A kormányhivatalok új eszköze 2012. január 1. napjától a törvényességi felügyelet. A törvényességi felügyeleti feladatokat az Alaptörvényben és az új sarkalatos törvényben a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (a továbbiakban: új Mötv.) olvashatjuk. Az új Mötv. mint sarkalatos törvény hatályba lépése lépcsőzetesen valósul meg, mellyel párhuzamosan a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései fokozatosan hatályukat vesztik.

Az első jelentős változást a törvényességi munka területén dolgozók és az önkormányzatok számára egyaránt az hozta, hogy 2012. január 1. napjától megszűnt a régi Ötv. szerinti törvényességi ellenőrzési jogkör, azt felváltotta egy az ellenőrzésnél erősebb jogosítvány: a felügyelet. A kormányhivatal tehát a helyi önkormányzatok felett a továbbiakban törvényességi felügyeletet gyakorol, melynek részletes szabályait – a várhatóan közeljövőben megjelenő – kormányrendelet állapítja majd meg.

A változás a törvényességi munka mechanikájában is fordulatot hozott, mely azt jelenti, hogy jelenleg az Alaptörvény és még öt különböző hatályú Ötv., valamint a folyamatosan módosuló jogszabályi környezet alapján dolgozunk, attól függően, hogy milyen időszakot érint, vagy fog érinteni a megoldandó probléma.

Az Alaptörvény deklarálja a kormányhivatalok számára a legfőbb jogosítványokat. Az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdése szerint a kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát, ha a rendeletet, vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja. A 32. cikk (5) bekezdése szerint a kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásnak megállapítását. Amennyiben a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének a bíróság által meghatározott időpontig nem tesz eleget, a kormányhivatal kezdeményezésére a bíróság elrendeli, hogy az önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében a megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg. Ez az úgynevezett „aktuspótlás”, mely újdonságával a médiában, a szakmai, oktatói és tudományos berkekben is nagy rácsodálkozást okozott, hiszen ilyen jellegű jogalkotás korábban még nem volt ismeretes.

Az Alaptörvény felhatalmazásán alapulva az új Mötv. részletesen szabályozza a további kormányhivatali törvényességi felügyeleti feladatokat, melyek között az intézkedések széles spektrumát találhatjuk meg. A törvényességi felügyelet keretében a kormányhivatalok információt kérhetnek az érintettektől, javaslatot tehetnek az önkormányzati működésre, szervezetére, döntéshozatali eljárásra, törvényességi felhívással élhetnek jogszabálysértés észlelése esetén, testületi ülés összehívását kezdeményezhetik a polgármesternél a törvényességi kérdések megtárgyalására, ha a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében indokolt. A kormányhivatalok kezdeményezhetik a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás visszatartását, megvonását, pert indíthatnak a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt, fegyelmi eljárást kezdeményezhetnek a polgármester ellen és a polgármesternél a jegyző ellen, kezdeményezhetik az Állami Számvevőszéknél a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását. A törvényességi felügyelet végső soron az önkormányzati határozat végrehajtásának felfüggesztését is eredményezheti, de ez már a bírói döntés körébe tartozik.

A legvégsőbb eszközként a törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatal javaslatot tehet az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatására, melyről a Kormány indítványára – az Alkotmánybíróság véleményének kikérését követően – az Országgyűlés dönt. Mindezek a felügyeleti intézkedések komoly eljárási szabályok és határidők betartásával valósulhatnak meg a jövőben. E felsorolt eszközök jobbára a régi Ötv. szerint is beletartoztak a régi törvényességi ellenőrzési jogkörbe azzal a változással, hogy az önkormányzati rendeletek jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát már nem az Alkotmánybíróságtól, hanem a Kúriától lehet kérni, az Alkotmánybírósághoz csak az önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetén lehet fordulni. A jogszabálysértő önkormányzati határozat felülvizsgálatát pedig a törvényszéknél lehet kezdeményezni.

Mégis mindezeken a fent felsorolt felügyeleti eszközökön túl talán a legsúlyosabb következményt egy másik újabb felügyeleti eszköz, a törvényességi felügyeleti bírság jelentheti az önkormányzatok oldaláról nézve, mivel az egyben büntetést is jelent számukra. A törvényességi felügyeleti bírság egy olyan újonnan bevezetett eszköz, mely korábban semmilyen formában nem létezett a törvényességi munka területén. A törvényességi felügyeleti bírságot az érintett személyekre, önkormányzatokra szabhatja ki a fővárosi és a megyei kormányhivatal, mely jelenleg 38 650 Ft-tól 386 500 Ft-ig terjedhet alkalmanként és ismételten is kiszabható. A többi felügyeleti intézkedéshez képest a leginkább valós veszélyt egy bírság kiszabása jelentheti, hiszen az napi szinten és azonnal érinti az önkormányzati működést. A törvényességi felügyeleti bírság nem csak új, de egy merőben sajátos intézmény a magyar jogrendszerben. Nem anyagi jogi és nem eljárás jogi jellegű bírság. Célja az, hogy az érintettet rábírja a feladat ellátására, a közszolgáltatás elvégzésére, az önkormányzati rendelet megalkotására, a határozat meghozatalára, a fegyelmi eljárás lefolytatására, a jegyzőkönyv beküldésére. Azzal, hogy természeténél fogva pénzbeli fizetési kötelezettséggel jár, pénzbüntetés jelleggel bír, azonban már kisebb súlyú szabálytalanságoknál is alkalmazható. Legfőbb szerepe az, hogy rábírja az önkormányzatokat a törvényes működésre és egyúttal az úgynevezett nagyobb baj – a súlyosabb jogszabálysértések -, végső soron az Alaptörvénybe ütközés elkerülésére.

A törvényességi felügyeletnek is van korlátja, a jövőben sem terjedhet ki azokra a helyi önkormányzat és szervei által hozott határozatokra, amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának, vagy bírósági, közigazgatási hatósági eljárásnak van helye, továbbá amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott. E szabály a hatósági eljárások duplikálását és a hatásköri összeütközések elkerülését hivatott kiküszöbölni. Ilyen esetben a kormányhivatal kizárólag az önkormányzati döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja. Ezen döntéseknél persze van mód arra, hogy a döntéssel érintett jogorvoslati jogával élve, kérje a bíróság vagy más hatóság eljárását. A mérlegelési jogkörbe tartozó döntések jellemzően egyes tulajdonosi minőségben hozott határozatok, személyi ügyek, saját szervezetre vonatkozó elképzelések, területfejlesztési, településrendezési döntések. A mérlegelési jogkörben hozott döntéseknél felmerülhet esetlegesen a joggal való visszaélés, melyre ugyancsak az érintett a bíróság előtt hivatkozhat.

A törvényességi felügyeleti eljárás sajátossága, hogy ilyen eljárást csak a kormányhivatal jogosult indítani, a számára előírt anyagi és eljárási szabályok szerint, magánszemély nem. Új momentum a törvényességi felügyeleti eljárásban, hogy a kormányhivatali eljárást bírói kontroll követi. A vita elbírálása ügyfajtánként nevesítve a Törvényszék vagy a Kúria hatáskörébe tartozik. A törvényességi felügyeleti eljárásra az írásbeliség jellemző, tehát iratok alapján történik. Nem képezi részét tanúmeghallgatás és bizonyítási eljárás sem, nem hangsúlyozható eléggé, hogy nem a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény (Ket.) alapján kell eljárni. A Ket. előírásai kizárólag a bírságot megállapító döntésre alkalmazandók. Új mozzanat az írásbeliség vizsgálatában, hogy az önkormányzati ülésről készült jegyzőkönyv ezentúl közokiratnak minősül, ezt az új Mötv. deklarálja, tehát szükséges az okirati kellékek meglétének vizsgálata is.

A törvényességi felügyelet kizárólag a jogszabálysértések orvoslására hivatott. Az önkormányzati demokratikus működésbe történő beavatkozásra nincs felhatalmazása a kormányhivatalnak. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy a testületi üléseken történő részvétele a kormányhivatalnak továbbra sem került előírásra. A testületi ülések összehívása is elsősorban a polgármester útján történik, és amennyiben a polgármester a javaslatnak 15 napon belül nem tesz eleget, ez esetben hívja össze az ülést a kormányhivatal. A kormányhivatal tanácskozási joggal sem rendelkezik a testületi ülésen, de akadálya nincs annak, hogy meghívása esetén szót kapjon.

Az Alaptörvény az önkormányzatokat ruházta fel a helyi közhatalom gyakorlására. Azonban ez nem jelenti azt, hogy a helyi közhatalom gyakorlása korlátlan. A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. Az önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja, az önkormányzat tulajdona nemzeti vagyon, megőrzését, védelmét, a vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményeit sarkalatos törvény határozza meg. Az önkormányzatok a törvényes keretek között élhetnek a helyi közhatalom gyakorlásával. E törvényes keretek, a sarkalatos törvények betartásának figyelemmel kísérése és betartatása a kormányhivatalok törvényességi felügyeleti főosztályainak elsődleges feladata. E feladaton túlmenően az önkormányzatokra kötelező más ágazati jogszabályok betartása és betartatása is a törvényességi felügyeleti főosztályok feladata. Ezt Csongrád megyében egy hét fős főosztály látja el település beosztás szerint.

Az önkormányzat a helyi közhatalom gyakorlása mellett a helyi közügyek intézésére is hivatott. A helyi közügyekben az önkormányzatot nagy szabadság illeti meg, azonban nem mindegy, hogy szabadságával a helyi állampolgárok tekintetében jogszerűen jár-e el. Ennek egyik mércéje az állampolgári panaszbeadványok, közérdekű bejelentések mennyisége, tartalma. Ezek kivizsgálása is többnyire a kormányhivatalok törvényességi felügyeleti főosztályainál jelentkezik, melyre nem az új Mötv. szerinti felügyeleti eljárás szabályai, hanem az úgynevezett „panasztörvény”, az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény rendelkezései az irányadók.

Amennyiben azonban egy önkormányzat betartja a törvényi előírásokat, vagy elkövet ugyan jogszabálysértést, de a kormányhivatal felhívására, javaslatára megszünteti azt, elkerülhetővé válhat a további retorzió.

A felügyeleti eszközök alkalmazása a kormányhivatal mérlegelési döntésén alapul, amely az eset összes körülményeit figyelembe véve a konkrét ügy sajátosságai, az önkormányzat helyzete, addigi tevékenysége és hozzáállása összevetésével születik.

Ha az önkormányzati működés az Alaptörvény és a jogszabályok keretei között történik és a jogszabálysértés nem volt szándékos, nem biztos, hogy a büntetés egyéb eszközével is szükséges élni minden esetben.  

A jogalkotók célja nem az önkormányzatok büntetése, hanem a jogszabálysértések elkerülése, azok megelőzése, továbbá az, hogy az önkormányzatok törvényesen működjenek, jogszerűen járjanak el helyi közügyekben, ne éljenek vissza törvény adta jogaikkal, és minden lehetőségükkel a helyi lakosok életének jobbítására törekedjenek.