A rendszerváltozáskor Magyarország súlyos gazdasági problémákat örökölt. Az időszakonként bevezetett reformintézkedések átmenetileg javítottak az ország helyzetén, majd újabb lazítás következett a költségvetési fegyelem terén, és ismét válságjelenségek alakultak ki.

Mára világossá vált: az 1990-es évek elején megszületett államháztartási törvény és ennek végrehajtási rendeletei – a folyamatos módosítások ellenére – már nem nyújtanak megfelelő keretet az állami túlköltekezés megállításához, az ország versenyképességének és fenntartható fejlődésének biztosításához.

Ezért komplex, a közpénzügyek minden elemére kiterjedő, egymással összehangolt, rendszerszerű változásra van szükség. Az Állami Számvevőszék sokéves ellenőrzési tapasztalatai és a nemzetközi szervezetek ajánlásai figyelembevételével elkészítette a közpénzügyek szabályozásának téziseit, amelyet a 2006. évi tevékenységéről szóló beszámolóval együtt megküldött az Országgyűlésnek. 

Melyek az új szabályozás céljai?

A közpénzügyek szabályozásának megújítása kettős célt szolgál. Közvetlen célja olyan szabályok kialakítása, intézmények létrehozása és technikai megoldások megtalálása, amelyek átláthatóbbá, kiszámíthatóbbá és hatékonyabbá teszik a közpénzekkel való gazdálkodást mind a nemzetgazdaság és az önkormányzatok, mind pedig az intézmények szintjén. A végső cél azonban az, hogy a közpénzügyi rendszer jobb működése, a pénzügyi egyensúly, illetve az ebbe vetett bizalom növekedése révén javuljanak a versenyképesség és a fenntartható fejlődés külső és belső feltételei. 

A javaslat lényeges elemei

A közpénzügyi rendszer kiszámíthatóságához szükség lenne az alapvető szabályok alkotmányba foglalására, a közpénzügyekről szóló rendelkezések önálló fejezetben való megjelenítésére. Az állampolgárok pénzügyi biztonságát, a pénzpiaci szereplők bizalmának növelését az szolgálná legjobban, ha alkotmányi garanciákat tudnánk teremteni a legfontosabb közpénzügyi elvek (pl. népképviseleti felhatalmazás, átláthatóság, teljesség, részletesség, fenntarthatóság) érvényesítéséhez. Amennyiben a parlamenti többség ehhez hiányzik, a közpénzügyek törvényi szabályozása megvalósítható az alkotmány megváltoztatása nélkül is. Ebben az esetben természetesen csak politikai eszközökkel lehet elérni a szabályozás stabilitását.

Az alkotmányba kellene foglalni, hogy minden naptári évre szólóan el kell készíteni a költségvetést. Az új szemlélet szerint elkészítendő költségvetés kiadási és bevételi oldala között az egyensúlyt biztosítani kell. Minden állami feladat ellátásához a szükséges pénzügyi fedezetet tervezni kell a költségvetésben.

Az alkotmány megjelölné a zárszámadás funkcióját, továbbá a jelenleginél pontosabban határozná meg a közteherviselés fogalmát, annak pontos tartalmát. Rendelkeznie kell továbbá az alaptörvénynek arról a helyzetről, ha az Országgyűlés nem alkotta meg határidőben a következő évre szóló költségvetési törvényt. Ilyenkor a kormány köteles haladéktalanul átmeneti gazdálkodásról szóló törvényt beterjeszteni az Országgyűléshez.

Az alkotmány alatt helyezkednek el a törvényi szintű közpénzügyi szabályok, amelyeket célszerű blokkokra felbontani. Ilyen blokk lehet a költségvetés készítése és a zárszámadás; a költségvetési egyensúly kérdéseinek szabályozása, a költségvetési felelősség rendszerei; az információgazdálkodás és a pénzügyi menedzsment; a költségvetési rendben gazdálkodó szervezetek szervezeti formáinak meghatározása, jogállásuk és gazdálkodási szabályaik; a közvagyonnal történő gazdálkodás. Átgondolandó, hogy a szabályozás továbbra is egy törvényben maradjon („a” közpénzügyi törvény), vagy az egyes blokkok több törvényben jelenjenek meg (pl. a költségvetési tervezésről, végrehajtásról, fegyelemről szóló törvény, vagyontörvény, státustörvény).

A közpénzügyek szabályozásának sarokköve a közfeladatok pontos meghatározása. Sem az államháztartás működtetése, sem a kiadások tervezése nem képzelhető el annak tisztázása nélkül, hogy az államnak milyen feladatokat kell ellátnia. Az állami feladatokat az alkotmánynak, illetve törvényeknek kell rögzítenie.

Az új szabályozás fontos elemének tartjuk, hogy a mai túlságosan is tagolt államháztartás (a négy alrendszer, a közöttük lévő nem egyértelműen tisztázott felelősségi viszonyok) helyett kétszintű rendszer jöjjön létre. A központi szintre vonatkozó költségvetési jogokat az Országgyűlés gyakorolja. Ide kerülnének a mai központi költségvetés, a két társadalombiztosítási alap, valamint – a kívánatos „profiltisztítások” után – a mai elkülönített alapok. A második szint az önkormányzati szint. Ennek gazdálkodási és szervezési szabályait olyan rugalmasan célszerű kialakítani, hogy az összhangba kerülhessen az önkormányzati rendszerekben várhatóan bekövetkező változásokkal.

A jelenlegi költségvetés-tervezési gyakorlatban nem érvényesül a teljesítményorientáció: a tervezés a feladat tényleges erőforrásigénye helyett a kialakult helyzetből indul ki, a források központi allokációja nem teljesítménykövetelmények szerint történik. Ezen változtat a programalapú költségvetési tervezés.

A kiadások jelentős és növekvő része programalapon kerüljön megtervezésre! A programrendszer főprogram, program és alprogram szerkezetben épül fel. Az egyes főprogramokon belüli programok lennének a költségvetésről szóló döntések szavazati egységei. Az javasolható, hogy a programalapú költségvetés bevezetésére első lépcsőben az európai uniós támogatási programok, és a leginkább ún. „fejezeti kezelésű előirányzatokkal” gazdálkodó minisztériumok esetében kerüljön sor. A költségvetési kiadások fennmaradó része továbbra is intézménycentrikus módon, a szükségesnek látszó kapacitások fenntartásának erőforrásigényéből kiindulva tervezendő, ami nem feltétlenül azonos a bázisalapú tervezéssel.

A zárszámadás a költségvetési évre szóló előirányzatok felhasználásáról szóló jelentés, ezért alapkövetelmény, hogy az a költségvetési törvénynek megfelelő szerkezetben készüljön. A zárszámadásban szerepeljen tételes számadás az érvényes pénzügyi szabályok betartásáról vagy be nem tartásáról.

Az államháztartás jelenlegi helyzetében a költségvetési egyensúly és a pénzügyi stabilitás (fenntarthatóság) kihívásai kerülnek előtérbe. A külföldi tapasztalatok azt mutatják, hogy az ún. szabályalapú költségvetés bevezetése és/vagy a független intézmények közreműködése eredményes megoldás lehet. Célszerű törvényben rögzíteni az államháztartás egyes szintjeire a költségvetési egyensúlyt és fenntarthatóságot biztosító szabályokat. E szabályok megerősítendők ún. eljárási előírásokkal, amelyek arra hivatottak, hogy a túlköltekezést csírájában fojtsák el. Ilyen előírás lehet például az, hogy bármilyen, a költségvetést érintő törvény mellé kötelező pénzügyi hatástanulmány benyújtása, a törvény többletfinanszírozási igényének és az ehhez tartozó forrásoknak a megjelölésével. Az egyensúlyt veszélyeztető kockázatok kezelésére megfelelő tartalékokat kell a tervezés során képezni, illetve pénzügyi szankciókat kell alkalmazni a kiadási előirányzatok túllépése esetén.

Az átláthatóság a közpénzügyi rendszerek fontos értéke. Megvalósulása hozzájárul a közbizalom helyreállításához, a különböző szabálytalanságokból adódó veszteségek csökkenéséhez, javíthatja a pénzügyi fegyelmet. A transzparencia jelentős mértékben csökkentheti az államadósság kezelésének költségeit. Az átláthatóságból következően ismertté kell hogy váljanak az államháztartás egészében és különböző részeiben rejlő kockázatok. Ezek megjelenítésének fontos feltétele, hogy az állami számvitel mutassa be a szektor vagyoni helyzetének változását, az úgynevezett mérlegen kívüli és az államháztartáson kívüli feladatellátás kockázatait.

Egy olyan államszámviteli rendszerre lenne szükség, amely átfogja az államháztartás teljes működési-gazdálkodási rendjét, és nem korlátozódik a szűken értelmezett számviteli tartalomra. A költségvetési gazdálkodási rendben gazdálkodó szervezetek számviteli rendszerének a számviteli törvénytől eltérő rendelkezéseit a költségvetési gazdálkodást szabályozó törvénybe kell beilleszteni. A költségvetési rendben gazdálkodó szervezetek szintjén a könyvvezetés módosított (részleges) eredményszemléletét lenne célszerű követni. A teljesítményorientáltság és az ellenőrizhetőség elvének gyakorlati érvényesítése a tervezés korszerűsége mellett legfőképpen a belső irányítási rendszer (internal control) minőségétől függ. A kontrollmechanizmusok célja, hogy megakadályozzák a közpénzek nem rendeltetésszerű, nem célirányos és nem gazdaságos elköltését. A belső kontrollok szervezeti feltételeinek megteremtése mellett szükséges olyan teljesítménymutató- rendszerek kidolgozása, amelyek a tervezéstől kezdve a végrehajtáson keresztül a beszámolásig bezárólag követik a közpénzköltést.

Hogyan valósítsuk meg a reformot?

A közpénzügyek szabályozásánál kiemelkedő jelentőséggel bír az a követelmény, hogy a gazdasági élet résztvevői számára az állam magatartása hosszú távra kiszámítható legyen, a társadalom által elfogadottá váljon, és közbizalom övezze az új megoldásokat. A kiszámíthatósághoz hozzátartozik a törvények gondos előkészítése (hatástanulmányok, társadalmi egyeztetés, önkormányzati specialitások figyelembevétele), az egyes törvényi blokkok összhangjának megteremtése, valamint a törvények hatálybalépése időpontjának olyan meghatározása, amely kellő időt hagy az alkalmazásra való felkészülésre. Ezért indokolt lehet az új szabályok elfogadása és hatályba léptetése között akár több év biztosítása is, vagy az új rendelkezések lépcsőzetes életbeléptetése. ■