Hosszú szakmai vitára tett pontot az 1990. évben elfogadott önkormányzati törvény. A döntés kompromisszumokra épült, ám így is történelmi lehetőségeket kínált a helyi közösségeknek.

Gazdálkodási szempontból ilyen mozgástér bővítő volt a normatív finanszírozási rendszer meghonosítása, a pályázati elven működő címzett- és céltámogatások általánossá tétele, a helyi adóztatás jogának törvénybe iktatása, s végül, de nem utolsó sorban az önkormányzatok vagyonhoz juttatása. Egy évtized távlatából természetesen láthatók a hiányosságok is, melyek egy része koncepcionális problémákra, más része a költségvetés nehézségeire vezethetők vissza. Koncepcionális probléma volt, hogy míg makrogazdasági szinten piaci útra léptünk, az önkormányzatok esetében széles sávon rögzítettük a kötelezően ellátandó feladatok körét. A gazdasági körülmények romlásával magyarázható az önkormányzatok GDP arányos részesedésének jelentős mérséklődése, vagy az önhibájukon kívül finanszírozási gondokkal küszködő önkormányzatok számának növekedése.

Az Ötv hatályba lépése óta eltelt egy évtized után lehetséges, de a tapasztalatok birtokában szükséges is az önkormányzati gazdálkodás modernizációja. Ennek indokai sokrétűek:

• Az állam és az önkormányzatok közötti feladatmegosztás új alapelveinek rögzítése
• Az önkormányzati feladatok és a pénzügyi feltételeknek a javuló gazdasági teljesítményekhez igazítása (a lehetőségek alatti finanszírozás sajátosságainak megszüntetése);
• a nemzetközi gyakorlat átvétele, illetve a nemzetközi szervezetek által támasztott követelmények érvényesítése.

Egyes szakértők csak kisebb módosításokat tartanak szükségesnek a hatályos Ötv előírásaiban, ám a kétharmados jelleg miatt ezt kivihetetlennek tekintik. Mások radikális változtatási igényeket fogalmaznak meg, s a döntés megszületése érdekében „a társadalmi kiegyezés időszerűségét” hangoztatják. Tapasztalat, hogy választások előtt kicsi az esélye az átfogó törvény-módosításnak, ám ha erre nem kerül sor, akkor éveket veszíthetünk. A döntésre jogosultaknak mérlegelniük kell, hogy az önkormányzatok működési feltételeinek jelentős javítása nélkül nem leszünk képesek megfelelni a helyi társadalmak elvárásainak, de nem leszünk képesek kihasználni az EU csatlakozással járó előnyöket sem.

Nagy biztonsággal állítható, hogy a modernizáció támogatói többen vannak, mint a kételkedők, ám álláspontjuk közel sem egységes. A kormányzati pozícióban levők a túlzott önállóságot, illetve az állami akarat érvényesítésének nehézségeit sérelmezik. Az ellenzékben levők a függetlenség hiányát, az alulfinanszírozottságot, valamint a különböző társadalmi rétegek és különböző térségek közötti növekvő különbségeket teszik szóvá. A választott önkormányzati vezetők a növekvő elvárásokra, s a gyakori irányváltásokra panaszkodnak. A „főhivatású” köztisztviselők a burjánzó államigazgatási feladatokra, a törvények betartásának növekvő nehézségeire hívják fel a figyelmet, miközben láthatóan nehezen viselik a helyi demokratikus fórumok pártpolitikai csatatérré válását.

Mára kialakult egy olyan helyzet, hogy az önkormányzati gazdálkodás megújítása elkerülhetetlen, ám ehhez közös gondolkodásra van szükség: fel kell mérni a lehetséges fejlődési pályákat, értelmezni kell az önkormányzatok helyét és szerepét a közszolgáltatások rendszerében, s a modern technika adottságaira támaszkodva új alapokra kell helyezni a finanszírozási rendszert.

A jövő és a makrogazdasági összefüggések

Az integrációs jelenségek és a makrogazdasági modellezések eredményének ismeretében a helyi közösségek számára több pálya vázolható fel. Az egyik változat a csatlakozás koordinációs feladataiból következően az állami szerepkör további erősödése, a másik változat a helyi társadalmak igényeinek megfelelően a feladat és hatáskörök további decentralizációja, s ezzel összhangban az állami újraelosztó szerep mérséklődése. Az önkormányzati rendszer megújítása szempontjából nem közömbös, hogy milyen lehet a gazdasági növekedés üteme, milyen új feladat- és felelősség-átrendeződést eredményez az EU csatlakozás a hagyományos nemzetállamról vallott korábbi nézeteinkben, illetve országon belül miként sikerül a közigazgatási intézményrendszert újraépítenünk.

Két dolog világosan látszik, ám ezek ellentétes érdekeket hordoznak magukban. Egyértelmű, hogy az önkormányzati autonómia vívmánya nem adható fel, de az is nyilvánvaló, hogy sem választási, sem finanszírozási, sem intézményüzemeltetési szempontból nem tartható a települések befelé fordulása. A világméretekben érzékelhető modellváltás az összefüggő térségek életképességét és az együttes fellépés szükségességét követelik. Más megközelítésben ez azt jelenti, hogy a helyi közösségek életfeltételeinek javítása, a térségi különbségek mérséklése, illetve a XXI. század által kínált technikai vívmányok hasznosítása csak a települési határokon átlépő szemlélettel, s egy erőforrásokat jobban hasznosító szervezeti struktúra kialakításával érhető el. Távlatban meg kell barátkoznunk a mindenkori kormány és a helyi közösségek között elhelyezkedő regionális szint létrejöttével, de ennél is sürgetőbbnek tűnik a kistérségi működés (települések közötti munkamegosztás) új szemléletű szabályozása.

A önkormányzati gazdálkodás modernizálásának konkrét elemei

A nemzetközi tendenciák és az EU elvárások az elkövetkező egy-másfél évtizedben a jövedelemcentralizáció fokozatos mérséklését, s az állami újraelosztó szerep jelentős korlátozását sejtetik. (Az előttünk járó országok tapasztalata szerint a hagyományos állami funkciók és döntési jogosítványok más-más szintekre helyeződnek át.) Egyértelmű, hogy a regionális- és kistérségi feladatokat ellátó önkormányzatok szerepköre fokozatosan felértékelődik, s ezt a forrásrendszer átalakításával, az önkormányzati saját források növelésével is követni kell.

A megoldásra váró kérdések között kiemelendő a feladat- és felelősségi viszonyok új típusú szabályozása. Amennyiben közmegegyezés jön létre abban, hogy mi az állam és mi az önkormányzatok ellátási kötelezettsége, úgy a helyi közösségekre terhelt állami feladatok költségeit – szolgáltatási ellenértékként – az államnak piaci áron kellene fizetni. A munkamegosztás szabályozását sürgeti, hogy az állam – a piaci körülményekre való hivatkozással – mind több feladat alól kivonul, ám az önkormányzatok ezt a választópolgárok szociális helyzetének ismeretében, valamint a hatályos jog tételes szabályozása következtében nem tehetik meg. Így a csökkenő állami szerepvállalás és az önkormányzatokra háruló többletfeladatok költségeit – változatlan központi adóterhek mellett – valójában a helyi közösségek viselik. Az önkormányzatok gazdátlansága, a szervezeti működést érintő koncepciók gyakori változása valamint a közgazdasági környezet folyamatos romlása mind-mind hozzájárultak a települések „befelé forduló” magatartásához, s a térségi szemlélet kívánatosnál lassúbb fejlődéséhez

Amennyiben rendszerezni kívánjuk az önkormányzatok modernizálásával kapcsolatos kérdéseket, illetve összegezni kívánjuk a rövidtávon megoldandó feladatokat, akkor – a teljesség igénye nélkül – a következőkre kell gondolnunk:

a.) Összhangba kell hozni az önkormányzatok ellátási felelősségét és gazdálkodási-finanszírozási rendszerét (lásd: egészségügyi ellátás kötelezettségének és finanszírozási gyakorlatának változása), s törekedni kell az „optimális méretű” közszolgáltatási rendszerek kiépítésére;
b.) Erősíteni kell a helyi önkormányzatok és a térség (a térségben működő vállalkozások) kapcsolatait, s ez alapján az önkormányzati források között nagyobb súlyt kell adni a térség gazdasági eredményeitől függő saját bevételeknek;
c.) A területen képződött forrásokkal (megosztott és/vagy saját jellegű) a vállalt feladatok mennyisége és a szolgáltatási színvonal arányában, s előre rögzített feltételek szerint minden önkormányzati szintnek rendelkeznie kell;
d.) A működési költségvetéssel azonos súlyt kell adni a vagyongazdálkodási kérdéseknek: egyfelől szabályozni kell a vagyongazdálkodás célját és gyakorlatát ; másfelől minimális követelménnyé kell tenni az évenként „elhasználódott” vagyon ütemes pótlását;
e.) Az önkormányzati ráfordítások mérhetősége érdekében a pénzforgalmi szemléletű gazdálkodást fel kell váltani az üzemgazdasági szemléletű gazdálkodással (nélküle nem határozható meg, hogy mi, s mibe kerül);
f.) Az önkormányzatok finanszírozása vegyes rendszerű legyen: fő szabályként az önkormányzatok finanszírozása továbbra is a forrásszabályozás logikájára épüljön, ám – az állami támogatás normatív elosztási eszközeként – kiegészítő jelleggel működtetni kell a feladatfinanszírozást (ám az alkalmazott mutatók számát – jelenleg cca 50 db – drasztikusan szűkíteni kell);
g.) Korábbinál több eszközt kell biztosítani az önkormányzatok közötti fejlettségbeli különbségek mérséklésére, illetve a kiegyenlítő mechanizmusokat közelebb kell vinni az önkormányzatokhoz (állam helyett régiók és/vagy megyék, esetleg kistérségek);
h.) Az ellátási szint javítása, az elhasználódott vagyon pótlása és az EU átlagokhoz történő gyorsabb felzárkózás érdekében növelni kell a kommunális beruházások súlyát, s ezt központi juttatásokkal is ösztönözni szükséges;
i.) A beruházás ösztönzést szolgáló céltámogatások pályázati kritériumait szigorítani szükséges, de a követelményeket kielégítő pályázatokat időbeli és nagyságrendi korlát nélkül be kell fogadni.
j.) Az önkormányzatok által kezelt vagyon értékének nagyságára, illetve a folyó kiadások dinamikus növekedésére tekintettel ki kell építeni a hatékony külső és belső ellenőrzést, valamint szabályozott módon kell biztosítani a választópolgárok hatékony tájékoztatását.

Az önkormányzatok jövőbeni működésének kulcskérdése – mind az „központosított” változat és mind a „decentralizált” változat esetében – a saját bevételek növelésének lehetősége. Ám ennél is fontosabb, hogy a helyi közösségek – remélve a politikacsinálók kedvező döntéseit – mielőbb állítsák össze stratégiai terveiket és középtávú munkaprogramjaikat. Kiérlelt programok nélkül sem Európához, sem az európai forrásokhoz nem kerülhetünk közelebb, de ami még figyelmeztetőbb: saját választópolgárainkat sem tudjuk megnyerni magunknak.