„Ádám: Oh jaj, ne tréfálj! – Hát egy i miatt is

Mehetni ily elszántan a halálba? –

Mi akkor a magasztos, nagyszerű?”

                   (Madách: Az ember tragédiája)

A fenti idézet is emlékeztet rá, milyen bonyodalmak adódhatnak egy betűből, esetünkben pedig milyen bonyodalmat okozhat egy írásjel, melyre egy konkrét jogeset tanulmányozása kapcsán bukkantam.

Elöljáróban leszögezném, hogy talán nem túlzok azzal a kijelentésemmel, hogy a jogalkotás színvonala napról napra, percről percre drasztikusan romlik. Gondolom, minden kolléga szívéből beszélek, amikor azt mondom, hogy lassan már fenntartásokkal merünk ügyeket intézni, jogi véleményt nyilvánítani, mert ha érvelünk valami mellett, biztos, hogy a mai napon hatályos joganyagban található egy olyan jogszabályhely, ami épp az ellenkezőjét mondja, mint amit mi egy másik jogszabályból kiolvastunk, levezettünk.

A cikkben fejtegetett jogi problematika megítélésem szerint az elmúlt évek egyik, ha nem a legnagyobb jogalkotási bakija, amelyet, ha szorosan értelmeznénk, beláthatatlan következményekkel járhatna nem csak az önkormányzatok számára, de azok számára is, akik önkormányzati döntés következtében gyakorolják jogaikat vagy látják el kötelezettségeiket.

Írásom alcímét olvasva sokan felkapják a fejüket, és mondják: ez lehetetlen. Hogyan lehetnének törvénytelenek a 2002. évi önkormányzati választások óta nyilvános ülésen hozott önkormányzati döntések?

Így tettek az önkormányzati joggal évek óta foglalkozó szakemberek is, amikor felvetettem nekik a problémát. Majd belátták, mégsem lehetetlen. De akkor mi lehet ennek a hátterében?

Pillantsunk egy kicsit vissza az időben.

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) a helyi önkormányzás jogát a választópolgárok kezébe adta, akik ezen joguk gyakorlását az önkormányzati választáson adott felhatalmazással átruházzák az általuk választott képviselő-testületekre. Miután az Alkotmány és a cikk írásakor (szerk.: 2012 decembere) még hatályban lévő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) szerint az önkormányzati ügyek nagy többsége helyi érdekű közügy, így a jogalkotó eredetileg joggal írta elő az Ötv.-ben azt az eljárási rendet, miszerint a képviselő-testület ülései főszabályként nyilvánosak. Indokolt esetben a törvény lehetőséget adott zárt ülés tartására, bár ezen indokolt eseteket nem határozta meg, azok megítélését a jogalkalmazókra bízta.

Ahogy haladtunk előre az időben, egyre inkább teret nyert a személyiségi jogok, illetve a személyes adatok védelmének kérdése. Ennek okán a törvény megalkotását követően hamar megfogalmazódott az a jogos igény, hogy törvényben kellene rendezni, mely esetekben kell a képviselő-testületnek zárt ülést tartania. Általában olyan eseteket határoztak meg, ahol a személyes adatok védelme ezt szükségessé tette, például választás, kinevezés, önkormányzati hatósági ügyek stb.

Ennek az igénynek kívánt eleget tenni a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény, mely már kifejezetten meghatározta, mely esetben kell zárt ülést tartani:

   „ A képviselő-testület

   a) zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy tárgyalásakor;”

A jogalkotó – mint aki jól végezte dolgát – örült, hogy ennek a problematikának is „kihúzta a méregfogát” és taxatíve meghatározta, milyen esetekben kell zárt ülést tartani a személyiségi jogok védelme érdekében.

A törvény rendelkezésein felbuzdulva az önkormányzatok képviselő-testületei azonnal beépítették a saját szervezeti és működési szabályzataikba (SZMSZ) a vonatkozó törvényi rendelkezést, így már egy másik jogszabályra – ti. saját önkormányzati rendeletükre – is hivatkozhattak akkor, amikor zárt ülést rendeltek el.

Ezt követően 2001-ben újra módosították az Ötv.-t, és megszületett az egyes közhatalmi feladatokat ellátó, valamint közvagyonnal gazdálkodó tisztségeket betöltő személyek összeférhetetlenségéről és vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségről szóló 2001. évi CII. törvény (továbbiakban: módosító jogszabály).

Amikor e törvény címét olvassuk, joggal merülhet fel bennünk az a kérdés, hogy mi köze ennek a törvénynek az Ötv.-ben szabályozott nyilvános, illetve zárt ülés problematikájához. Megjegyzem, nem sok, csak annyi, hogy zárt ülés tartását kívánta volna előírni a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás tárgyalásakor. Ennek érdekében a zárt üléssel kapcsolatos rendelkezés vonatkozó részét kellett volna kiegészítenie, de nem ezt tette. Módosította az egész bekezdést, ezzel óriási jogalkotási hibát követett el.

Ismerjük a jogalkotási gyakorlatot: ha felmerül egy probléma, egy jogalkotási igény, a jogalkotó, ahol tud, megpróbál ezen igénynek – amilyen gyorsan csak tud – eleget tenni. Ez a gyorsaság néha a jogszabályok minőségének rovására megy.

Ahhoz továbbá, hogy megértsük a cikk címében rejlő kijelentést, óhatatlanul meg kell ismerkednünk az önkormányzati ügy és az önkormányzati hatósági ügy fogalmával.

A törvényalkotó célszerűségi szempontokat is szem előtt tartva nem határozta meg az önkormányzati ügy fogalmát, hiszen azok felsorolhatatlanok. Tartalmára az Alkotmányból, és a cikk megírásakor még hatályos Ötv.-ből lehet következtetni, és a szakma következtet is: önkormányzati ügy a helyi érdekű közügy vagy helyi közügy, amelyben az önkormányzat önállóan járhat el, megjegyzem az önkormányzati döntések többsége ilyen.

Mit jelent az önkormányzati hatósági ügy?

Ennek definiálásával is adós maradt a törvényalkotó, de az Ötv. indokolásából is levezethető: azon ügyfelet érintő egyedi ügyek sorolhatóak ide, amelyek intézésére törvény vagy önkormányzati rendelet kötelezi (hatalmazza fel) a képviselő-testületet, és jellemzőjük, hogy az ügyfél jogát vagy jogos érdekét érinti, és a döntés általában önkormányzati mérlegelésen alapul. Ilyenek például a segélyezési ügyek.

Jogos volt a törvényalkotó eredeti szándéka, hogy a két ügytípus közül csak az önkormányzati hatósági ügyek terén akarta kötelezővé tenni a zárt ülés megtartását, mely a 2001. évi törvénymódosításig rendben is volt. De sajnos a 2002-ben hatályba lépett törvénymódosítással a fenti jogalkotói szándék valahol gellert kapott és a törvény szövege megváltozott.

A fentiek ismeretében nézzük csak meg a törvény pontos szövegét.

A módosító jogszabály 4. §-ának (2) bekezdése az alábbiakat tartalmazza:

„Az Ötv. 12. § (4) bekezdésének a) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: (A képviselő-testület)

 „a) zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízatás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati, hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás tárgyalásakor;”

Látják már a jogalkotási hibát?

A jogalkotó eredeti szándékától eltérően a 2001. évi törvénymódosítás – egy vessző téves alkalmazásával – az önkormányzati ügyekben is, tehát az önkormányzati hatósági ügyektől merőben elkülönülő helyi érdekű közügyekben is kötelezővé tette zárt ülés tartását, azáltal, hogy az önkormányzati és a hatósági kifejezés közé vesszőt tett és így fogadta el az Ötv. módosítását.

Felmerülhet valamennyiünkben a kérdés: megváltozott volna a jogalkotó eredeti szándéka és valamennyi önkormányzati ügyben zárt ülés tartását kívánta elrendelni, vagy csak ez is újabb bizonyíték arra, hogy drasztikusan romlik a jogalkotás színvonala?

A bonyodalmat és a jogszabálysértést tehát az okozza, hogy létezik önkormányzati ügy és önkormányzati hatósági ügy is.

A jogszabály fenti kontextusában pedig valamennyi önkormányzati ügyben zárt ülést kell tartani, tehát szinte minden ügyben, amely az önkormányzatot egyáltalán érinti.

Mondja most az olvasó: ez badarság, a törvényalkotó biztos nem akarta minden önkormányzati ügyben zárt ülés tartását előírni. Mégis, ha szorosan nyelvtanilag értelmezzük a fenti jogszabályi rendelkezést, az egy felsorolást tartalmaz, így a jogalkotó eredeti szándéka – tudniillik a nyilvános ülés főszabállyá tétele – egy vessző alkalmazásával elveszett, mi több teljes mértékben megváltozott, hisz a jogalkotó új jogszabályt alkotott.

Esetlegesen egy rendszertani értelmezéssel lenne magyarázható, hogy a jogalkotó eredeti szándéka nem változott meg, amit megerősít a logikai értelmezés és a jelenlegi jogalkalmazási gyakorlat is. De ez nem feledtetheti azt a tényt, hogy a jogalkotó olyan helyen alkalmazott vesszőt, ahol egy figyelmes és a szabályokat szorosan értelmező jogalkalmazót teljesen el tud bizonytalanítani. Ez jogbizonytalansághoz vezet, melyet álláspontom szerint valamilyen úton ki kell küszöbölni.

Mi ennek a következménye?

Minden önkormányzat, amelynek képviselő-testülete a 2001. évi törvénymódosítás hatálybalépését követően önkormányzati ügyben nyilvános ülést tartott, a nyilvános ülésen hozott valamennyi döntése törvénysértő, hiszen megsértette azt az alapvető eljárási rendet, miszerint önkormányzati ügyben zárt ülés tartása kötelező.

Ismerjük azt az alapvető jogértelmezési elvet, hogy a speciális szabály lerontja az általános szabály érvényét, így tehát az önkormányzatok képviselő-testületeinek alkotmányos joga sérül azáltal, hogy a fenti jogszabályhely szerint önkormányzati ügyben nem tarthatnak nyilvános ülést, hiszen hiába a nyilvános ülés az általános szabály, a speciális szabály szerint a zárt ülés tartása kötelező, a speciális szabály ezzel a jogalkotási megoldással „bekebelezte” az általános szabályt.

Ha bármelyik önkormányzat képviselő-testülete a 2001. évi törvénymódosítás óta nyilvános ülést tartott, az azon hozott valamennyi döntése – ismerjük a főszabályt, miszerint eljárási jogszabálysértés elkövetése esetén a döntés tartalma már nem vizsgálható – automatikusan törvénysértő.

Az már csak hab a tortán, hogy az önkormányzatoknál működő bizottságok döntéshozatali eljárására is a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, tehát a bizottságok döntései is törvénysértőek.

Évek óta önkormányzati joggal foglalkozó szakemberként, ügyvédként felmerült az irodánk ügyvédeiben a kérdés, mi lehet annak az oka, hogy ezt a vesszőt ennyire „benéztük”? De az hagyján, hogy mi benéztük. Benézte a jogalkotó, benézték a jogalkalmazók, sőt benézte az ombudsman is, aki a 2005. január 17. napján, három évvel a törvénymódosítás hatálybalépését követően kelt, zárt üléssel foglalkozó, 1926/H/2004. ügyszámú adatvédelmi biztosi állásfoglalásában úgy idézi az Ötv.-t és úgy magyarázza annak szakaszait, hogy az idézetben nem szerepelteti az ominózus vesszőt annak ellenére, hogy a törvény szövegét idézi, melyből a vesszőt nem hagyhatja el, azt szó szerint kell idéznie. Továbbmegyek. Érdekes, hogy a törvény kommentárja is vessző nélkül magyarázza a szöveget, sőt – ha emlékeim nem csalnak – egyetemi tanulmányaim alatt is mindig vessző nélkül tanították ezt a jogszabályhelyet.

Vélhetően a magyarázat a jogszabály eredeti szövegváltozata, a korábbi tanulmányaink és a rutin. Minden jogalkalmazó rutinból alkalmazta a fenti jogszabályhelyet, ahogy eredetileg a jogalkotó megalkotta, ahogy az egyetemen vagy a munkája során megtanulta. Senki nem vette észre, hogy a jogalkotó a jogszabály szövegében utólag egy módosítással elrejtett egy vesszőt, ami teljesen fölülírhatta volna az addig kialakult – és megjegyzem jól működő – jogalkalmazási gyakorlatot.

Önkormányzati joggal kiemelten foglalkozó ügyvédi irodánk, a Hőrich és Varga Ügyvédi Iroda korábban megvizsgált több tucat önkormányzati SZMSz-t, s meglepetten tapasztaltuk, hogy nem találtunk olyat, amelyben az Ötv.-ből átemelt szakaszt vesszővel alkalmazták volna. A törvénymódosítás kapcsán ugyan az önkormányzatok nagy része kiegészítette a vagyon-nyilatkozattételi eljárásra vonatkozó rendelkezéssel az SZMSz-ét, de a vesszőt már nem tették ki az önkormányzati és a hatósági szó közé, tehát a jogszabály szövegét csak részlegesen vették át, ami nem jogszerű, főleg akkor nem, ha most már tudjuk, a két kifejezés teljesen különböző jogi fogalmakat takar. Ezáltal törvényellenessé tették a saját SZMSz-eiket, hiszen azok – miután maguk is jogszabályok – így ellentétesek a magasabb szintű jogszabállyal, jelesül az Ötv.-vel, és mint ilyenek törvénysértőek, hiszen azon túl, hogy az Ötv.-vel ellentétes rendelkezést tartalmaznak azáltal, hogy beszűkítik azon ügyköröket, melyek esetében zárt ülés tartása kötelező, megsértik azon jogalkotási elvet, szabályt, miszerint ha az önkormányzat rendeletébe törvényszöveget vesz át – melyet egyébként célszerű elkerülni – azt, csak szó szerint teheti meg, tehát a vesszőt a szövegből nem hagyhatta volna el.

Ezek szerint minden önkormányzat Battonyától Nemesmedvesig, élen a fővárosi önkormányzatokkal, amennyiben az SZMSz-ükben a fenti jogszabályhelyet vessző nélkül szerepeltették, törvénysértést követtek el. Egy másik cikk témája lehetne, hogy ez milyen további jogszabálysértéseket vonhat maga után.

Mivel magyarázható ez a kodifikációs hiba? Nem tudom, nem is tisztem ezt megfejteni. Magyarázható a futószalagon gyártott jogszabályokkal, a jogi kodifikáció felhígulásával, a kodifikációban járatlan szakemberek alkalmazásával, az utolsó pillanatban ötletszerűen beadott, átgondolatlan módosító indítványokkal.

Kíváncsi lennék arra, hogyan döntene ebben a kérdésben az Alkotmánybíróság. Nyilván jogbizonytalanságot eredményezne, bármely álláspontot képviselné is. Egy biztos: egy tesztet megérne.

Vagy legyünk idealisták és reménykedjünk, a jogalkotó lesz annyira bölcs, hogy az Országgyűlés elé terjesztett módosító indítvány hatására és alapján módosít majd egy kétharmados törvényt? Ezt a mai napig nem tette meg, ám ügyesen, a politikusokra jellemző leleményességgel pontot tett az ügy végére. Megalkotta a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényt, mely 46. § (2) bekezdésének a) pontjával kiküszöbölte a tíz éve fennálló, jogszabálysértő csorbát. Ezen rendelkezés 2013. január 1. napjától hatályos. És lám, a vessző eltűnt az önkormányzati és a hatósági szavak közül. Ez megnyugtató. Manapság, amikor a jogbiztonságot a jogrendszerben nagyítóval kell keresni, talán minden – joggal foglalkozó – szakember egyet fog érteni Lucifer szavaival:

                                 „Lucifer: Az, ami másnak tán kacagtató.

                                Egy szál választja csak e két fogalmat,

                                Egy hang a szívben ítél csak közöttük,

                                S ez a rejtélyes bíró a rokonszenv,

                                Mely istenít, vagy gúnyával megöl.”    

                                                         (Madách: Az ember tragédiája)