A magyar Országgyűlés 2004. december 20-dikán kétharmados többséggel ratifikálta az Európai Unió Alkotmányát. Az itt olvasható előadás a Jegyzők XXV. Konferenciáján hangzott el, 2004. december 9-dikén, Budapesten. A Jegyző és Közigazgatás folytatni kívánja a téma ismertetését.

Az Európai Integrációval foglalkozó szakemberek körében mindig felmerült az a kérdés, hogy az Unió rendelkezik-e alkotmánnyal. Ez a közjogi szempontból kiemelkedő kérdés, úgy vetődött fel, hogy az EK-jog az egésze, az acquis communautaire felfogható-e alkotmányos vagy ilyen minőség elérése felé törekvő rendként.
Annak elfogadásával, hogy a közösségi jogalkotás még nélkülözi ugyan a modern alkotmányos demokráciák participációs mechanizmusait – az az álláspont vált uralkodóvá, hogy az EK-t és az EU-t alkotó szerződéseket különösen Maastrichti, az Amsterdami és a Nizzai szerződéseket alkotmányosként lehet felfogni – összhangban a Luxenburgi Bíróság véleményével. Ezt a nézetet erősítette, hogy a fejlődés folyamán az EK-t magas fokú normatív nemzetek felettiség jellemzi, s a közösségi jog sajátos elvi alkotmányos alapelvekké, az EK bírósága pedig alkotmánybírósággá vált, amely a közvetlen hatály és szupremácia elvét kifejlesztő ítélkezési gyakorlatának volt köszönhető. Az Európai Bíróság „Alkotmánybírósággá” vált az alkotmányosító törekvések egyik, de nem kizárólagos forrásává. Az uniós szinten zajló „alkotmányozási folyamat” másik aktív szereplője az Európai Parlament volt, amely 1989-től kezdődően több vázlatos alkotmánytervezetet dolgozott ki. Jelzésértékű volt, hogy a legközvetlenebbül legitimált integrációs szerv „látta magát” képesnek és alkalmasnak arra, hogy alkotmányozóként lépjen fel.
Az Európai Konvent
E rövid történeti felvetés után rögzítenünk kell az Európai Tanács 2001. december 14-15-ei Laekenben (Brüsszelben) megrendezett ülését, amely felismerte, hogy az Európai Unió fennállásának egyik fordulópontjához érkezett, az életre hívta az Európai Unió jövőjéről tanácskozó Európai Konventet.
A konvent feladatául kapta, hogy javaslatokat dolgozzon ki az alábbi három kérdéskörben:
 miként lehetne a polgárokhoz közelebb hozni az európai modellt és az európai intézményeket;
 hogyan szervezhető meg a politikaformálás és az európai politikai térség egésze egy kibővített Unió keretein belül;
 miként válhat az Unió stabilizáló tényezővé és hivatkozási ponttá az új, többpólusú világrendben?
A fenti kérdésekre a konvent a következő megoldásokat terjesztette elő:
 javaslatot tett az Unió és a tagállamok hatásköreinek jobb elhatárolására;
 javasolta a szerződések egységesítését, és az Unió jogi személyiséggel való felruházását;
 kidolgozta az Unió fellépésének egyszerűbb eszközrendszerét;
 javaslatot tett az Európai Unió demokratikusabbá, átláthatóbbá és hatékonyabbá tételére a nemzeti parlamentnek és az európai modell legitimitáshoz való hozzájárulásának megteremtése, a döntéshozatali eljárások egyszerűsítése és az európai intézmények működésének átláthatóbbá és érthetőbbé tétele útján;
 megteremtette azokat az intézkedéseket, amelyek – figyelemmel különösen azon időben megvalósult bővítésekkel járó következményekkel – a három uniós intézmény szerkezetének javításához és szerepének megerősítéséhez szükségesek.
A laekeni ülés felvetette továbbá azt a kérdést is, hogy a szerződések egyszerűsítése és átdolgozása megnyithatja-e az utat egy alkotmányos szöveg elfogadásához.
A megalkotott Alkotmány
A Konvent munkájának eredményeként – Valéry Giscard d’Estaing elnök vezetésével – egy európai alkotmány tervezete került kidolgozásra, amelyet a 2003. június 13-ai teljes ülésen széleskörűen támogattak. A konvent 2003. június 20-án az Európai Tanács theszaloniki ülése elé terjesztette „Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról szóló tervezetet. Az alkotmány tervezetet kisebb módosításokkal elfogadták, majd Rómában ünnepélyes keretek között 2004. október hó 29-én a tagállamok képviselői aláírták. A ratifikációs eljárások megkezdődtek és jelenleg folyamatban vannak, meg van az esély arra, hogy az Európai Alkotmány” 2005-ben hatályba lépjen.
Az alkotmányozási folyamat felvázolása után vizsgáljuk meg a megalkotott alkotmány szerkezetét és egyes szabályozási kérdéseket. Az alkotmány tartalmaz egy preambulomot, ezen kívül négy fő részből tevődik össze:
I. fő rész I-IX. címből áll
 az unió meghatározása és célkitűzése
 alapvető jogok és uniós polgárság
 az unió hatáskörei
 az unió intézményei
 az unió hatásköreinek gyakorlása
 az unió demokratikus működése
 az unió pénzügyei
 az unió és közvetlen környezete
 uniós tagság
II. fő rész az unió alapjogi chartája, amely I-VII. címből áll
 méltóság
 szabadságok
 egyenlőség
 szolidaritás
 polgári jogok
 igazságszolgáltatás
 a charta értelmezésére és alkalmasságára vonatkozó általános rendelkezések.
III. fő rész az Unió politikái és működése, amely I-VII címből áll
 általánosan alkalmazandó rendelkezések
 a megkülönböztetés tilalma és az Unió polgárság
 Belső politikák és intézkedések
 a tengerentúli országok és területek társulása
 az Unió külső tevékenysége
 az Unió működése
 közös rendelkezések
IV. rész általános és záró rendelkezések
Az alkotmányhoz jegyzőkönyveket és nyilatkozatokat csatoltak.
Jegyzőkönyvek:
 a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről
 a szubszidiaritás és arányosság elveinek alkalmazásáról
 az Európai Parlamentben a polgárok képviseletéről, valamint az Európai Tanácsban és a Miniszterek tanácsában a szavazatok súlyozásáról
 az Eurócsoportról
 az Euratom-szerződés módosításáról
Nyilatkozatok
 az Európai Parlamentben a polgárok képviseletéről, valamint az Európai Tanácsban és a Miniszterek tanácsában a szavazatok súlyozásáról szóló jegyzőkönyvről;
 Egy Európai Külügyi Szolgálat létrehozásáról;
 Az alkotmányt létrehozó szerződés aláírásáról készült záróokmányhoz.
A fentieket áttanulmányozva a következő megállapításokat tehetjük. Az I. részben a szerződésekben rögzítettek kerültek be a fejlődés során kialakult és egyszerűsített formában.
A II. részben figyelemmel az Unió hatásköreire és feladataira, valamint a szubszidiaritás elvére, megerősíti és beemeli azokat a jogokat, amelyek különösen a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból és nemzetközi kötelezettségeiről, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményből, az Unió és az Európai tanács által elfogadott szociális chartákról, valamint az Európai Unió Bíróságának és az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjogából következnek.
A III. részben rögzítésre kerültek: 1.) Az Unió Belső politikái és intézkedései, így
 a belső piacra, a személyek és szolgáltatások szabad mozgására, az áruk szabad mozgására, a tőke és fizetési műveletekre, a versenyszabályokra vonatkozó előírások
 a gazdasági és monetáris politika
 az egyéb külön területekre vonatkozó politikák
 a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége
 azok a területek, ahol az Unió összehangoló, kiegészítő vagy támogató intézkedéseket tehet.
2.) Az Unió külső tevékenységei, így
 Közös kül és biztonságpolitika
 Közös kereskedelempolitika
 Nemzetközi megállapodások
 Együttműködés harmadik országokkal és a humanitárius segélyek
 Korlátozó intézkedések
 A szolidaritási Klauzula végrehajtása
3.) Az Unió működése
 Intézmények
 Az Unió tanácsadó szervei
 Az Európai Beruházási Bank
 A pénzügyi rendelkezések
A IV. rész tartalmazza:
 az Unió jelképeit
 a korábbi szerződések hatályon kívül helyezését
 a jogfolytonosságot az EK-val és az Európai Unióval
 a területi hatályt
 a Regionális Uniók kérdését
 az alkotmány felülvizsgálatára vonatkozó eljárást
 az alkotmány létrehozásáról szóló szerződés elfogadását, megerősítését és hatálybalépését
 a hatályt
 a nyelveket.
A számomra meghatározott időkeret nem teszi lehetővé, hogy az egész alaptörvény részleteivel foglalkozzak, de szeretnék kiemelni egy-két általam fontosnak tartott területet.
Az Unió hatáskörei
a.) Alapelvek rögzítése a kialakult Bírósági Gyakorlatnak megfelelően a következők szerint történt:
 az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör átruházás elve az irányadó
 az Uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és arányosság elvei az irányadók
 a hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió a tagállamok által az Alkotmányban ráruházott hatáskörök keretén belül jár el az abban foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében.
 Minden olyan hatáskör, amelyet az Alkotmány nem ruházott át az Unióra a tagállamoknál marad.
 A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a megtenni szándékozott intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók.
 Az arányosság elvének megfelelően az Unió fellépése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami az Alkotmány célkitűzéseinek eléréséhez szükségesek.
2.) Az Uniós jog
 Az Alkotmány, valamint az Unió intézményei által a rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása körében alkotott jog a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élvez.
 A tagállamok az Alkotmányból, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános és különös intézkedéseket.
3.) A hatáskörök típusai:
 Ha egy meghatározott területen az Alkotmány kizárólagos hatáskört ruház az Unióra, e területen kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktust.
 A tagállamok pedig, csak abban az esetben, ha őket az Unió erre felhatalmazza, vagy ha annak célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása.
 Ha egy meghatározott területen az Alkotmány a tagállamokkal megosztott hatáskört ruház az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat.
 A tagállamok e hatáskörökkel csak olyan mértékben élhetnek, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta vagy úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról.
Kizárólagos hatáskörök
 a.) a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítására
 b.) monetáris politika és eurót bevezető tagállamok tekintetében
 c.) közös kereskedelempolitika
 d.) vámunió
 e.) a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében.
Megosztott hatáskörök
 belső piac
 a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége
 a mezőgazdaság és halászat, kivéve a tengeri biológiai erőforrások megőrzését
 közlekedés és transzeurópai hálózatok
 energia
 a szociálpolitikának a III. részben meghatározott vonatkozása
 gazdasági, társadalmi és területi kohézió
 környezet
 fogyasztóvédelem
 közegészségügy terén jelentkező közös biztonsági kockázatok.
4.) Közös kül és biztonságpolitika
Az Unió közös kül és biztonságpolitikára vonatkozó hatásköre a külpolitika minden területére és az Unió biztonságát érintő valamennyi kérdésre kiterjed, ideértve egy közös védelmi politika fokozatos kialakítását, amely közös védelemhez vezethet.
5.) Az Unió jogi aktusai
 európai törvények
 európai kerettörvények
 európai rendeletek
 európai határozatok
 ajánlások és vélemények
Az európai törvény általános hatállyal bír, teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban.
 Az európai kerettörvény az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszköz megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.
 Az európai rendelet olyan általános hatállyal bíró nem jogalkotási aktus, amely a jogalkotási aktusok és az Alkotmány egy külön rendelkezéseinek végrehajtására szolgál. Az európai rendelet egyaránt lehet olyan, amely teljes egészében kötelező és valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó, illetve olyan, amely az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.
 Az európai határozat teljes egészében kötelező, nem jogalkotási aktus. Amennyiben külön megjelöli, hogy ki a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl.
 Az intézmények által elfogadott ajánlások és vélemények nem bírnak kötelező erővel.
6.) Szolidaritási klauzula
 Amennyiben egy tagállamot terrortámadás ér, illetve ha természeti vagy ember okozta katasztrófa áldozatává válik, az unió és tagállamai a szolidaritás szellemében együttesen lépnek fel.
  Az Unió minden rendelkezésére álló eszközt, ideértve a tagállamok által rendelkezésre bocsátott katonai erőforrásokat is, mozgósít annak érdekében, hogy:
a.) – megelőzze a terrorista fenyegetést a tagállamok területén
– megvédje a demokratikus intézményeket és a polgári lakosságot mindenfajta terrortámadástól
– terrortámadás esetén egy tagállamnak, a tagállam politikai szerveinek kérésére, a területén segítséget nyújtson
b.) Katasztrófa esetén egy tagállamnak, a tagállam politikai szerveinek kérésére, a területén segítséget nyújtson.
7.) Igazgatási együttműködés
 Az Uniós jog tagállamok általi eredményes nemzeti végrehajtását, ami az Unió megfelelő működése szempontjából elengedhetetlen, közös érdekű ügynek kell tekinteni.
 Az Unió támogathatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges igazgatási kapacitások javítására irányulnak.
Az ilyen fellépés különösen:
– az információk és a köztisztviselők cseréjének megkönnyítését, valamint
– a képzési programok támogatását foglalhatja magában.
Az ilyen támogatás igénybevételére egyik tagállam sem kötelezhető.
Az e célból szükséges intézkedéseket európai törvényben kell megállapítani, kizárva azonban a tagállamok jogszabályi és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását.
Az Európai Alkotmány nagyon sok és érdekes kérdéssel foglalkozik, amelyet egy ilyen rövid előadásban nem lehet bemutatni, azok további áttanulmányozásra, elsajátításra és cselekvésre ösztönöz bennünket is, akik a közigazgatás területén tevékenykedünk.
Befejezésül engedjék meg, hogy egy Horatius idézettel üdvözöljem az Európai Alkotmány megalkotóit.
„Dimidium facti qui coepit habet: sapere aude!”
„Bátor kezdet fél diadal! Kezdj hát bele bölcsen!”