Bevezetés gyanánt[1]

„Minden állam alkotmánya csak annyit ér, amennyit abból a közigazgatás megvalósítani bír.”[2] Az Alaptörvény XXIV. cikke mindenkinek garantálja, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. Emellett az ügyfeleknek és a végrehajtó hatalomnak egyaránt az az alapvető elvárása a közigazgatási hatósági eljárásokkal szemben, hogy azokban a lehető leggyorsabban végleges döntés születhessen. A jogállammal szemben támasztott alapvető elvárás, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek, vagyis alkotmányos követelmény az is, hogy az eljárási szabályokat a hatóságok is betartsák.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) egy évtizede alatt számtalan alkalommal, jelentősen módosult és kibővült. A közigazgatási szervezetrendszer átalakításának folyamata is szükségszerűen érintette az eljárási szabályokat. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése felkérésére a Miniszteri Bizottság 2007. június 20-án fogadta el a Jó közigazgatásról szóló CM/rec(2007)7. számú ajánlását és függelékét, „A jó közigazgatás kódexét”, amelynek iránymutatásai általános európai követelményként jelentkeznek. Mindezek alapján megérett a helyzet arra, hogy a jogalkotó új szemléletű törvényben vonja le a Ket. tíz éves hatályosulásának tapasztalatait, egyben hozzájáruljon a valódi közigazgatási bíráskodás megteremtéséhez is, egyúttal pedig az ügyfelek számára ténylegesen érzékelhető, pozitív változásokat eredményező eljárásjogot teremtsen.[3]

A „Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014–2020”[4] a hatósági eljárásokra vonatkozó szabályozás irányát a korszerű és ügyfélbarát eljárásrendben, az egyszerűbb eljárásokban, a rövidebb bruttó eljárási időtartamokban, az eljárások túlszabályozottságának csökkentésében (dereguláció), egyúttal pedig – a hatékonyság növelésének útjaként – a belső munkafolyamatok egyszerűsítésében ragadta meg.

A Kormány, miután 2015 májusában elfogadta az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény koncepcióját,[5] a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról szóló 1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozatban meghatározta a közigazgatási hatósági és perjogi szabályok megújításával összefüggő feladatokat. Az igazságügyi miniszter feladatául szabta, hogy – a Miniszterelnökséget vezető miniszterrel együttműködve – a tudomány, az igazságszolgáltatás, a központi és a területi közigazgatás képviselőiből álló kodifikációs bizottság részvételével készítsen az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvénytervezetről előterjesztést. A kodifikációs munka során – a bürokráciacsökkentés során létrejött új szabályok kivételével – semmilyen korábbi bevett intézményhez nem volt kötve a bizottság, ezért lényegében minden egyes jogintézményre vonatkozó rendelkezés tiszta lappal indult. (Még ha a jól működő jogintézmények „megjavítása” nem is volt a kodifikátor célja.)

2016. szeptember 23-án az igazságügyi miniszter a Kormány képviseletében benyújtotta az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényjavaslatot, melynek általános vitája a kézirat lezárásakor már befejeződött.

Érthetőbb nyelvezet, áttekinthetőbb struktúra

Az Ákr. terjedelme töredéke a Ket. hatályos szövegének. Ezt önmagában is tekinthetjük egyfajta deregulációs munka eredményének. A Ket. – címével ellentétben – ugyanis távolról sem csak eljárásjogi szabályokat tartalmazott, ezért a kodifikátornak mindenek előtt arra kellett törekednie, hogy tiszta eljárásjogot tételezzen, és törekednie kellett arra, hogy a szöveget valamennyi nem eljárásjogi normától megtisztítsa. Ilyenek voltak különösen az anyagi jogi szabályok, a hatósági eljárásjogi jogviszonyra ki nem ható, ténylegesen ügyviteli jellegűnek minősíthető szabályok. Ennek megfelelően például részletes hatásköri szabályokat sem tartalmaz, vagyis nem sorolja fel azokat a szerveket, amelyek hatóságok, hanem ehelyett kimondja, hogy hatóság az a szerv, szervezet vagy személy, amelyet (akit) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására jogosít fel vagy jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki. A kódex ennek megfelelően nem határoz meg általános hatáskörű elsőfokú államigazgatási szervet sem. Ugyancsak távolabbi kapcsolatban áll a hatáskör kérdésével, mégis indokolt megemlíteni, hogy a területi államigazgatás nagyfokú átalakításához illeszkedve a jövőben általános kérelembefogadó hely nem a jegyző, hanem a kormányablak lesz.

Az Ákr. nyelvezete sokkal egyszerűbb és homogénebb a Ket.-nél. A szakaszcímek, a rövidebb §-ok és mondatok alkalmazása mellett látható, hogy a kodifikátor törekedett a „ha–akkor” fordulat alkalmazására stb. Azt gondolom, hogy ezzel nemcsak a hatósági ügyintézők munkáját, hanem az ügyfelek joghoz jutását is segíti a szöveg.

Jogalkalmazói és oktatási tapasztalatok alapján, a kodifikáció során egyenként vizsgáltuk felül az egyes jogintézmények elhelyezkedését. Így került önálló fejezetbe a hivatalbóli eljárás, illetve az egyes hatósági intézkedések különös szabályai, de például a hatósági tanú is ezért kerülhetett megérdemelt helyére, az eljárási cselekmények rögzítéséről szóló címbe.

Általános szabályozás

Míg címében a Ket. is általános szabályozást ígért, a valóságban azonban a hatályos törvény csak annyiban volna általánosnak tekinthető, hogy a lehető legtöbb hatósági eljárás lehető legtöbb mozzanatára szabályoz: a felgyorsult társadalmi és technológiai fejlődés, valamint az egymást váltó kormányok eltérő szemlélete miatt nem válhatott a hatósági eljárások kiérlelődött törvényi alapjává, mert tíz év alatt gyakorlatilag minden rendelkezése módosult, szövege és szabályozási terjedelme egyre bővült, ugyanakkor a koherenciája meggyengült, és végül valamiféle „ügyintézői kézikönyvvé” vált.[6] A közigazgatási eljárások újraszabályozásának kiemelt előfeltétele egy általános hatályú, a közigazgatás hatósági eljárásainak alapvető szabályait megállapító eljárási kódex – amelyet Valló Józsefhez[7] hasonlóan neveztünk általános közigazgatási rendtartásnak –, amelyet a lehető legtöbb ügyben alkalmazni kell.

A Ket.-ben meghatározott kivett eljárások egy része[8] nem feleltethető meg a közigazgatási hatósági eljárás fogalmának, biztosan nem közigazgatási hatósági eljárás, a külön tartott eljárások száma mára – minden elvi alapot nélkülözve, leginkább ágazati (vélt) presztízsokokból – tizenöt pontban felsorolva mintegy hatvanra nőtt. Az általános és különös eljárási szabályokat tovább árnyalják a privilegizált eljárások, amelyekben törvény vagy kormányrendelet – különböző mértékben – enged a Ket. rendelkezéseitől eltérést. Emellett pedig a Ket. ma is számtalan ponton teszi lehetővé, hogy különös eljárási szabály eltérő szabályokat állapítson meg.

A szabályozás megújítása során alaptételünk volt, hogy a Ket. alkalmazhatatlanságához az vezetett, hogy a jogalkotó nem ismerte fel, hogy a több ezer eljárástípus minden lényeges eleme nem rögzíthető egy törvényben. Ezzel szemben csak azoknak a szabályoknak a tételezésére lehet törekedni, amelyek valóban minden eljárásban közösek, és az ezen kívül eső szükségszerű sajátosságok meghatározását az ágazati, kiegészítő eljárási jogszabályokba utalja. Ennek ellenpontjaként az Ákr. a ténylegesen általános szabályoktól való eltérés lehetőségét radikálisan szűkíti.[9]

Az Ákr. azonban azt is kimondja, hogy – miniszteri rendelet kivételével – jogszabály a szabályaival összhangban álló kiegészítő eljárási szabályokat megállapíthat. A kiegészítő eljárási rendelkezések megalkotásának teljes kizárása elkerülhetetlenül szükségessé tenné, hogy minden eljárásjogi részletszabályt maga a kódex állapítson meg, ami a Ket. terjedelmének többszörösét igényelné, ez pedig kifejezetten ellentétes a szabályozás egyszerűsítésének és általánosabbá tételének céljával. A kiegészítő eljárási szabályok törvényi és kormányrendeleti szintre korlátozása pedig az önkormányzati hatósági ügyekben, valamint az önálló szabályozó szervek és a Magyar Nemzeti Bank eljárásaiban eredményezne inkoherenciát.

Ez biztosíthatja, hogy az Ákr. – a Ket.-hez képest magasabb absztrakciós szinten, de sokkal egyszerűbb nyelvezettel megfogalmazott – valóban általános rendelkezései, kiegészülve a jogszabályok részletes (kiegészítő) rendelkezéseivel, megfelelően egységes eljárásrendet alkossanak. Hogy mi minősül az Ákr. rendelkezéseivel, szellemiségével összhangban álló, kiegészítő rendelkezésnek? Erre nem csak definíciószerű válasz nem adható, de még a kiegészítő rendelkezések numerus claususa sem állapítható meg. Olyan jogintézményeket biztosan megállapíthat a kiegészítő eljárási joganyag, melyeket maga az Ákr. nem tartalmaz (pl. hatósági közvetítő, közmeghallgatás, tanúsító szervezet, védett tanú stb.). Ha azonban a kiegészítő szabály vagy akár csak annak érdemi hatása az Ákr. alapelvi rendelkezéseivel ellentétes volna (pl. kiüresítené az ügyfél megfelelő ügyintézéshez való jogát), fogalmilag nem állhat összhangban a kódex tételes szabályaival és szellemiségével. Ha pedig az Ákr. tartalmaz ugyan egy jogintézményre vonatkozó rendelkezést, ugyancsak az alapelvek és az ezek alapjául szolgáló, az Alaptörvényben rögzített alapvető jogok segíthetnek eldönteni, hogy az adott szabály kiegészítő szabálynak minősül-e, vagy megengedhetetlen módon eltér-e a törvény rendelkezéseitől. Hangsúlyozandó azonban, hogy ennek megítélése jogalkotási, és nem jogalkalmazási feladat!

A bonyolult hatályrendszer felszámolása, a kivett eljárások számának csökkentése

A Ket. (elvileg) általánosan érvényesülő szabályai mellett lehetővé teszi a hatálya alól kivett eljárásokat, illetve a részben eltérő szabályok szerint lefolytatott eljárások körét, valamint azokat az eljárásokat, amelyek esetében a Ket. csak háttérjogszabályként érvényesült. Az Ákr. szakít ezzel a háromszintű megoldással és újragondolja a közigazgatási eljárásjog szabályozási rendszerét. A kódex tételesen meghatározza azokat az eljárásokat, amelyekre a hatálya nem terjed ki, így e törvények önálló, teljes körű eljárási rezsimet állapíthatnak meg. Ebbe a körbe azok az eljárások tartoznak, amelyek per definitionem közigazgatási hatósági eljárások lennének, azonban olyan sajátos szabályrendszer alapján, sajátképi eljárásjogi jogintézményekkel érvényesülnek, amelyek nem rendezhetők egy általános eljárási törvény minden más eljárásra is irányadó rendjében. Ezek: a szabálysértési eljárás, a választási eljárás, a népszavazás kezdeményezése és a népszavazási eljárás, az adó-, valamint vámigazgatási eljárás és a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárás. A kivett eljárások között azonban csak olyan eljárások meghatározása indokolható, amelyek enélkül egyébként hatósági eljárások[10] lennének, azonban valamely indok alapján nem célszerű, életszerű vagy kivitelezhető az Ákr. szabályainak alkalmazása.

Újdonság, hogy az adó- és vámigazgatási eljárások kivettek lesznek. Ezt – hasonlóan például a német jogterülethez – az eljárások sui generis jogintézményekkel, fogalmakkal, eljárási logikával történő lefolytatásának igénye indokolja.

Az Ákr. sem zárja ki azt a szabályozási megoldást, hogy a jogalkotó a kódexet olyan eljárásban rendelje alkalmazni, amely egyébként a tárgyi hatályán kívül esne, azonban azt részben vagy egészben „csak kölcsönveszi.”[11] A „kölcsönvett Ákr.” esetén, (azonban csakis ott!) természetesen előfordulhat az is, hogy nem a teljes kódex, hanem csak egyes rendelkezéseinek alkalmazását írja elő a jogalkotó.

Az ügy

Az Ákr. a közigazgatási hatósági ügy fogalmát egyszerűsítve, általánosabb módon határozza meg, és rögzíti, hogy a hatósági ügy az ügyfél jogának, kötelezettségének (jogsértésének) megállapítására, jogvitája eldöntésére, adatigazolásra vagy nyilvántartás-vezetésre irányul, és – új elemként – kifejezetten meghatározza, hogy az ezeket érintő döntésének érvényesítése is a hatósági ügy fogalmi elemei közé tartozik.

Figyelemmel arra, hogy eddig vitatott volt a hatósági ellenőrzés hatósági ügyhöz való viszonya, az Ákr. egyértelműen rögzíti, hogy – a Ket.-tel szemben – a hatósági ellenőrzés ugyan nem hatósági ügy, azonban alkalmazni kell rá az Ákr. szabályait. Így az eljárásjogi aktusok szintjén is világosan elkülöníthető a hatósági ellenőrzéstől az annak eredményéhez képest hivatalból indított hatósági ügy.

Az ügyfél

A Ket. ügyfélfogalma („az a természetes vagy jogi személy, akinek vagy amelynek jogát vagy jogos érdekét a hatósági ügy érinti”) alapvetően továbbra is fennmarad. A jogos érdek tekintetében azonban – a bírói gyakorlatra is figyelemmel – egyértelművé kellett tenni, hogy az ügyféli minőséget nem bármilyen, hanem kizárólag az üggyel kapcsolatos közvetlen érintettség alapozza meg. Ennek a változtatásnak az az oka, hogy az Ákr. valóban általános jellege miatt a jövőben nem lesz lehetőség különös ügyfélfogalom megállapítására külön törvényben, a közvetlen érintettség előírása azonban ezeket a helyzeteket a jogalkalmazási gyakorlatban aggálymentesen képes kezelni. Külön nevesíti az Ákr. a hatósági ellenőrzés alá vont személy ügyféli minőségét, ezzel egyértelműsítendő, hogy bár – az előbbiek szerint – az ellenőrzés nem hatósági ügy, az ellenőrzés alá vont személyt ettől függetlenül természetesen ügyféli jogok, jogállás illeti, és kötelezettségek terhelik.

Az ágazati joganyag továbbra is meghatározhatja azok körét, akik erre irányuló vizsgálat nélkül – az adott eljárásban – ügyféli jogállással rendelkeznek.

A gyermekekre, fogyatékossággal élő személyekre és a nem teljes cselekvőképességű személyekre vonatkozó szabályok

A gyermekekre és a fogyatékossággal élő személyekre, a korlátozott cselekvőképességű és cselekvőképtelen személyekre vonatkozó szabályok, a hatósági tevékenység segítő jellege a hatályosnál erősebb hangsúlyt kap az Ákr.-ben.

A személyi körülményeik folytán eljárási jogaik gyakorlásában korlátozott vagy akadályozott személyek fokozottabb védelme, illetve a hátrányos helyzetük ellensúlyozása érdekében, az Ákr. – összhangban az Alaptörvény XV. cikkével – pozitív megkülönböztetést alkalmaz, és külön szabályokat állapít meg. A különböző csoportok korlátozottságának vagy hátrányos helyzetének jellegéhez igazodó kivételes bánásmódot (az adatok zárt kezelésének és az iratbetekintési jog korlátozásának, az idézés sajátos szabályainak meghatározásával) ír elő, és a hatóság számára – általában az ügyféli jogok gyakorlása elősegítésének előírásával – proaktív intézkedési kötelezettséget is teremt.

Automatikus döntés – sommás eljárás – függő hatályú döntés

Az Ákr. meghatározza az eljárás fajtáit, megkülönböztetve a sommás és a teljes eljárást, valamint a sommás eljárás különös módozataként az automatikus döntéshozatali eljárást. Az automatikus döntéshozatali eljárás és a sommás eljárás alapvetően az egyszerű megítélésű ügyekben alkalmazható eljárási forma, amely – ha annak feltételei adottak, például nincs ellenérdekű ügyfél és nem szükséges a tényállás tisztázása érdekében eljárási cselekményeket tenni – az ügy gyors lezárását teszi lehetővé. A teljes eljárás pedig a klasszikus közigazgatási eljárási forma, amelyben minden eljárási részcselekmény elvégezhető lehet.

Automatikus döntéshozatali eljárásnak akkor van helye, ha

• a döntés mérlegelést nem igényel, – nincs ellenérdekű ügyfél,
• a döntéshez szükséges valamennyi adat rendelkezésre áll, és
• azt törvény vagy kormányrendelet kifejezetten megengedi.

A döntéshozatal konkrét menetét, technológiáját pedig az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény tartalmazza.

A sommás eljárás lehetősége – amely egyébként először az Ákr. koncepcióban jelent meg, és egyfajta pilotként, a már kész Ákr. normaszöveg-rész beemelésével a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvény (a továbbiakban: Bürokráciacsökkentéstv.) vezette be – ezzel szemben minden ügyben adott, amelyben a döntés minden jogszabályi feltétele (kérelem, előírt mellékletek és a hatóság által hozzáférhető más adatok) rendelkezésre áll, vagyis a tényállás tisztázásához további eljárási cselekményre nincs szükség, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, a döntést nyolc napon belül meg kell hozni. Ha bármelyik feltétel hiányzik, a hatóság teljes eljárást folytat le, s ennek keretében – ha annak helye van – függő hatályú-, vagy más, a függő hatályú döntést kizáró döntést hoz (például megszünteti az eljárást, felfüggeszti az eljárást stb.).

Fontos újítás, hogy automatikus döntéshozatali eljárás és sommás eljárás esetén az ügyfél a döntés közlését követően öt napon belül kérheti, hogy a hatóság kérelmét teljes eljárásban bírálja el. Ez azt hivatott megelőzni, hogy a bíróságok előtt kizárólag ténykérdések vizsgálatára kerüljön sor; a hatóság képes lehet az esetleges hibák, visszásságok kijavítására, orvoslására.

A Bürokráciacsökkentéstv. vezette be a függő hatályú döntés jogintézményét is, amelyet az Ákr. változatlan tartalommal vett át, csupán annak hatókörét terjesztette ki a hatvan napnál, illetve két hónapnál hosszabb eljárási határidejű eljárásokra. Továbbra sem kell azonban függő hatályú döntést hozni, ha a hatóság nyolc napon belül érdemben dönt (ez nem csak sommás eljárásban történhet!), a kérelmet visszautasítja, az eljárást megszünteti, vagy az eljárást felfüggeszti, vagy a beadvány elintézését függőben tartja.

Ha függő hatályú döntés meghozatalának nincs helye, továbbá nem kerül sor az ügy érdemi lezárására, vagy a teljes eljárást kizáró döntés meghozatalára, úgy a hatóság teljes eljárást folytat le, de nyolc napon belül meg kell hoznia azokat a döntéseket, amelyek az eljárást „előrelendítik” (pl. szakhatóságot keres meg, intézkedik a szükséges eljárási cselekményekről, hiánypótlást bocsát ki és tájékoztatást ad az ügyintézési határidő túllépésének törvény erejénél fogva beálló jogkövetkezményeiről).

Ezzel az Ákr. megteremti a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló törvényben megjelent, a döntésre nyitva álló objektivizált ügyintézési határidő valóban általánossá válásának lehetőségét, és biztosítja, hogy valóban minden ügyben kikényszerítse a határidőben meghozandó döntést.

Az Ákr. egyfajta „fokozatosságot” teremt azzal, hogy a függő hatályú döntés alkalmazásának mellőzése, vagy annak kizártsága esetén az ügyintézési határidő túllépésére vonatkozó szabályok lépnek érvénybe, az eljárás tehát a következő három szintből áll:

• főszabály szerint minden eljárás sommás (vagy annak egyik eseteként automatikus döntéshozatali) eljárásként indul,
• ha az eljárást nem lehet sommás eljárásban lefolytatni, a hatóság függő hatályú döntést hoz, és
• a függő hatályú döntés kizártsága esetén teljes eljárás lefolytatására kerül sor annak jogkövetkezményeivel, amely során nyolc napon belül meg kell hozni a teljes eljárást megalapozó, kikényszerítő döntéseket.

Az Ákr. továbbá a függő hatályú döntés több „hiányosságát” is kijavítja. A jogintézmény ugyanis nem alkalmazható minden eljárásban, illetve annak alkalmazása komoly kockázatokat hordozhat. Ezért azokban az eljárásokban, ahol az államigazgatás jogszerűtlen „hallgatása” esetén az ügyfélnek biztosított jogok valamely, az egyedi ügyféli érdeknél jóval jelentősebb közérdeket érintenek, vagy súlyosan sérthetnek, ott a függő hatályú döntés jogintézményének alkalmazását ki kell zárni. A jogintézmény alkalmazhatóságát tehát az ügyféli érdek és az ügyfélnek biztosított jog által érintett közérdek összemérése alapján kell eldönteni.

Hatóságok együttműködésének megerősítése

A területi közigazgatás reformja a szakhatósági eljárás mint a hatóságok együttműködésének általános modellje mellett más megoldások bevezetését is lehetővé teszi, amelyek egyszerűbb és gyorsabb eljárásokat eredményeznek. Sőt, a nagyfokú szervezeti integráció miatt a szakhatósági modell mellett szükségessé is vált az új eljárási megoldások kidolgozása. A több hatóság közreműködését feltételező eljárások hatékonyabbá tétele érdekében az Ákr. a hatóságok együttműködését ösztönző szabályokat állapít meg. Ma megoldatlan az egymásra épülő eljárás ügyfélbarát kialakítása, amelynek okát a jogalkalmazók alapvetően az eljárásjogi szabályokban látják. Erre figyelemmel az Ákr. olyan együttműködési módot vezet be, amely a valódi egyablakos ügyintézést segítené elő. Ennek érdekében azokban az ügyekben, amelyekben a hatóság döntésének előfeltétele egy másik hatóság döntése, kijelöl egy „fő” hatóságot, amely az érintett további hatóságoktól beszerzi vagy elősegíti az ügyfél kérelmének teljesítéséhez szükséges hatósági döntéseket.

A kapcsolódó eljárás ott lehet előnyös, amelyeknél az ügyfél végső célja (pl. külföldről behozott gépjármű forgalomba helyezése, születéssel kapcsolatos iratok beszerzése és szociális támogatások elnyerése) több, egymásra épülő eljárás lefolytatását is szükségessé teszi. A kapcsolódó eljárásban az ügyfél csupán egy (a folyamat elején álló) hatósággal kerül eljárási kapcsolatba, a további, ehhez kapcsolódó eljárások során pedig az elsőként eljárt hatóság válik egyfajta, a többi hatóság és az ügyfél között közvetítő hatósággá. Az elsőként eljárt hatóság továbbítja a saját döntését, a nála előterjesztett kérelmet és a bizonyítékokat a kapcsolódó eljárásban eljáró hatósághoz, és annak döntését is az első hatóság közvetíti a kérelmezőhöz. Az Ákr. alapján a jogintézmény alkalmazható olyan egymásra épülő eljárásokban is, melyekben az előfeltételt képező eljárások ugyanazon hatóság hatáskörébe tartoznak.

Az ügyfél a hatóságtól kapott tájékoztatás alapján mérlegelheti, hogy az eredeti kérelméhez kapcsolódó eljárásokat szeretné-e a kapcsolódó eljárás szabályai szerint lefolytatni, de kérheti azt is, hogy csak egyes kapcsolódó eljárásokat folytasson le a hatóság ily módon. Vagyis a kapcsolódó eljárás szabályait csak az ügyfél kérelmére és annak keretei között lehet alkalmazni. Hangsúlyozandó, hogy anyagi jogi szabályban meg kell határozni, hogy a hatóság adott ügyben meghozott döntése egy más hatósági eljárásban meghozható döntés feltétele, és ilyenként megalapozza a kapcsolódó eljárás szabályainak alkalmazhatóságát.

A kapcsolódó eljárásnak egy másik eseteként a szabályozás rendezi azt az esetet is, amikor az ügyfél kérelmének elintézéséhez egy másik – megelőző – eljárásban meghozandó döntés szükséges. Ilyen esetekben a hatóság a megelőző eljárásban eljáró hatóságnál kezdeményezi a szükséges döntés meghozatalát, a megelőző eljárás lefolytatásához az ügyfél beleegyezését pedig vélelmezni kell. Ezzel a szabályozással biztosítható az olyan esetek hatékony és gyors kezelése, amelyek miatt eddig kizárólag az eljárás felfüggesztése állt rendelkezésre.

A szakhatósági rendszer a magyar közigazgatási eljárásjog régi intézménye, amelynek alapvető változtatása, elhagyása felmerült az Ákr. előkészítése során, de a szakhatóságok kiemelt fontosságú szerepére tekintettel (amely mind a kiemelt fontosságú ügyekre, mind magára a szakhatóság intézményének kivételességére vonatkozik) annak megtartása indokolt. Fontos változás azonban, hogy törvény vagy a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján írhatja elő szakhatóság közreműködését. Az új kódex így jelentősen egyszerűsíti a Ket.-ben szereplő szakhatósági eljárásra vonatkozó szabályait, közelítve azt az Áe. szerinti tömör, egyszerű szabály-együtteshez. Fontos változás, hogy a szakhatóság mellőzése esetén az erről való tudomásszerzést követően egyeztet a hatósággal, ennek eredményéhez képest adja ki állásfoglalását, melyet a hatóság felügyeleti szervével is közöl. Megjegyzendő azonban, hogy ha a tapasztalatok alapján egyes eljárásfajtákban nincs szükség szakhatósági közreműködés fenntartására, ezt a szakhatósági eljárásokra vonatkozó anyagi jogi szabályok felülvizsgálatával, és nem az általános eljárási szabályok körében lehet megnyugtatóan rendezni.

Határidőkkel kapcsolatos változások

Az Ákr. az ügyintézési határidő kezdő időpontját az eljárás megindulásához köti, azonban az eljárási határidő kezdő időpontjánál az Ákr. törvényi szinten eltérést enged. Ennek oka, hogy az Alaptörvény P) cikke kimondja, hogy „a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége”. A P) cikken alapuló eljárásoknál ezért szükséges lehet olyan speciális eljáráskezdeti időpontot megállapítani, ami a különböző biológiai, ökológiai törvényszerűségekhez igazodik (pl. vegetációs időszak). A nemzet kulturális örökségének védelme miatt szintén szükséges lehet bizonyos építési ügyekben az általánostól eltérő kezdő időpont meghatározása.

Az Ákr. szakít az általános ügyintézési határidő jogintézményének hatályos szabályozásával, mivel az valójában soha nem minősült általánosnak, emellett az ügyintézési határidőbe be nem számító időtartamok Ket. 33. § (3) bekezdésében meghatározott köre [a)–l) pontok] miatt alkalmatlan volt arra, hogy az ügyfél vagy a hatóság az eljárás várható időtartamára vonatkozóan bármilyen valós következtetést levonhasson. A gyakorlati tapasztalatok szerint olyan mértékű kiszámíthatatlanságot okozott a hatósági jogalkalmazás során, amely az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összeegyeztethetetlenné vált. Az ügyintézési határidő újraszabályozása azt a jogalkotói célt fejezi ki, ami az Alaptörvény XXIV. cikkéből következő észszerű határidőben hozott döntés követelményében is megfogalmazódik. Eszerint az Ákr. – a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló törvény szabályainak továbbfejlesztésével – intézményesít egy hatvan napos „bruttó” határidőt (ügyintézési határidőt), amely alatt az ügyet érdemi döntéssel le kell zárni.

Az ügyintézési határidők rendszere az alábbiak szerint épül fel:

• automatikus döntéshozatali eljárásban egy nap,
• sommás eljárásban nyolc nap,
• teljes eljárásban főszabályként hatvan nap, végül
• ha valamely eljárási cselekmény teljesítésének vagy végzés meghozatalának határidejéről törvény vagy kormányrendelet külön nem rendelkezik, általános határidőként nyolc napot határoz meg az Ákr.

Az új – a teljes eljárásra irányadó – ügyintézési határidőre alapvetően naptári időszakként kell tekinteni, amelybe csak szűken meghatározott időtartamok nem számíthatók bele, annak érdekében, hogy a törvényi cél teljesüljön: hatvan nap alatt az ügyet döntéssel valóban be kell fejezni.

Függő hatályú döntés alkalmazása esetén kizárólag a felfüggesztés és a szünetelés időtartama nem számít be az ügyintézési határidőbe. Ha a függő hatályú döntés meghozatalának az adott ügyfajtában nincs helye, az említett időtartamokon felül nem számít be az ügyintézési határidőbe az ügyfél mulasztásának vagy késedelmének időtartama sem. Vagyis az olyan időtartamok, amelyek a hatóságok érdekkörében merülnek fel (így különösen a megkeresés, a szakhatósági eljárás stb. idejét is), nem eredményezhetik az ügyintézési határidő meghosszabbodását. A függő hatályú döntés esetén pedig biztosított, hogy egy valóban objektív, szigorú, naptári napban meghatározható időpontban (határnap) az ügyfél kérelméről döntést hozzanak.

A be nem számító időtartamok további bővítése a jogintézmény Ket. általános ügyintézési határidejéhez hasonló kiüresedéséhez vezetne, ezért az nem támogatható a jövőben sem. A határidő számítás új szabályainak alkalmazhatóságával kapcsolatban érdemes utalni Valló József magántervezetének 112. § (1) bekezdésére, ahol hasonló szabályt írt le azzal a különbséggel, hogy a határidőt – sokkal rosszabb infrastrukturális körülmények, elektronikus kapcsolattartás hiánya mellett – négy hónapban állapította meg.[12]

Garanciális követelményként ugyanakkor az Ákr. azt is előírja, hogy az ügyintézési határidő letelte előtt tizenöt nappal az ügyben már soron kívül kell eljárni, annak érdekében, hogy az ügyintézési határidő utolsó napjáig az ügyben érdemi döntés születhessen. E követelmény alapján a hatóságnak minden észszerű lépést meg kell tennie az ügy befejezése érdekében a határidő letelte előtt.

Természetesen az Ákr. is megengedi, hogy a bonyolult ügyekben – törvény rendelkezése alapján – a teljes eljárásra irányadó hatvan napnál hosszabb ügyintézési határidő érvényesüljön.

Az eljárás felfüggesztése és szünetelése

Az Ákr. új alapokra helyezi az eljárás felfüggesztésének intézményét. Az eljárás felfüggesztésétől – hasonlóan a polgári perrendtartáshoz – megkülönbözteti a szünetelés jogintézményét.

Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amely más szerv hatáskörébe tartozik vagy ugyanazon hatóság más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem bírálható el (ilyenkor, a hatályos szabályozással egyező módon, külön törvényi előírás válik szükségessé a felfüggesztéshez, egyébként kapcsolódó eljárásként is lefolytatható az eljárás), ha az előkérdés a bíróság hatáskörébe tartozik, valamint külföldi szerv megkeresése esetén, felfüggesztésnek van helye.

Fontos újítás ugyanakkor, hogy a kérelemre indult eljárásokban – a külföldi szerv megkeresésére alapozott felfüggesztés kivételével – az ügyfél (ügyfelek együttes) kérelmére a hatóság köteles folytatni eljárását, és érdemben dönteni. Ez a kérelmek elutasításához vezethet, azonban így egyfajta külön jogorvoslat válik lehetővé, ugyanis a felettes szerv, avagy a közigazgatási bíróság döntésében megállapíthatja, hogy a felfüggesztés nem volt megalapozott.

A gyakorlatban felmerült, hogy az előkérdésben eljáró más szerv nem tudta, hogy az előtte folyamatban lévő eljárásra figyelemmel a hatóság felfüggesztette az eljárást. Így nem derült ki, hogy az előkérdésben eljáró szerv eljárása mikor és miként fejeződött be, ezért gyakran a felfüggesztés indokolatlanul a szükségesnél tovább tartott, de az sem, hogy az előtte folyamatban lévő eljárás tárgya valójában nem is az, ami a felfüggesztést megalapozta. Az Ákr. az említett zavarok megelőzése érdekében azt is biztosítja, hogy a „más szerv” az eljárás felfüggesztéséről tudomást szerezzen.

Abból a megfontolásból kiindulva, hogy a kérelmező az „ügy ura”, akinek az érdekeit az ügyfélbarát törvénynek messzemenően figyelembe kell vennie: ahogy a kérelmet előterjesztheti, módosíthatja és visszavonhatja, az Ákr. azt is biztosítja számára, hogy a kérelmének elbírálására vonatkozó eljárás függő helyzetbe kerüljön. A jóhiszemű eljárásvitel elvére figyelemmel viszont úgy rendelkezik, hogy ha az ügyfél az eljárás folytatását hat hónapon belül nem kéri, a csak kérelemre folytatható eljárás ex lege megszűnik, amelyről értesíti a hatóság mindazokat, akikkel egyébként a döntést közölte volna. Mindez újabb adminisztratív tehercsökkenést jelent, hiszen nem kell az eljárás megszüntetéséről külön, formális döntést hozni.

A szünetelés sok esetben az ügy hatékonyabb befejezését eredményezheti, mert az ügyfelek lehetőséget kapnak adott esetben jogvitáik békés úton történő rendezésére. Ennek elősegítése érdekében pedig ágazati eljárásokban – szintén a polgári perrendtartáshoz hasonlóan – illeték, vagy díjkedvezmény is biztosítható.

Hatósági ellenőrzés és a hivatalbóli eljárások szabályai

A hatósági ellenőrzést (a jelenlegi szabályozáshoz hasonlóan) önálló fejezetben szabályozza az Ákr., hiszen a hatósági ellenőrzés egy olyan, sajátos hatósági tevékenység, amely – a törvény hatályánál említett változás miatt – nem minősül hatósági ügynek, de az ellenőrzésre a hatósági eljárás releváns, a hivatalbóli eljárásokban irányadó szabályait kell megfelelően alkalmazni. Az Ákr. nem tartalmaz külön rendelkezést az ellenőrzés időtartamára vonatkozóan, hiszen ez nem az általános szabályozás körébe tartozik. Az ügyintézési határidő alkalmazását nem zárja ki a hatósági ellenőrzésre vonatkozó fejezet, annak alkalmazása más – életszerűségi – okból sem kifogásolható, így a jogintézmény rendelkezésre áll. Ettől eltérni pedig az általános szabályok alapján lehet.

A hatósági ellenőrzés önálló közigazgatási tevékenységfajta, sajátos konstrukció, ugyanis az ellenőrzés eredményeként megállapított jogsértés tárgyában a jogkövetkezmény-alkalmazás nem egy egységes eljárásban történik. A hatósági ellenőrzés elkülönült – részleges, nem teljes – hatósági cselekménysor, melyet jogsértés megállapítása esetén egy másik, mégpedig hatósági vagy más eljárás követ, jogsértés hiányában pedig ennek megállapításával lezárul.

A hatósági ellenőrzés eszközével történő tényfeltárás, vizsgálat jelentősen csökkentheti a hivatalbóli eljárások számát, másfelől feltárhat hatósági intézkedéseket szükségessé tevő tényeket. A hatósági döntések végrehajtásának ellenőrzése mellett ugyanis egyre fontosabb az a funkció, amely annak megállapítását célozza, hogy szükséges-e hatósági eljárást indítani. A hatóság feladata a jogalanyok jogkövető magatartásának ellenőrzése is.

A hatósági ellenőrzés nem formalizált hatósági határozattal zárul, hanem a jogsértéssel vagy annak hiányával összefüggő ténymegállapítással, illetve esetleg eljárás-kezdeményezéssel más hatóságnál vagy bíróságnál, vagy más állami szervnél. Az Ákr. nem rendelkezik – főszabály szerint – az ellenőrzés lezárásának mikéntjéről, dokumentálásáról, ha az ellenőrzés eredményeként hatósági eljárás indul. Az eljárási cselekmények dokumentálásának hiteles, bizonyítható módon történő rögzítése ugyanis az adott hatóság feladata és felelőssége. Jogsértés hiánya esetén kérelemre folytatott hatósági ellenőrzéskor minden esetben, hivatalból folytatott ellenőrzést követően pedig az ügyfél külön kérelmére köteles a hatóság hatósági bizonyítványt kiállítani ezen körülmény igazolhatósága érdekében. A folyamatos ellenőrzési feladatok hatékony ellátásának biztosítása érdekében az ilyen típusú hatósági ellenőrzés esetén az ügyfél előzetes értesítése mellőzhető.

A korábbi széttartó és kritizálható gyakorlatot is rendezheti, hogy – amint az az Ákr. ügyintézési határidőre vonatkozó szabályaiból kényszerítően következik – a jogsértés megállapítását követően a hatóság azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik a hatósági eljárás megindításáról, vagyis kizárja azt, hogy a hatósági ellenőrzés során feltárt jogsértés esetén hetekkel, hónapokkal, vagy akár évekkel később induljon csak meg a hatósági eljárás.

Amint azt a bevezetőben említettem, a kódex jelentős újítása, hogy külön fejezetben szabályozza a hivatalbóli eljárások – kérelemre indult eljárásokhoz képest – sajátos szabályait. (Ettől megkülönböztetendőek a külön fejezetében szereplő hatósági intézkedések, amelyek megtételére a hatóság szintén hivatalból jogosult, azonban azok alkalmazására kérelemre induló eljárásokban is lehetőség van.)

Az eljárás megszüntetésének a hivatal-bóli eljárásokban alkalmazható esetei kikerülnek a szabályozásból. Ennek indoka, hogy a hatáskör hiánya miatti megszüntetési ok a kérelem visszautasítására vonatkozó szabályok miatt okafogyottá vált. Az eljárás megszüntetése további esetköreinek – ha a hivatalbóli eljárás jogsértést nem tárt fel, vagy ha a hivatalbóli eljárásban a tényállás nem volt tisztázható, és további eljárási cselekménytől eredmény nem várható – kikerülését az indokolja, hogy nem tekinthető valódi adminisztratív tehercsökkenésnek azon körülmény, miszerint ilyen esetben nem határozattal, hanem végzéssel dönt a hatóság. Az eredmény – lényegét tekintve – ugyanaz, így a jövőben ilyen esetben a hatóságoknak érdemi határozatot kell hozniuk. Kiemelendő továbbá, hogy az ügyfélnek jogos érdeke fűződik ahhoz, hogy érdemi – végleges – határozat álljon rendelkezésre azon körülményről, hogy jogsértés nem történt, hiszen ez teremt res iudicata-t.

Az Ákr. a Ket.-tel szemben csak a hivatalbóli eljárásokban teszi lehetővé – itt azonban főszabállyá téve – az ügyfél adatszolgáltatásra történő kötelezését. Ennek indoka abban keresendő, hogy hivatalbóli eljárásban kiemelten elvárható az ügyfél eljárást segítő, együttműködő magatartása, továbbá ilyen eljárásokban az ügyfél tipikusan nem is érdekelt a hatóság munkájának elősegítésében, éppen ezért teszi lehetővé a Javaslat, hogy az ágazati joganyag – az eljárási bírságon túl – jogkövetkezményeket állapítson meg az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztására.

Jogorvoslati rendszer

Alapvetően eltérő jellegükre, így különösen az ügyfél nézőpontjából való különbözőségükre tekintettel feltétlenül indokolt az Ákr.-ben is fenntartani a Ket.-ben kialakított határvonalat a jogorvoslás két fő fajtája, az ügyféli aktivitást feltételező kérelem alapú jogorvoslási formák, illetve az ügyfél passzivitása mellett vagy akár az ügyfél akarata ellenében, hivatalból indított döntés-felülvizsgálati formák között. A terminológiát ugyanakkor megváltoztatja az új eljárási kódex, mindkét „típust” jogorvoslatnak tekinti, csupán a kezdeményezésük mikéntje más.

Az Ákr. a hivatalból indítható jogorvoslati eljárások típusait, szabályait a mai kor viszonyaihoz igazítva állapítja meg, biztosítva a közigazgatási perrendtartás szabályaival való összhangját.

Fontos kiemelni, hogy megszűnik két – a hatályos Ket. szerint – kérelemre induló jogorvoslati forma szabályozása. Az újrafelvételi eljárásra vonatkozó rendelkezések elhagyásának indoka, hogy a jogintézmény nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, a statisztikai adatok azt mutatják, hogy valójában a gyakorlatban nem alkalmazták. Ahol az ágazati eljárásban szükséges, ott természetesen – mint kiegészítő eljárási rendelkezés – az adott törvénynek továbbra is lehetősége van arra, hogy szabályozza ezt a jogorvoslati formát, de általános eljárási szabályként való fenntartása nem tűnik indokoltnak. Az Alkotmánybíróság határozata alapján folytatott eljárás szabályozása pedig okafogyottá vált az új kódexben. A jelenlegi szabályok azért bírtak jelentőséggel, mivel az egyezség jóváhagyásáról szóló határozat ellen nem volt biztosítva jogorvoslat. Az Ákr. azonban ilyen esetben is lehetővé teszi az egyezség megtámadását, így a rendelkezésekre nincs szükség.

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 13. cikke biztosítja a hatékony jogorvoslathoz való jogot („Bárkinek, akinek a jelen Egyezményben meghatározott jogait és szabadságait megsértették, joga van ahhoz, hogy a hazai hatóság előtt a jogsérelem hatékony orvoslását kérje az esetben is, ha e jogokat hivatalos minőségben eljáró személyek sértették meg”). Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata akkor tart egy jogorvoslatot hatékonynak, ha annak igénybevételére a kérelmezőnek alanyi joga van, a jogkör gyakorlója érdemi felülbírálatot végezhet, megváltoztathatja, vagy hatályon kívül helyezheti a határozatot, és eljárása során a kérelem érdemét, jogkérdéseket és az ügy ténybeli megalapozottságát is vizsgálhatja.

Az Egyezmény 13. cikke azonban nem a jogorvoslat egy bizonyos formájához való jogot biztosítja. Az Egyezményből nem következik sem a közigazgatási szervezeten belüli jogorvoslat fenntartásának kötelezettsége, ahogyan a minden döntéssel szembeni közvetlen közigazgatási bírói fórum igénybevételének lehetősége sem.

Figyelemmel arra, hogy a fellebbezés a magyar hatósági eljárásjogban hagyományosan nem kötött jogcímhez, és abban teljesen új érveket is fel lehet hozni, az ügyfelek és gyakran a hatóságok is a kétfokú közigazgatási eljárásra gyakran egységes eljárásként tekintenek, ezért a tényállás teljes körű tisztázására csak a másodfokú eljárásban kerül sor. A mintaadó európai közigazgatási hatósági jogorvoslati modellek áttekintése alapján megállapítható, hogy az Áe. (és ennek nyomán a Ket.) jogorvoslati rendszerével – lényegi elemeit tekintve – megegyező posztszocialista hatósági eljárásjogok ismerik a jogcímhez nem kötött, indokolás nélkül előterjeszthető fellebbezést, amelyben korlátozás nélkül lehet új tényre hivatkozni, s amelyet a hatóság felettes szerve bírál el.

Az Ákr. új szabályozása a legújabb európai tendenciákhoz hasonlóan a jogállamiság elvének inkább megfelelő közigazgatási szervezeten kívüli eljárási típust, a közigazgatási pert tartja követendőnek a közigazgatási szervezeten belüli jogorvoslat, a fellebbezés általános jogorvoslati eszköz szerepe helyett. Az eljárási szabályok egyik fő célja a végleges döntés meghozatalának, kikényszerítésének elősegítése (biztosítása). Így kiemelkedő szereppel rendelkezik az anyagi jogerő intézménye, amely a döntést megváltoztathatatlanná teszi, azt végérvényesen lezárja. Az Ákr. szem előtt tartja a közigazgatási ügyek rendezésének elsődleges kívánalmát, így a jogorvoslati rendszer kialakítása során a döntések ellen igénybe vehető jogorvoslati eszköztárat az anyagi jogerő mielőbbi beálltához igazítja.

Az Ákr. rendszerében az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási per. Az erre vonatkozó részletes szabályokat a közigazgatási perrendtartás tartalmazza. Így az eljárási törvény csupán a legfontosabb – a hatósági eljárás szempontjából releváns – kérdéseket rendezheti, illetve a két törvény kapcsolódási pontjait ragadhatja meg (a jogorvoslat igénybevételének lehetősége, illetve azon kérdés, hogy mit tehet a döntést hozó hatóság a keresetlevél alapján).

A jogorvoslati rendszer átalakítása megtalálta az összhangot a közérdek hatékony védelme, és az ügyfelek jogainak érvényesítése között, ezért az Ákr. egyfajta előszűrő, önkorrekciós mechanizmust is szabályoz. Az új jogorvoslati rendben a keresetlevél a hagyományos fellebbezés funkcióját is betölti, ha a hatóság maga megállapítja, hogy a támadott döntés törvénysértő, és ennek alapján módosíthatja vagy visszavonhatja azt.

Fontos kiemelni azt is, hogy eme önkorrekciós mechanizmus alkalmazására – együttesen – ugyanazon ügyben csak egy ízben kerülhet sor, ezzel megelőzve az ún. „jojó-effektust”. Szintén hangsúlyozandó az is, hogy a döntést hozó hatóságnak az új döntését is fel kell terjesztenie a bírósághoz, és a perjogi szabályok értelmében ekkor a per tárgya az új döntés lesz (amennyiben a felperes keresetét az új döntés tekintetében is fenntartja).

Az Ákr. jogorvoslati rendszerében fellebbezésnek kizárólag akkor van helye, ha azt a kódex maga – helyi közigazgatási szervek döntéseivel szemben – kifejezetten megengedi, vagy, ha azt az ágazati törvény teszi lehetővé. A fellebbezés elvi alapját az jelenti, hogy akár a végzések, vagy éppen a járási hivatal vezetője, vagy a képviselő-testület kivételével helyi önkormányzat szerve (tipikusan jegyző) által hozott egyes döntések esetén nem indokolt a jogorvoslat bírói útra terelése, a felettes szerv ezen ügyekben – vita esetén – hatékonyabban tudja tisztázni a tényállást, s így a bíróságok sem lesznek oly mértékben leterhelve, hogy az a munkájukat ellehetetlenítse.

Sommás eljárásban és automatikus döntéshozatali eljárásban hozott döntések esetén külön fellebbezés biztosítása nem indokolt, hiszen az elsőfokú eljárás szabályai közt rögzítésre kerül, hogy ilyen esetekben öt napon belül az ügyfél kérheti teljes eljárás lefolytatását. Ezzel együtt – garanciális okokból – indokolt meghatározni azokat az eseteket, amelyekben a fellebbezés a fenti esetekben is kizárt, de közigazgatási per kezdeményezhető bennük.

A fellebbezésnek csak akkor nincs a végrehajtásra halasztó hatálya, ha a hatóság – meghatározott feltételek fennállása esetén – döntését azonnal végrehajthatónak nyilvánította.

A fellebbezés szabályai közt fontos újítás, hogy az Ákr. szakít azzal a „hagyománnyal”, hogy a fellebbezésben korlátlanul hozhatóak fel új tények, és az ügyfélnek semmiféle indokolási kötelezettsége nincs. Az alapelvekből is következően elvárható, hogy az ügyfél legalább annyiban támassza alá fellebbezési kérelmét, hogy a döntést milyen okból tartja sérelmesnek. A hatóságok számára is fenntarthatatlan az a gyakorlat, hogy az ügyféltől származó bármilyen, a döntéssel kapcsolatos, alakszerűtlen beadványt a döntés elleni fellebbezésnek kell tekinteni. Az Ákr. az Emberi Jogok Európai Bíróságának az Egyezmény 13. cikkéhez kapcsolódó gyakorlatával összhangban rendelkezik tehát úgy, hogy fellebbezni csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag közvetlenül összefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog- vagy érdeksérelemre hivatkozva, indokolt kérelemmel lehet. Az Ákr. korlátozza továbbá az új tényre hivatkozás lehetőségét is.

Fontos kiemelni, hogy az Ákr.-ben a másodfokú hatóság eljárásában a teljes revízió elve csakis jogszabálysértő döntés tekintetében érvényesül, azaz, érdeksérelemre alapozott fellebbezések esetén a hatóság fellebbezési kérelemhez kötve van. A szabályozás így megfelelő és életszerű rendezést nyújt e körben, mert a polgári eljárásjoghoz hasonló, teljes körű kérelemhez kötöttség elve hatósági eljárásokban nem érvényesülhet, hiszen egyfelől a közérdek védelme ezt igényli, másfelől a hivatalbóli jogorvoslati eljárásokban a fellebbezés folytán esetleg nem vizsgálható kifogásoknak egyébként is érvényt szerezhetne.

További újítás, amely összhangban van a Kormány bürokráciacsökkentésre irányuló törekvéseivel és elősegíti az ügyek gyorsabb lezárását, hogy fellebbezés esetén a kiegészítő bizonyítást minden esetben a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságnak kell lefolytatni, nincs helye új eljárásra utasításnak.

Önkorrekció lehetősége

A döntés saját hatáskörben történő módosítására, illetve visszavonására vonatkozó szabályanyag jelentős egyszerűsítésen ment keresztül, az általános szabályokból levezethető kérdéseket az Ákr. nem tartalmazza. A jövőben ilyen jellegű jogorvoslatra csupán egy ízben kerülhet sor.

Az Ákr. azt is rögzíti, hogy felügyeleti jogkörben a döntést hozó hatóság döntésének megváltoztatására, megsemmisítésére csupán ugyancsak egy ízben kerülhet sor, ezzel is elősegítve az ügyek mielőbbi, végleges lezárását.

Az Ákr. expressis verbis kimondja, hogy a felügyeleti eljárásban hozott döntések ellen közigazgatási pernek van helye. Ezzel az esetleges jogértelmezési bizonytalanságokat elkerülendő egyértelművé válik, hogy – még ha ad absurdum lenne is helye – felügyeleti jogkörben hozott döntéssel szemben nincs helye újabb, adott esetben harmad- vagy negyedfokot jelentő fellebbezésnek.

A belső bürokrácia csökkentésének eljárásjogi támogatása

Kiemelendő újítás az ún. egyszerűsített döntések körének kiszélesítése is. Az Ákr. szerint az egyszerűsített végzésben mellőzhető a jogorvoslatról való tájékoztatás, az indokolásban pedig csak az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölését kell feltüntetni. A hatóság az Ákr. szerint akkor hozhat egyszerűsített végzést, ha a kérelemnek teljes egészében helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, vagy a döntés az ellenérdekű ügyfél jogát vagy jogos érdekét nem érinti, továbbá az egyezség jóváhagyása esetében. Az önálló jogorvoslattal nem támadható végzéseknek, az előbb említett tartalmi követelményeken felül, csupán a jogorvoslati kitanítást kell tartalmazniuk. Ezzel összefüggésben fontos kiemelni, hogy a hatályos Ket. is ismeri ugyan az egyszerűsített végzés fogalmát, azonban az Ákr.-ben meghatározott három eset közül csak az elsőt ismeri, (illetve egy további esetként azt, ha a végzés csak egy eljárási cselekmény időpontját határozza meg).

Végrehajtás

Mérlegelve a közigazgatási végrehajtás gyakorlatának tapasztalatait, az Ákr. úgy foglalt állást, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvénynek nem indokolt részletes végrehajtási szabályokat megállapítania, hanem a bírósági végrehajtásról szóló törvény rendszerébe helyes „átterelni” a végrehajtást azzal, hogy általános végrehajtást foganatosító szervként az állami adóhatóság kerül kijelölésre. Ez esélyt nyújthat koncentrált erőforrások létrehozására, és a hatékony jogérvényesítés megvalósítására.

Egy záró megjegyzés

Az eljárási szabályozás azonban nem helyettesíti az egyes igazgatásszervezési, szervezetalakítási megoldásokat, és csak azokkal együtt tudja a pozitív hatását kifejteni. Ugyanígy a szervezeti és hatásköri szabályok egyszerű változtatása megfelelő eljárásjogi keretek nélkül nem képes elérni a kívánt célját.

[1] Tanulmányom elkészítése során alapvetően az általános közigazgatási rendtartás koncepciójára, valamint az általános közigazgatási rendtartásról szóló T/12233. számú törvényjavaslat normaszövegére és indokolására támaszkodtam.

[2] Concha Győző: Politika: Közigazgatástan (Grill Kiadó, Budapest, 1905) III. o.

[3] A közigazgatási hatósági eljárás megújítása így deregulációs folyamatként is leírható, ugyanis az eljárásjogi kódex felülvizsgálata mellett mintegy 180 törvény, 420 kormányrendelet, és 470 miniszteri rendelet legalább részleges felülvizsgálatára is sor kerül.

[4] Lásd Kormány Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégiával kapcsolatos feladatokról szóló 1052/2015. (II. 16.) Korm. határozatát és a stratégiát. (http://www.kormany.hu/download/8/42/40000/K%C3%B6zigazgat%C3%A1s_feljeszt%
C3%A9si_strat%C3%A9gia_.pdf)

[5] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20az%20%C3%A1ltal
%C3%A1nos%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20rendtart%C3%A1s%20koncepci%C3%B3j%C3%A1r%C3%B3l.pdf

[6] A közigazgatási eljárásjogi kodifikáció történetéről ld. Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kialakulása Magyarországon In: Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2012. 50–55. o.

[7] Valló József: Törvénytervezet az általános közigazgatási rendtartásról indokolással (Budapest, Magyar Közigazgatástudományi Intézet 1942)

[8] Meggyőződésem szerint vitán felül áll, hogy a területszervezési eljárás és a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatos eljárás akkor sem lenne hatósági eljárás, ha a törvény maga nem mondaná ki.

[9] Míg a Ket. hetvenkét helyen – közte a mintegy hatvan külön tartott eljárást is egynek számolva – engedett eltérést az általános szabályoktól, addig az Ákr. csak mintegy tucatnyi helyen biztosítja az eltérő szabály megalkotásának lehetőségét.

[10] Az új törvény tárgyi hatálya tehát Patyi András közigazgatási hatósági eljárás fogalmára épít, vagyis a közigazgatási szerven kívüli érintett jogalany ügyében megvalósuló, jogilag szabályozott olyan cselekvési rendre terjed ki, amelyet egyedi ügy intézése során, hatósági jogalkalmazás keretében, az érintett jogalanyra nézve jogi helyzetét megváltoztató, jogvitáját elbíráló vagy jogsértésére reagáló, közvetlen jogi hatást kiváltó egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása, illetőleg érvényesítése érdekében folytatnak le. (Az eljárás természetesen a jogszabály felhatalmazása folytán hatóságként eljáró közigazgatási szervnek és az eljárás más alanyainak aktív közreműködését feltételezi.) Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás meghatározása és elhatárolása más eljárásoktól In: Patyi András: Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2012. 30. o.

[11] Varga Zs. András: Tűnődések a Ket. hatályának dogmatikai alapjairól. Magyar Jog, 2014/6. 327. o.

[12] „A határozathozatalra megszabott határidőbe nem számítható be az a késedelem, amely a fél mulasztása folytán állott elő.” Valló József: Törvénytervezet az általános közigazgatási rendtartásról indokolással. (Budapest, Magyar Közigazgatástudományi Intézet 1942)