld forgalmában érdekelt, ugyanakkor az egyes adásvételi szerződések tekintetében saját alanyi joggal nem rendelkezők (nem szerződő felek és nem elővásárlási jogosultak) képviseletében gyakorol. A földbizottság és az általa képviseltek érdekeltsége magánjogi természetű annak ellenére, hogy a törvények működési szabályokat határoztak meg számára. Ugyanakkor az állásfoglalásának közjogi következményei vannak, de azt nem maga, hanem a Hatóság alkalmazza döntésével. Mivel tehát a földbizottság nem közhatalmat gyakorol a termőföld adásvételével kapcsolatos eljárásban, nem hatósági jogkörben, hanem közvetett magánjogi érdekeltként jár el, ezért eljárásában nem vizsgálható a szabályozás alaptörvény-ellenessége a tisztességes hatósági eljárás (Alaptörvény XXIV. cikk) vonatkozásában közvetlenül, hanem csak a jogorvoslathoz való joggal, illetve a tulajdonhoz való joggal való összefüggésben. Szintén nem lehet vitatni ezek alapján a földbizottság demokratikus legitimációját sem.

2.2. A földbizottság kifejezett és hallgatólagos vétója

Az elfogadott földforgalmi törvény a földbizottság állásfoglalásának vagy annak elmaradásának súlyos jogkövetkezményeket szánt. A testület állásfoglalásában, ha nem támogatta a szerződést, akkor a szerződés teljesedését gyakorlatilag meghiúsíthatta (kifejezett vétó), míg ha pusztán hallgatott és nem foglalt állást, a jogalkotó a szerződés megtagadásával azonos jogkövetkezményt társított hozzá, azaz ekkor sem teljesülhetett a szerződés (hallgatólagos vétó). Ahhoz, hogy a képviselő-testület ezt az állásfoglalást felül tudja bírálni, az állásfoglalásból világosan ki kell tűnnie a vizsgált szempontoknak és az értékelés eredményének, azaz az állásfoglalásnak részletes indokolást kell tartalmaznia. Ha azonban az állásfoglalás elmarad, akkor értékelhető szempontok sincsenek, a nem támogatás indoka nem derül ki, törvényessége nem bírálható felül. Ezért vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy a földbizottság kifejezett és hallgatólagos vétója összhangban áll-e az Alaptörvényben biztosított tulajdonhoz való joggal. Az adásvételi szerződés megkötésének magánjogi érdekeltjeinek tekinthetjük az eladókat, vevőket, elővásárlásra jogosultakat és a földbizottságot mint a helyi gazdálkodó közösséget képviselő testületet. A tulajdonhoz való jogot az eladói oldalról szükséges vizsgálni, hiszen az alkotmányos tulajdonvédelem a meglévő tulajdonra vonatkozik, nem pedig az új tulajdonszerzésre. Ebből a szempontból a vevők, illetve az elővásárlásra jogosultak érdeke nem sérül sem a hallgatólagos, sem a kifejezett vétó alkalmával. Az eladó érdeke csak a kifejezett vétónál nem sérül, hiszen a tulajdonnal való rendelkezés végbemegy, mert az eredeti vevő helyébe egy elővásárlásra jogosult lép be, ha az állásfoglalásnak ez az eredménye. A hallgatólagos vétónál azonban nem teljesedik a szerződés, a földbizottság sem lép be a vevő helyébe, tehát az eladó tulajdonnal való rendelkezése meghiúsul, ezáltal pedig sérül alkotmányos joga. Azaz a földbizottságnak, közvetett érdekeltsége ellenére, erősebb jogosultsága van, mint egy elővásárlásra jogosultnak, ugyanis nemcsak a vételi, hanem az eladói szándékot is képes meghiúsítani. Összességében a földbizottság kifejezett vétójával kapcsolatban azt lehet megállapítani, hogy az az Alaptörvény P) cikkében leírt alkotmányos érték védelmét szolgálja. A tulajdonhoz való jog korlátozása pedig arányosnak tekinthető. A hallgatólagos vétó azonban nem felel meg az alkotmányos kritériumoknak, mivel az okszerű értékelés és érdemi felülbírálat követelményét mint garanciát sérti. A hallgatólagos vétó intézménye nemcsak a magyar jog eddig ismert megoldásaitól idegen, hanem olyan egyoldalú hatalmasságot biztosít a földbizottságnak a konkrét szabályozási környezetben, amely a közérdek vizsgálása nélkül képes meghiúsítani az eladónak a termőföld-tulajdonával való rendelkezését, a termőföld elidegenítését, amely a tulajdonhoz való jog lényegi tartalma (81. pont). Ezenkívül sérti a jogorvoslathoz való jogot is. Ezért a hallgatólagos vétóra vonatkozó rendelkezést az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

2.3. A hatósági jóváhagyási eljárás döntéseinek közlése

Az Alkotmánybíróság a 18/2016. (X. 20.) AB határozata a képviselő-testület döntésével, a döntés közlési módjával, a döntés címzettjeivel kapcsolatos Fétv. rendelkezéseket vizsgálta. A törvény szerint a határozatot a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel kell közölni. Ebből egyértelműen látszik, hogy olyan eset is előállhat, hogy amikor egy elővásárlásra jogosult vagy maga a vevő elfogadja a helyi földbizottság döntését és nem szándékozik kifogást tenni ellene a képviselő-testületnél, akkor a képviselő-testület esetlegesen rá kedvezőtlen döntéséről (tudniillik a képviselő-testület megváltoztathatja a földbizottság döntését) a törvény értelmében nem fogják értesíteni, így nem tud a bírósági felülvizsgálat lehetőségével élni. A képviselő-testület döntése alapján a mezőgazdasági igazgatási szerv által hozott határozatot azonban már közölni kell az eladóval, az adásvételi szerződés szerinti vevővel, valamint azokkal az elővásárlásra jogosultakkal, akik az adásvételi szerződésre elfogadó jognyilatkozatot tettek, továbbá a helyi földbizottsággal. Látszik, hogy ez egy tágabb személyi kör, így lehetnek olyanok, akik korábban nem szereztek tudomást a közbenső cselekményekről (kifogás benyújtása, képviselő-testületi döntés). Ők ekkor támadhatják meg bíróságon a mezőgazdasági igazgatási szerv döntését, de már nem vitathatják a képviselő-testületi döntést. Ez viszont sérti a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való alapjogot, hiszen nem biztosított az ügyben valamennyi érintett ügyfél számára a lehetőség ahhoz, hogy jogát vagy jogos érdekét érintő döntést megismerhessen. A szabályozásból tehát hiányzott a tudomásszerzés garantáltsága, így előállhatott az a helyzet, hogy ügydöntő határozat ellen önhibán kívül nem lehetett jogorvoslattal élni. Az Alkotmánybíróság a Fétv. ezen rendelkezését megsemmisítette, így a közigazgatási eljárás általános szabályai szerint kell közölni a képviselő-testület határozatát.

2.4. Az egyesületek földhasználati jogosultsága

Az Alkotmánybíróság 3146/2015. (VII. 24.) AB határozatában a földforgalmi törvény azon rendelkezéseit vizsgálta, mely korlátozza a földhasználati jogosultságot egyes jogalanyok tekintetében és azt csak földműves vagy mezőgazdasági termelőszervezet szerezhet. Az indítványozó egyesület az új szabályok értelmében elveszíti a földhasználati jogosultságát, aminek értelmében nem köthető vele újabb, hasonló tartalmú szerződés. Az indítványozó a jogállamiságon alapuló jogbiztonság követelményére, a P) cikk sérelmére, az emberi méltósághoz való jogra és a megkülönböztetés tilalmára hivatkozott. Az Alkotmánybíróság a P) cikk vonatkozásában kimondta, hogy a termőföld védelmének garantálása korlátozásokkal és bizonyos feltételek mellett valósítható meg, amelybe az is beletartozik, hogy a termőföld csak azokhoz jusson el, akik ezt hivatásszerűen művelik, tehát a termőföld tulajdonjogának korlátozása az Alaptörvényben lefektetett célok megvalósítása érdekében történik. Az alkotmányosság addig marad fenn, amíg az Alaptörvényben deklarált elvek érvényesülnek. Ez pedig sem az emberi méltóságot nem sérti[8], sem pedig a megkülönböztetés tilalmát. Utóbbiról azért nem beszélhetünk, mert amikor a jogalkotó különböző csoportokat hoz létre a földszerzési jogosultság szempontjából, azok más helyzetben lévők, a hátrányos megkülönböztetést pedig csak azonos személyekkel történő összehasonlításban lehet értelmezni. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a haszonbérlők mint jogalanyok nem tartoznak azonos csoportba a földművesekkel, a mezőgazdasági termelőszövetkezetekkel, a részesművelőkkel és a feles bérlőkkel, tehát nem eredményez megengedhetetlen megkülönböztetést a szabályozás.

3. A Kúria joggyakorlata a földforgalmi kérdésekben

A mező- és erdőgazdasági földek forgalmát szabályozó törvények egyes rendelkezéseinek alkalmazását illetően a közigazgatási és munkaügyi bíróságok gyakorlata nem volt egységes, ezért az egységes ítélkezési gyakorlat előmozdítása érdekében a Kúria kollégiumi véleményt fogadott el. A 2/2016. (III. 21.) KMK vélemény döntően az Alkotmánybíróság 17/2015. (VI. 5.) AB határozatában megjelent lényeges megállapításokat rögzíti, amelyekre az ítélkezés során figyelemmel kell lenni. A Kúria további joggyakorlatát szintén a problémákra fókuszáltan vizsgálom.

3.1. A földbizottság jogállása, kereshetőségi joga

A földbizottság kereshetőségi joga több ügyben is megjelent. A 21/2016. sz. közigazgatási elvi döntés kimondja, hogy a földbizottság nem rendelkezik kereshetőségi joggal a szerződés jóváhagyási eljárásban hozott állásfoglalása tekintetében. Mint arra a Kúria több eseti döntésben rámutatott, a bíróságnak minden esetben hivatalból kell a közigazgatási perben vizsgálnia, hogy a felperes rendelkezik-e perindítási jogosultsággal, illetve azt, hogy a keresetben megjelölt jogszabálysértés vonatkozásában van-e kereshetőségi joga. A kereshetőségi jog hiánya ugyanis közigazgatási perben akkor is kizárja a kereset érdemi elbírálásának lehetőségét, ha a fél egyébként jogosult a perindításra. A Pp. automatikusan perindítási jogot biztosít annak, aki a felülvizsgálandó közigazgatási határozat alapjául szolgáló eljárásban ügyfél volt. A kereshetőségi jogot azonban csak a fél közvetlen érdekeltsége alapozhatja meg, az általános indokok, a közérdek védelme és más hasonló érvek az igényérvényesítési jogot nem alapozzák meg. Ehhez közvetlen és nyilvánvaló érdekeltség szükséges. A földbizottság azonban nem közvetlen érdekelt, nem tud konkrét és egyedi jogsérelmet alátámasztani. A törvényből és a kapcsolódó alkotmánybírósági határozatokból is az vezethető le, hogy a szerződés jóváhagyási eljárásban a földbizottságnak sajátos magánjogi érdekeltsége van, amit a termőföld forgalmával érdekelt, de az egyes adásvételi szerződés tekintetében saját alanyi joggal nem rendelkezők képviseletében gyakorol. Tehát nem hatósági jogkört gyakorló, sajátos közvetett magánjogi érdekeltnek tekinthető a földbizottság. A kereshetőségi jog azonban közvetlen érintettséget és érdekeltségi kapcsolatot feltételez.

3.2. A földbizottság állásfoglalásával és az ellene benyújtható kifogással kapcsolatos joggyakorlat

A Kúria is több esetben vizsgálta a földbizottság állásfoglalásának jogi következményeit. A Kfv.IV.37.835/2016 számú ügyben a Kúria megállapította, hogy az állásfoglalás nem minősül közigazgatási perben hatályon kívül helyezhető közhatalmi döntésnek, hiszen a földbizottság mint sajátos magánjogi érdekelt, eljárása nem része a közigazgatási eljárásnak. Mivel a földbizottság a képviselő-testület határozatát ügyféli jogon megtámadhatja, nyilvánvaló, hogy állásfoglalását bírósági felülvizsgálat során érinteni nem lehet, és új állásfoglalás kiadására kötelezni sem lehet. Ebből pedig az következik, hogy földforgalmi ügyekben az első érdeminek tekinthető közhatalmi döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete hozza meg a földbizottság állásfoglalása elleni kifogás elbírálása során.

A helyi földbizottság állásfoglalásával szemben előterjesztett kifogást elbíráló képviselő-testületi határozat viszont külön közigazgatási perben vizsgálható felül, melyben a helyi földbizottság hatáskörébe tartozó döntés érdemi felülvizsgálatára kerülhet sor, elsősorban a kiadott állásfoglalása törvényességével kapcsolatban. Az érdemi felülvizsgálat feltétele, hogy mind a földbizottság, mind a képviselő-testület határozata tartalmazza a döntés indokait.

A földbizottság állásfoglalásának indokolása szintén több ügyben fordult elő. A Kúria 16/2016. számú közigazgatási elvi döntése kiemeli, mint ahogy erről korábban a 17/2015. (VI. 5.) AB határozat is rendelkezik, hogy a jogorvoslathoz való alapjog érvényesülése csak abban az esetben biztosított, ha a földbizottság állásfoglalása a törvényben megkövetelt értékelést olyan részletességgel tartalmazza, hogy annak okszerűsége érdemben is elbírálható a hatósági eljárásban, a hatósági döntés ténybeli megalapozottsága és jogszerűsége pedig nemcsak formai szempontból, hanem érdemben is felülbírálható a bírósági felülvizsgálat során. Az önkormányzat képviselő-testülete tehát csak akkor lesz képes a kifogást érdemben elbírálni, ha az megfelelően tartalmazza azokat az indokokat, amelyre a földbizottság döntése épült. Az állásfoglalás alapján a képviselő-testület által hozott döntésre azonban már a közigazgatási eljárási szabályok vonatkoznak. A Ket. 72. § (1) bekezdés értelmében ez azt jelenti, hogy a határozat indokolásában szerepeltetni kell a megállapított tényállást, az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait, azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a hatóság a határozatát hozta, valamint a hatóság hatáskörét és illetékességét megállapító jogszabályokra való utalást.

A földbizottságok negatív állásfoglalásaiban a jelenlegi gyakorlat alapján az eddigi legjellemzőbb indokok[9] az aránytalanul magas ár a helyben kialakult értékhez képest, vagy az aránytalanul alacsony ár.[10] Ezért is fontos vizsgálni a vételár aránytalanságát. A Kúria álláspontja ezekben az esetekben csak akkor jogszerű, ha a megtagadás ezen okokra hivatkozik, egyben igazolható, hogy a vevő ezzel meghatározott elővásárlásra jogosultakat tart vissza e joguk gyakorlásától. A föld vételárát szakkérdésnek kell tekinteni, az elővásárlásra jogosultak szándékát pedig ténykérdésnek. A kamarai állásfoglalások több esetben köztudomású tényre hivatkoztak az adott településen kialakult földárakkal kapcsolatban. A köztudomású tényeket a kamara a vonatkozó KSH adatokra alapozta és ebből állapította meg a településen jellemző vételár összegét. Az adott ügyben (Kfv.IV.37.784./2016. számú ügy) ennek kétszerese szerepelt a szerződésben, ezért nem támogatta az ügyletet a vételár aránytalansága miatt. A földforgalmi törvény kimondja, hogy a kamara köztudomású tények és legjobb ismeretei alapján dönt. A Kúria azonban kimondta, hogy ez a döntés egy alapjog gyakorlására vonatkozik, arra hogy a tulajdonos tud-e tulajdonával rendelkezni vagy sem, így egyértelmű, hogy olyan általános fogalmak, mint a köztudomású tény vagy legjobb ismeret nem lehetnek a tulajdonkorlátozás alapjául szolgáló megállapítások. Ebből az következik, hogy külön szükséges vizsgálni, hogy az esetleges aránytalanság valóban távol tart-e elővásárlásra jogosultakat. Keresni kell a választ arra, hogy az elővásárlásra jogosultak érdeklődtek-e a föld iránt, fel kell tárni azok szándékát az eljárásban. A bíróság szerint az alapjogokat korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni, így a két feltételnek (aránytalanság és visszatartás) egyszerre kell megvalósulnia, és ezeket bizonyítani kell. Az ingatlan forgalmi értéke szakkérdés, így az aránytalanság megállapítása is. Ehhez pedig az alapügyben eljáró bíróságnak szakértőt kellett volna kirendelnie.

A földbizottság állásfoglalásával szemben tehát kifogással lehet élni a települési önkormányzat képviselő-testületéhez, melyet a Fétv. 103/A. § (2) bekezdése alapján az önkormányzat képviselő-testülete bírál el 15 napon belül zárt ülésen. Az önkormányzat azonban önkormányzati rendeletében több esetben hatáskör átruházással élt, azaz ezen jogkörének gyakorlását átruházta a polgármesterre. A kérdés, hogy élhet-e a hatáskör átruházással egy önkormányzati rendelet és nem lesz-e ez a rendelkezés ellentétes a Fétv. említett rendelkezésével. A Kúria a Köf.5.051/2016/4. számú határozatában a következő megállapításokat tette. Az önkormányzati hatáskörök a törvényi kivételekkel hatósági ügyekben is átruházhatók. A Mötv. 42. § sorolja fel a képviselő-testület át nem ruházható hatásköreit. A 17. pont szerint a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át az, amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal. Megállapítható, hogy a Fétv. említett rendelkezése nem alapít át nem ruházható hatáskört. Önmagában az a körülmény, hogy a törvény annak a módjáról rendelkezik, hogy milyen módon kell meghozni a döntést, nem jelenti azt, hogy ezzel hallgatólagosan kizárólagosságot, azaz át nem ruházható hatáskört alapítana. Ha ez a szabály érvényesülne, akkor egyetlen hatósági hatáskört sem lehetne megállapítani anélkül, hogy ne a képviselő-testület járjon el, aminek az átruházása minden további nélkül lehetséges. Továbbá, ha így lenne, akkor a hatáskör-átruházási jog ezáltal kiüresedne. Tehát a kizárólagos hatáskör és a zárt ülés tartásának előírása nem függ össze, erre a Mötv.-nek nincs utalása. Amennyiben azonban a hatáskört a képviselő-testület gyakorolja, határozatát zárt ülésen kell meghoznia. Összegezve tehát a Kúria álláspontját, önmagában az a körülmény, hogy törvény rendelkezést tartalmaz a képviselő-testületi hatáskör-gyakorlás módjára, nem jelenti azt, hogy a képviselő-testület döntési joga tekintetében ezzel hallgatólagosan kizárólagosságot is kapna, azaz a hatáskör gyakorlása átruházható a polgármesterre, ezáltal a döntés legitimitása nem csökken, a garanciális feltételek továbbra is fennállnak.

3.3. A földforgalmi törvény hatálybalépésével kapcsolatos esetek

A Kúria a 17/2016. számú határozatában a földforgalmi törvény szakaszos hatálybalépésének szabályait vizsgálta. A 2014. február 28-át követően adásvételi szerződésbe foglalt vételi ajánlatok esetében már a földforgalmi törvény rendelkezéseit kellett alkalmazni és a szerződések hatósági jóváhagyástól függően hatályosultak. A szakaszos hatálybalépési rendelkezések azt a célt szolgálták, hogy a 2014. március 1-jén hatályba lépett szabályok szerinti eljárási rend lefolytatásával és a 60 napos határidő leteltét követően már a 2014. május 1-jével hatályba lépő szabályok érvényesüljenek a 2014. február 28-át követően közölt vételi ajánlatok tekintetében. Attól függetlenül, hogy a szerződés megkötésére mikor került sor.

4. Uniós kitekintés a földügyi kérdésekben

A földforgalom és az uniós tagállamok birtokpolitikai mozgástere időről időre a különböző diskurzusok témájává válik. Magyarország és a többi 2004-ben csatlakozott kelet-közép európai államok vonatkozásában az előcsatlakozási tárgyalások során merültek fel a földhasználatra és a földtulajdonlásra vonatkozó kérdések a letelepedés és a tőkemozgás szabadságának érvényesülésével kapcsolatban. Magyarország a csatlakozástól számított hét éven keresztül úgynevezett derogációt kapott arra nézve, hogy a nem Magyarországon lakó vagy nem magyar állampolgár természetes személyek, illetve jogi személyek ne szerezhessenek mezőgazdasági földterületet. Ezt a mentességet 2014. április 30-ig meghosszabbították.

A problémák a türelmi idő után jelentkeztek az újonnan csatlakozott országok tekintetétben, hiszen ekkorra ezek a tagállamok kötelesek voltak olyan tagállami szabályozást kialakítani, mely megfelel az uniós jognak, azaz nem alkothattak a földszerzésre vonatkozóan diszkriminatív rendelkezéseket a saját és más uniós tagállamok polgáraira és jogi személyeire nézve. Az új tagállamok a nemzeti vagyonukat védve azonban számos korlátozó intézkedést vezettek be, melyre válaszul az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárásokat indított többükkel, így Magyarországgal, Bulgáriával, Lettországgal, Szlovákiával szemben.[11] A kötelezettségszegési eljárások mikéntje azonban több ponton vitatott, számos kérdést vet fel, leginkább a Bizottság diszkriminációmentes elbánását kérdőjelezik meg és támadják több fórumon. A Bizottság ugyanis olyan megszorító intézkedések miatt indított eljárásokat az új tagállamokkal szemben, amelyek a régebbi tagállamokban már léteztek, azokat mégis szó nélkül hagyta. A párizsi székhelyű Európai Agrárjogi Tanács jelentése, a potsdami konklúzió (2015. szeptember), valamint az európai parlamenti képviselők által az Európai Bizottsághoz, 2015 és 2017 között intézett kérdések mind az uniós bizonytalan attitűd miértjét, mikéntjét keresik. Magyarországon szintén tudományos diskurzus tárgyát képezi az uniós tagállamok birtokpolitikai mozgástere, mely témában 2017 júniusában az MTA Közjogi Albizottság és a CEDR – Magyar Agrárjogi Egyesület (MAE) pódiumbeszélgetést is tartott. A vitára okot adó és megoldásra váró problémák az uniós joggyakorlattal kapcsolatosan a következők. A 2004 után csatlakozott tagállamok több ponton vezettek be megszorításokat a mezőgazdasági földterületek nem tagállami polgárok, illetve jogi személyek általi megszerzésével kapcsolatosan, amely eredendően az ezen országokban továbbra is érvényesülő nyomott földárakra vezethető vissza, mely által ezen országok kiváló befektetési lehetőségként szolgálnak és az esetleges tisztességtelen termőföldszerzések (ún. land-grabbing) áldozatává válhatnak. A Bizottság szerint azonban ezen intézkedések megsértik a gazdasági alapszabadságokat. Csakhogy az új tagállamok mintaként használták több régi tagállam jogalkotási és alkalmazási gyakorlatát a derogáció lejárta utáni új szabályozások kialakításában, a Bizottság ennek ellenére csak az új tagállamokat vizsgálta és indított ellenük kötelezettségszegési eljárásokat.[12] A parlamenti képviselők és további fórumok is várták a Bizottság válaszát az általuk diszkriminatív eljárásra, melyre a Bizottság több ízben is általános, kevéssé konkretizáló válaszokat nyújtott.

A Bizottság szerint ő minden tagállamban vizsgálta a szabályok és az uniós jog betartását. Az újonnan csatlakozóknak egy teljesen új, a derogációk lejárta után az uniós joggal összeegyeztethető joganyagot kellett megalkotniuk, melyek a földpiacokon nem alkalmaznak jogtalan megszorításokat a más uniós tagállamokból érkező beruházásokkal szemben, illetve a bevezetett korlátozásoknak összhangban kell lennie az uniós joggal, azaz például nem lehet diszkriminatív vagy aránytalan. Mivel a Bizottság ezeket az új földtörvényeket értékelte, így az itt keletkező problémák kapcsán indította meg a kötelezettségszegési eljárásokat.

Ennek a polémiának nincs vége, legutóbb Magyarország ellen látott napvilágot Henrik Saugmandsgaard Øe főtanácsnok indítványa a C-52/16. és C-113/16. sz. SEGRO és Horváth egyesített ügyekben Magyarország vonatkozásában.[13] A legfőbb kérdés, hogy milyen módon tudja feloldani az Európai Unió ezt a meglehetősen kényes problémát. Felhagy a birtokpolitikában a négy alapszabadság alkalmazásával, ami egyértelműen az integráció lazulásának veszélyét rejti magában? Rákényszeríti a megszorításokat alkalmazó tagállamokra a földpiacok liberalizációját, ami sértheti a tagállami birtokpolitikát és a tagállami állampolgárok érdekeit? A vitát politikai úton oldja meg különböző politikai megállapodásokkal, ami könnyen felülírható és háttéralkuknak adhat teret? Vagy további jogalkotás irányába mozdul el az Unió például a Közös Agrárpolitikán belül, akár elsődleges joganyag módosításával, ami az integrációra pozitívan hathat?[14] A kérdés egyelőre nyitott.

Záró gondolatok

A földforgalmi szabályozás bírósági gyakorlatáról összességében megállapítható, hogy többnyire ismétlődő kérdések kerülnek a bíróságok elé, melyek eldöntését mára nagyban elősegítik az alkotmánybírósági határozatok és a Kúria elvi döntései, véleményei. A gyakorlatban azonban az látszik, hogy az új szabályozással a hétköznapi földtulajdonosok nem találkoznak napi szinten. Abban az esetben, ha egy földműves egy meghatározott területen akár már több évtizede folytatja mezőgazdasági tevékenységét, az új rezsim nem igazán van rá hatással. A probléma akkor kezdődik, ha a tulajdonát el akarja adni vagy például területét a szomszédos, értékesítésre kerülő területtel bővíteni kívánja. A jogszabályok bonyolultságával, eljárási részletszabályokkal ekkor szembesül. Véleményem szerint, ha egy, a jogi szabályokban kevésbé jártas magyar gazda találkozik ezen új szabályokkal, akkor az adott ügyben több ponton elvérezhet a tanulmányban tárgyalt alapjogok érvényesülése. Így például egy elővásárlásra jogosult ajánlata igenis visszatarthatja a földvásárlási szándéktól, vagy épp nem teszi meg személyesen az adott nyilatkozatokat vagy nincs tisztában a kifogás lehetőségével. Ezt a nézőpontot vizsgálva újra felmerülhet a kérdés, hogy az Alaptörvényben és a földforgalmi törvényben lefektetett célokat valóban sikerül-e elérni a szabályozással.[15]

 

 


[1] Csák Csilla – Hornyák Zsófia – Kocsis Bianka – Olajos István – Kákai-Kunné Szabó Ágnes – Szilágyi János Ede: Agrárjog. A magyar agrár- és vidékfejlesztés jogi szabályozási lehetőségei a globalizálódó Európai Unióban. Miskolc, Miskolci Egyetemi Kiadó, 2017. 41. o.

[2] O) cikk (1) Magyarország védi és fenntartja az egészséges környezetet.
(2) A természeti erőforrások, különösen a termőföld és az ivóvízkészlet, valamint a biológiai sokféleség és a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.

[3] P) cikk (1) A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.
(2) A termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.

[4] A P) cikk további értelmezése vonatkozásában ld. Farkas Henrietta Regina: A környezethez való jog az Alaptörvény P) cikkének tükrében. In: Közjogi Szemle, 2017. 10. évf. 1. sz. 48–54. o. című tanulmányát.

[5] Így például a falvak népességmegtartó képességének megújulása, a lakosság városba áramlásának mérséklődése, az agrártársadalom megszerveződése és további erősödése, a közepes méretű agrárüzemek elterjedése, a helyi élelmiszer-kereskedelem lehetőségeinek bővítése, élet- és versenyképes méretű földbirtokok létrejötte, birtokelaprózódás megakadályozása.

[6] Orosz Sándor: Gondolatok a földforgalmi törvények alaptörvény-ellenességéről, In: Gazdaság és Jog, 2017. 25. évf. 3. sz. 9–16. o.

[7] Mikó András: A Nemzeti Agrárgazdasági Kamara szerepe a termőföld jóváhagyási eljárásban. In: Gazdaság és Jog 2017. 25. évf. 3. sz. 17–20. o.

[8] Különösen egy egyesületet nem, hiszen lévén az nem természetes személy, fel sem hívhatja az emberi méltóság sérelmét.

[9] Emellett az elővásárlási jog visszaélésszerű gyakorlása, életvitelszerű tartózkodás hiánya, spekulatív/felhalmozási céllal történő vásárlás a leggyakoribb indok.

[10] Mikó András: A Nemzeti Agrárgazdasági Kamara szerepe a termőföld jóváhagyási eljárásban. In: Gazdaság és Jog 2017. 25. évf. 3. sz. 17–20. o.

[11] Bartha Ildikó: Földindulás. A földforgalom-szabályozás tagállami és uniós joga. In: Jogtudományi Közlöny, 2017. 72. évf. 9. sz. megjelenés alatt.

[12] Bartha Ildikó: Földindulás. A földforgalom-szabályozás tagállami és uniós joga. In: Jogtudományi Közlöny, 2017. 72. évf. 9. sz. megjelenés alatt.

[13] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?qid=1496259288576&uri=CELEX:62016CC0052 (letöltés: 2017. augusztus 11.)

[14] Bartha Ildikó: Földindulás. A földforgalom-szabályozás tagállami és uniós joga. In: Jogtudományi Közlöny, 2017. 72. évf. 9. sz. megjelenés alatt.

[15] Jelen tanulmány vizsgálódási köre nem érintette a földhasznosítási kötelezettséget, valamint a tulajdonszerzési korlátozás alóli kivételeket, de ezeket a szabályokat is érdemes alávetni annak a kérdésnek, hogy az Alaptörvényben, valamint a földforgalmi törvény preambulumában lefektetett célok érvényesülését szolgálják-e.

Hozzászólások

Előfizetés

Kategória

Feliratkozás hírlevélre

Könyvajánló

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@hvgorac.hu

Weboldal: hvgorac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu