Polgármesterek és jegyzők a vádlottak padján

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Jogalkotás-Jogalkalmazás

Polgármesterek és jegyzők a vádlottak padján

XIV. évfolyam, 5. lapszám
Szerző(k):
Hőrich Ferenc dr.
ügyvéd
Budapest
Hőrich és Varga Ügyvédi Iroda

„Az ügyvéd feladata az igazság szolgálata,

és azok érdekeinek érvényesítése,

akik jogainak és szabadságának biztosításával

és védelmével megbízták…”

 

[Az ügyvédi hivatás etikai szabályairól szóló 8/1999. (III. 22.) MÜK Szabályzat mellékletének preambuluma]

Amikor kinyitjuk a napilapokat, lépten-nyomon olyan tudósításokba botlunk, amelyek arról szólnak, hogy egy adott önkormányzat polgármestere, települési képviselője vagy jegyzője ellen büntetőeljárás folyik.

A vádbeli bűncselekmények széles kört ölelnek fel, de a leggyakoribb a hűtlen kezeléssel gyanúsított önkormányzati vezető. A büntetőeljárások elszaporodásának alapvető oka a politikában keresendő, hiszen az utóbbi időben szinte „divattá vált”, hogy a politikai váltás idején az elődökkel szemben átfogó vizsgálatokat kezdeményeznek, és mindenféle egyéb eljárás helyett (pl.: kártérítési, vagy egyéb nem büntetőjogi igényérvényesítés) közvetlenül élnek a büntetőjogi feljelentés eszközével. Ezt az esetek nagy többségében „ismeretlen tettes” ellen teszik, de ugyanakkor a feljelentés részletezésekor egyértelműen megnevezik, hogy álláspontjuk szerint kik azok, akik ezen vélt bűncselekményeket elkövethették. Ennek egyszerű magyarázata van, ezáltal kiküszöbölhető a hamis vád bűncselekményének elkövethetősége.

Mint ügyvéd, sajátos helyzetemből kifolyólag tucatnyi büntetőügyben látok el védői feladatokat jelenleg is, melynek gyanúsítottai polgármesterek, önkormányzati képviselők, illetve jegyzők.

Személyemben a sajátosságot az adja, hogy munkám, illetve tapasztalataim során mindkét – e témában meghatározó – jogágban tapasztalatot szereztem. Büntetőjogi területen tevékenykedtem, mint legfőbb ügyészségi ügyész, majd később a közigazgatásban jegyzőként, illetve a fővárosi közigazgatási kar elnökeként alapos ismereteket szereztem a közigazgatás területén is. E kettősségből egyenesen következett, hogy az elmúlt időszakban a polgármesterek, települési képviselők, illetve jegyzők, amennyiben büntetőeljárás indult ellenük, irodánkat keresték meg a védői feladatok ellátása végett.

Gondolom az önkormányzatban dolgozók valamennyien megtapasztalták, hogy a nyomozó hatóságok nem rendelkeznek megfelelő és alapos szakértelemmel az önkormányzati jog sokszor ellentmondásos jogszabályaival kapcsolatosan. Volt olyan ügy, ahol a bíróságot és a szakértőt másodfokú eljárásban arról kellett meggyőzni, hogy a jegyzőnek nem kötelessége az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatának megalkotása, hisz az törvénynél fogva csak rendelet lehet, és önkormányzati rendeletet csak a képviselő-testület alkothat. Ezáltal a jegyzőnek hatásköre sincs ezen szabályzat megalkotására.

Másik kirívó eset volt, amikor egy megyei kormányhivatal helyt adott egy ügyészségi óvásnak, amely egy jogerős jegyzői határozat ellen irányult, és nem törvénysértésre, hanem jogszabálysértésre hivatkozással javasolta a határozatot megsemmisíttetni a kormányhivatallal, holott erre csak törvénysértés esetén lett volna joga. A kormányhivatal helyt adott az óvásnak, azzal az indokolással, hogy a törvény kifejezést tágan kell értelmezni, hisz minden jogszabály törvénynek minősül. Gondolom ezen téves álláspontot az önkormányzati jogban jártas szakembereknek nem kell magyaráznom.

A továbbiakban konkrét esetek ismertetésével rá szeretnék mutatni arra, hogy egy-egy eljárásban szinte kizárt az adott önkormányzati szereplő büntetőjogi felelősségre vonása, mégis hosszú időn keresztül folyik az eljárás, míg végül megszülethet a felmentő ítélet. Ezen hosszú időn át tartó eljárás a gyanúsítottakat, illetve vádlottakat morálisan és anyagilag is megviseli. Ugyanakkor a reparáció a későbbiekben soha nem lehet teljes.

Egy fővárosi kerület polgármesterének, képviselőjének és aljegyzőjének pere

A per lényege, hogy az önkormányzat saját tulajdonú ingatlanait értékesítette, és az ezt megszavazó képviselőket, valamint az aljegyzőt büntetőeljárás alá vonták gyanúsítottként, később vádlottként (összesen 14 főt). Irodánk sajnos azóta már elhunyt I. r. vádlott védelmét látta el.

A vád alapját képező bűncselekmény a hűtlen kezelés (Btk. 319. §): „Akit idegen vagyon kezelésével bíztak meg, és ebből folyó kötelezettségének megszegésével vagyoni hátrányt okoz, bűncselekményt követ el.”

A bűncselekmény jogi tárgya az idegen vagyon, és az elkövetési magatartás csak akkor valósulhat meg, ha az elkövető vagyonkezelői pozícióban van. Vagyonkezelői pozícióba, vagy jogszabály vagy vagyonkezelői szerződés alapján lehet kerülni. Jelen esetben a vagyonkezelői pozíció is kérdéses, hiszen a vádbeli ingatlan az önkormányzat saját tulajdona, és ebből következően a képviselő-testület tagjai az önkormányzat saját vagyonával kapcsolatosan döntöttek, amikor az ingatlant a jogszabályoknak megfelelően elidegenítették. Idegen vagyon ugyanis az a vagyon, amely más személy tulajdonában áll, jelen esetben viszont önkormányzati saját vagyonról van szó. E tényből következően a hűtlen kezelés bűncselekménye – álláspontom szerint – fogalmilag kizárt! Megdöbbentő az ügyben, hogy a nyomozási szakaszban 2006-ban a Fővárosi Főügyészség a feljelentést elutasította. Az indokolásában részletesen kifejtette: „…a képviselő-testület saját személyében nincs megbízva idegen vagyon kezelésére. A kollektív döntések meghozatala során a képviselő-testület egyes tagjai a tulajdonosi jogok gyakorlásában vesznek részt. A tulajdonos saját vagyonával szabadon rendelkezhet, annak sorsáról akár saját maga számára hátrányosan is határozhat.” Az eljárás itt véget is ért volna, ha a feljelentő nem él panasszal a Fővárosi Főügyészség döntésével szemben. De élt, és a Legfőbb Ügyészség 2006-ban egy rövid és jogilag nehezen értelmezhető döntéssel a Fővárosi Főügyészség – jogszabályokkal részletesen alátámasztott, tételes jogszabályi hivatkozásokkal megjelölt – döntését hatályon kívül helyezte, és a nyomozást elrendelte. A döntése indokolását egyetlen jogszabályi hivatkozással, konkrét jogszabályhely-megjelöléssel sem támasztotta alá.

A hűtlen kezelés csak szándékosan követhető el, tehát az elkövetőnek tudnia kell, hogy milyen kötelezettség terheli, fel kell ismernie, hogy magatartása okozataként vagyoni hátrány keletkezhet, és annak bekövetkeztét kívánja, vagy abba belenyugszik. Ennek a tudatállapotnak a vizsgálatához ismerni kell az önkormányzati döntéshozatal mechanizmusát, annak döntés-előkészítő folyamatrendszerét. A képviselő-testület döntések formájában nyilvánít akaratot, melynek két formája van, a rendelet és a határozat. A képviselő-testület elé előterjesztések kerülnek, és ennek az előterjesztési folyamatnak jogszabályban pontosan meghatározott eljárási rendje és felelősségi rendszere van, melyet a perbeli cselekmény idején hatályos jogszabályok alapján kell vizsgálni, jelen esetben az akkor még hatályban lévő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.), valamint az akkor hatályos önkormányzati szervezeti és működési szabályzat szerint (SzMSz).

Minden képviselő-testületi döntés előterjesztéssel indul, melynek van egy szakmai felelőse (az adott ügyosztály, osztály vezetője) és van egy politikai felelőse az előterjesztő. Az előterjesztés előkészítésének szakmai részét köztisztviselők végzik, akik kötelesek a hatályos jogszabályok szerint eljárni. Az előterjesztés folyamatát az Ötv. értelmében a jegyző felügyeli, aki a törvényesség jogi garanciája az önkormányzatnál. Az Ötv. kimondta: „A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha döntésüknél jogszabálysértést észlel.” Ez a kitétel természetesen nem csak magára a döntés pillanatára vonatkozik, hanem a döntés előkészítésének egész folyamatára is. Az előterjesztést készítő köztisztviselő jogi aggály esetén köteles konzultálni a jegyzővel, ha a legkisebb gyanú merül fel az előterjesztés törvényességét illetően. A jegyző a vádbeli ingatlan értékesítésével kapcsolatosan törvényességi jelzést nem tett.

Fontos szerepe van a képviselő-testületi döntést megelőzően a bizottságoknak is, hisz ezek a bizottságok szakmai szempontból specifikáltak, és olyan önkormányzati képviselőkből, illetve külső tagokból állnak, akik az adott kérdéskörben jártasabbak képviselőtársaiknál. Értelemszerűen – amennyiben a bizottságnak aggálya van – nem engedheti testület elé az előterjesztést. Ezen jogkörét maga az Ötv. is tartalmazta. (Ötv. 27. §)

Kiemelt szerepe van az önkormányzat gazdálkodásának ellenőrzését érintő ügyben a pénzügyi bizottságnak. Az Ötv. ezt pontosan leírta: „A pénzügyi bizottság – egyebek között – az önkormányzatnál és intézményeinél … figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés, -csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat.” Tehát a konkrét példánál maradva (belvárosi ingatlanértékesítés) a pénzügyi bizottságnak a törvénynél fogva ezt vizsgálnia kellett volna. Sőt! Az Ötv. kimondta: „A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait a képviselő-testülettel haladéktalanul közli. Ha a képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek.” Tehát nem megküldheti, hanem köteles megküldeni. Ilyen jelzés a pénzügyi bizottságtól a konkrét ügyben nem történt!

Az önkormányzati képviselővé váláshoz a jogszabályok semmilyen szakmai követelményt nem írnak elő, tehát az önkormányzati képviselő ilyen tekintetben laikus. Ugyanakkor joggal bízhat az önkormányzati törvényben lefektetett jogi garanciákban. Amennyiben ezek a személyek, illetve szervek nem jeleztek jogi kifogást, úgy az önkormányzati képviselő a saját meggyőződése szerint bátran gombot nyomhat. Amennyiben felelősségi szempontból vizsgálnak egy testületi döntést, a képviselői felelősség vizsgálatát megelőzően vizsgálat alá kell vonni azokat a személyeket, akiknek törvényi kötelezettségük a jogszabálysértés jelzése (köztisztviselő, jegyző, pénzügyi bizottság és egyéb bizottságok).

A testületi ülések jegyzőkönyveit az Ötv. szerint 15 napon belül meg kellett küldeni a közigazgatási hivatalnak, melynek szakapparátusa kifejezetten azzal foglalkozik, hogy megvizsgálja ezen döntéseket és jogszabálysértés esetén megtegye a szükséges intézkedéseket. A közigazgatási hivataltól a perbeli ingatlanértékesítéssel kapcsolatosan a döntést követő hónapokon belül törvényességi észrevétel nem érkezett!

Joggal vetődik fel a kérdés, hogyan fordulhat az elő, hogy egy képviselő-testület kollektív döntéséért felmerül a büntetőjogi felelősség, miközben az önkormányzati törvény jogi garanciákat tartalmazott a törvényesség tekintetében?

Álláspontom szerint, ha a képviselők semmilyen jelzést nem kapnak azoktól a személyektől és szervektől, akiknek kötelességük lenne – hisz kifejezetten speciális szaktudású személyekről van szó –, hogy jelezzék a testület felé akár a jogszabálysértés gyanúját is, akkor joggal bízhatnak a képviselő-testület tagjaként abban, hogy döntésük megfelel a jogszabályoknak, és azzal semmilyen szabályszegést nem követnek el.

Álláspontom szerint, ha egy önkormányzati képviselő az előterjesztéssel kapcsolatosan semmilyen jelzést nem kapott arra vonatkozóan, hogy az előterjesztés jogi szempontból aggályos, úgy fogalmilag kizárt, hogy a szavazatával szándékos bűncselekményt kövessen el, hiszen meg van győződve arról, hogy a döntése megfelel a jogszabályoknak, és azzal nemcsak, hogy büntetőjogi, de egyéb felelősségi szabályt sem sért.

Fontosnak tartom megjegyezni, hogy az országgyűlési képviselők esetében ez a probléma rendezettebbnek tűnt az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben foglaltak alapján, miszerint „a képviselő bíróság vagy más hatóság előtt – megbízatásának ideje alatt és azt követően – nem vonható felelősségre leadott szavazata … miatt.” Jogi szempontból rendezetlennek tartom, hogy egy hasonló jogállású, a választópolgárok által választott tisztségű személy az egyik esetben törvényi védelmet kap, a másik esetben ez hiányzik, sőt büntetőjogi felelősségre vonás alapját is képezheti.

Fentiekből az is következik, hogy a kötelességszegés, mint tényállási elem az előbb kifejtettek okán sem valósulhat meg.

Vizsgálnunk kell azt is, hogy mi volt az oka az adott ingatlan értékesítésének.

A képviselő-testület a település egészéért vállalt felelősséggel működik. Számtalanszor előfordul, hogy az önkormányzatok értékesítenek ingatlanokat azért, és ez teljesen természetes, hogy az önkormányzat tulajdonát egyéb más költségektől, esetleges kártól megóvják, vagy más kiadásoktól mentesítsék. Egy adott pillanatban hátrányosnak tűnő döntés is jogszerű, ha a vagyonvédelem célját, vagy egyéb más fontos önkormányzati célt szolgál. Jogszerű az az önkormányzati döntés, amely esetleg áron alul értékesít ingatlanokat, de megszabadul más egyéb jelentős költségektől. Ilyen lehet egy felújítási kötelezettség magas költsége is. Jelen esetben fontos szempont volt az önkormányzati döntésnél, hogy műemléképületről lévén szó, több százmillió forintos nagyságrendű felújítási költség terhelte volna az önkormányzatot. Nem beszélve az ilyen esetekben kirótt nagy összegű bírságok kifizetési kötelezettségéről.

A leírtakból egyértelműen következik, és a tényállási elemek vizsgálata során igazolható, hogy sem a bűncselekmény tárgya (idegen vagyon) szempontjából, sem a bűncselekményt megvalósító elkövetési tevékenység (vagyonkezelői kötelesség megszegése), sem a bűncselekmény szándékos elkövetése szempontjából a vádlottak terhére nem róható a hűtlen kezelés bűncselekményének elkövetése. Bármelyik elem hiánya már önmagában is a vádlottak felmentését kell, hogy eredményezze.

Meggyőződésem, hogy ennek az eljárásnak nem kellett volna bírósági szakaszba jutni, hiszen a vádhatóságnak kötelessége lett volna az általam felsorolt hiányosságok észlelése, és a szükséges intézkedések megtétele. Mint ahogy azt korábban említettem a Fővárosi Főügyészség helyesen mutatott rá a nyomozás során a feljelentés megalapozatlanságára. Álláspontom szerint az eljárásnak itt véget kellett volna érnie.

Jegyző a vádlottak padján

A városi bíróságon az akkor hivatalban lévő és a volt polgármester, valamint a mindkét polgármester alatt szolgáló jegyző vádlottként szerepelt egy ügyben, melynek lényege, hogy a polgármester egy ajándékozási ügyben túllépte a számára a testület által biztosított költségvetési keretet 16 000 Ft-tal. A vád a számvitel rendjének megsértése volt. Jómagam a jegyző jogi védelmét láttam el. Az eljárás összességében kilenc évig tartott, az elsőfokú ítélet értelmében mindhárom vádlott megrovást kapott, majd a másodfokú bíróság – rámutatva az elsőfokú eljárás bizonyítási hibáira – hatályon kívül helyezte az ítéletet és új eljárás lefolytatására utasította az elsőfokú bíróságot. A megismételt eljárásban a volt és a regnáló polgármestert felmentették, a jegyzőt megrovásban és az eljárási költségek viselésére kötelezték. A másodfokú eljárásban a jegyzőt is felmentették bűncselekmény hiányában, hisz itt állapította meg egyértelműen a bíróság, hogy nem tartozik a jegyző hatáskörébe az önkormányzati rendelet megalkotása, és ezáltal a jegyzőt bűncselekmény hiányában fel kell menteni. Ezen üggyel csupán arra szeretnék rávilágítani, hogy egy kilenc évig tartó eljárás az abban vádlottként résztvevőket súlyosan megviseli, ugyanakkor az eljárás teljes tartama a hatóságok számára hatalmas költséget jelent.

Bízom abban, hogy a későbbiekben csökkeni fog azon büntetőügyek száma, melynek alapját egy elhamarkodott, sok esetben öncélú feljelentés képezi. Talán ebbe az irányba mutat az a tény, hogy három hónappal ezelőtt az egyik bíróság egyértelműen kimondta, hogy hiába tesznek ismeretlen tettes ellen feljelentést, amennyiben a feljelentés tartalmából egyértelműen megállapítható, hogy a feljelentés mely személy ellen irányul, ebben az esetben is megvalósulhat a hamis vád elkövetésének törvényi tényállása. Remélem, hogy a bírói gyakorlat ebbe az irányba megy el, és ez egyértelműen visszatartó hatással lesz az öncélú feljelentőkkel szemben.

Hozzászólások

Előfizetés

Kategória

Feliratkozás hírlevélre

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@hvgorac.hu

Weboldal: hvgorac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu