Napjainkban az önkormányzati alrendszer gazdálkodásának újragondolása és újraszabályozása zajlik. A változó jogszabályi környezetben érdemesnek találtuk átvizsgálni a helyi adóztatás kérdéskörét a jogharmonizáció oldaláról, mivel az EU-s követelményeknek való megfelelés a szabályozás stabil sarokpontjait jelenti. Írásunk első részében az állami támogatások kérdéskörét vesszük górcső alá.

Jogharmonizáció az a jogalkotási folyamat, amely lehetővé teszi, hogy két jogrendszer szabályai egymással összeegyeztethetővé váljanak. Az EU jogharmonizáció célja végső soron a közös piaci verseny feltételeit torzító szabályozás megszüntetése az egységes piac négy alapszabadsága érvényesülése érdekében, ugyanis csak azonos jogi feltételek esetén zavartalan a piaci szereplők versenye az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek szabad mozgása tekintetében.

Az Európai Unió a helyi önkormányzati pénzügyek tekintetében nem ír elő kötelező önkormányzati modellt, a vonatkozó jogi szabályozás nem képez közösségi kompetenciát. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozása tehát az eltérő történelmi és nemzeti hagyományok következtében sokszínű. Ugyanakkor léteznek a helyi önkormányzatiságnak széles körben elfogadott közös értékei, melyek az Európa Tanács által kidolgozott dokumentumban, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában[1] (továbbiakban: Charta) kerültek rögzítésre[2]. Az Európai Unióban meghonosodott, ma „nyitott koordináció”-nak (Open Method of Coordination) nevezett folyamat egyik példájának tekinthető a Charta, mely nem hagyja figyelmen kívül a tagállamok eltérő helyzetét, lehetőségeit, mégis ösztönözni próbálja őket a best practice, azaz a legjobb gyakorlatok megvalósítására. A nyitott koordinációnak köszönhetően a különböző modellek között lassú konvergencia tapasztalható, de az önkormányzatok pénzügyi rendszerének vonatkozásban az egységesülést tovább erősítik az Unió szintjén elfogadott költségvetési szabályrendszer hatására kialakított, a helyi szintet is érintő nemzeti költségvetési keretrendszerek[3]. 

A Charta legterjedelmesebb, nyolc szakaszt magában foglaló 9. Cikke foglalkozik a helyi önkormányzatok finanszírozásával, a pénzügyi, gazdasági és gazdálkodási kérdésekkel. A 9. Cikk harmadik bekezdése rögzíti a helyi adóhatalom elvét. Ennek megfelelően a helyi önkormányzatok pénzeszközeinek forrását legalább részben saját eredetű, saját meghatározású bevételekből kell fedezni. A dokumentum kétfajta saját bevételi forrást nevesít: egyrészt a helyi adókat (taxes), másrészt a helyi díjakat (charges). Az ún. relatív autonómia következtében mind az adóbevételekkel, mind a díjbevételekkel összefüggésben az a követelmény, hogy e forrásokat és mértéküket a törvényekben meghatározott keretek között a helyi önkormányzatok állapítják meg. A magyar szabályozásról elmondható, hogy az megfelel a Charta pénzügyi tárgyú előírásainak, melyhez vitathatatlanul hozzájárul az is, hogy a Charta szövege olyan óvatosan került megfogalmazásra, hogy elfogadható legyen az európai államok számára. Lényegében minimum garanciák kerültek rögzítésre a Chartában, több helyen olyan általános fogalmak használatával, melyekhez szubjektív értelmezés társulhat (megfelelő saját bevételre való jogosultság, megfelelő formában kell kikérni az önkormányzatok véleményét, lehetőségekhez képest nem köthető a támogatás meghatározott feladatok finanszírozására).

Az Európai Unió alapeszménye a torzításmentes, egységes Belső Piac. Az állami támogatások azonban a vállalkozásoknak versenyelőnyt jelentenek az egységes piacon. Egy támogatás akkor minősül állami támogatásnak, ha az állami forrásból származik (tehát az állam számára bevételkieséssel, vagy kiadásnövekedéssel jár), előnyt jelent az érintett vállalkozás számára és bizonyos vállalatot vagy ágazatot előnyben részesít (szelektív), torzítja a versenyt, vagy annak torzításával fenyeget és befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet.[4] A Római Szerződés 87. cikkelye, valamint a kialakult EU gyakorlat értelmében az adókedvezmények is állami támogatásnak minősülhetnek, így azokat a támogatásokra vonatkozó szabályok szerint kell elbírálni. Állami támogatásnak minősülnek ugyanakkor az állam bármely szerve által nyújtott támogatások. Mindez azt jelenti, hogy az önkormányzatok által a helyi adókban nyújtott adókedvezmény is állami támogatás lehet.

A Római Szerződés 92. cikke több olyan esetet is megfogalmaz, amikor a támogatás a közös piaccal összeegyeztethető, például az olyan térségek fejlődésének előmozdítására nyújtott támogatás, ahol rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság. Egyébként a Tanács a Bizottság javaslata alapján minősített többséggel hozott határozatában dönt arról, hogy a támogatás a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető-e.

Magyarországon a helyi adóztatásban az önkormányzatok rendkívül széles autonómiát kaptak a rendszerváltást követően, így a kedvezmény-nyújtási lehetőségük gyakorlatilag korlátlan volt, kizárólag a diszkrimináció tilalmának alkotmányos alapelvére kellett figyelemmel lenni a helyi adórendelet megalkotásakor. Azonban uniós csatlakozásunkat követően az önkormányzatok által a helyi adókban nyújtott adókedvezmények tekintetében is figyelemmel kellett lenni az állami támogatásokra vonatkozó közösségi szabályokra. Annak érdekében, hogy elkerülhető legyen az önkormányzatok által alkotott adórendeletek EU normákkal való inkompatibilitása, illetve hogy az önkormányzatoknak ne kelljen a Bizottság előtti eljárásban részt venniük, és ne terhelje őket előzetes bejelentési kötelezettség, a 2001. évi L. törvénnyel korlátozásra került az önkormányzatok kedvezmény-nyújtási lehetősége. A törvény eredményeként Magyarország uniós csatlakozásáig továbbra is lehetősége maradt az önkormányzatoknak arra, hogy adópreferenciát fogalmazzanak meg a rendeletükben, és a határozott időre adott kedvezmények a csatlakozást követően még 2007. december 31-ig maradhattak hatályban. A vállalkozók azonban csak abban az esetben vehettek igénybe 2003. január 1-je után határozott időre szóló adókedvezményt vagy mentességet, ha arra 2002. március 31-ig már jogot szereztek, vagy az igénybevételre vonatkozó feltételek teljesítését 2003. december 31-ig megkezdték. A feltételek teljesítését a vállalkozónak legkésőbb 2004. január 31-ig be kellett jelentenie az önkormányzati adóhatósághoz.

Az önkormányzatok korlátlan kedvezmény-nyújtási lehetősége kizárólag a vállalkozónak nem minősülő magánszemélyek tekintetében maradt fenn. Az önkormányzat jogalkotó szerve a hatályos szabályozás alapján kizárólag olyan rendeleti mentességet illetve kedvezményt iktathat be az adórendeletébe a vállalkozó adóalanyok tekintetében, amelyre a helyi adókról szóló törvény kifejezetten lehetőséget ad. A helyi adótörvény módosítása következtében az önkormányzatok által biztosított mentességek, kedvezmények összege 2006 és 2009 között az iparűzési adóban 22 milliárd forintról 5 milliárd forintra csökkent az Állami Számvevőszék jelentése szerint.[5]

Az önkormányzatok által a helyi adórendeletekben nyújtott adókedvezmény és adómentesség akkor nem minősül állami támogatásnak, ha az csekély mértékű (de minimis). (A „de minimis” támogatásokról Dr. Mitták Tünde cikkét a Jegyző és Közigazgatás XIV. évf., 6. számában olvashatták. – szerk.)Ebben az esetben ugyanis a támogatás nem meríti ki Római Szerződés 87. cikk (1) bekezdés összes követelményét, így a verseny torzítására nem alkalmas, ezért nem kell a Bizottság számára bejelenteni. Tulajdonképpen a magyar helyi adótörvényben megjelenő iparűzési adó-kedvezmény nyújtási lehetőség is csekély összegű (de minimis), ugyanis a törvény 39/C. §-a alapján kizárólag a 2,5 millió forint vállalkozási szintű iparűzési alapot meg nem haladó vállalkozásokra alkothat az önkormányzat a más vállalkozásokra vonatkozó, általános szabályozástól kedvezőbb (mentességi vagy kedvezményi) rendelkezést. Az adómentesség, adókedvezmény terjedelmének, mértékének pedig valamennyi vállalkozó számára azonosnak kell lennie.

A helyi adótörvényben még egy adómentességi szabály található a vállalkozók vonatkozásában. A törvény 2005. január 1-jétől tartalmaz – a foglalkoztatás bővítését előmozdítandó – iparűzési adóalap-mentességre vonatkozó rendelkezést. A vállalkozó az általa foglalkoztatottak éves átlagos statisztikai állományi létszámának növekedése esetén minden egész fő növekmény után 1 millió forint összeggel csökkentheti az adóalapját. Ezen adóalap-mentesség nem minősül az Európai Unió szabályai szerint állami támogatásnak, mivel azt bármely adóalany igénybe veheti, a kedvezmény általános előírás.

A Római Szerződésben foglaltakon túlmenően az Európai Bizottság által alkotott másodlagos joganyagban fogalmazódnak meg azok a célok, amelyek teljesítéséhez szükséges támogatások a belső piaccal összeegyeztethetőek. Csak a fejlesztésre, beruházásra nyújtott támogatás kompatibilis az egységes belső piaccal, és csak abban az esetben, ha a támogatás a beruházás összegéhez igazodik. Működési támogatás nyújtása a közösségi szabályok értelmében általában tilos, csak rendkívül szigorú feltételek mellett, kivételesen kerülhet rá sor.

Működési támogatásnak minősül például az adókedvezmény, ha egy meghatározott beruházást megvalósító vállalkozás számára biztosít több évre (százalékos arányban kifejezett) adókedvezményt, mivel ebben az esetben a kedvezmény nem fejezhető ki a beruházás meghatározott %-ában, azaz nem a beruházás, hanem a fizetendő adó arányában illeti meg a vállalkozást. Pedig az önkormányzatok az ilyen típusú adókedvezményeket részesítették előnyben,[6] mely adómentességek arra utalnak, hogy az önkormányzatok között egyfajta adóverseny alakult ki és határozott időre nyújtott adókedvezményekkel próbálták a vállalkozókat munkahelyteremtő beruházások megvalósítására ösztönözni.

Amikor az adómentességeket, adókedvezményeket meg kellett szüntetni a helyi adóztatásban, az önkormányzatok egy része másfajta eszközöket keresett, hogy települését vonzóvá tegye a vállalkozók számára. Egyes önkormányzatok, mivel a helyi iparűzési adó esetén településenként csak egy adómérték alkalmazható, egységesen a törvényi maximumnál (állandó jellegű iparűzési adó-kötelezettség esetén ez az adóalap 2%-a) alacsonyabb összegben állapították meg az adó mértékét. Ugyanakkor egyes önkormányzatok egészen más típusú eszközöket vettek igénybe az adóverseny során és olyan adópolitikát alakítottak ki, hogy illetékességi területükön nem működtetik sem a helyi iparűzési adót, sem az építményadót, sem a telekadót, így a településre betelepülő vállalkozások számára a helyi adók tekintetében „adóparadicsommá” váltak.[7] A vállalkozóknak ezen „adóparadicsom” településre történő székhelyáthelyezése akkor jár egyértelműen és vitathatatlanul iparűzési adóelőnnyel – egyben akkor tekinthető teljesen jogszerűnek is -, ha a vállalkozó a tevékenységét ténylegesen is ezen a településen végzi. A helyzet viszont az, hogy a „székhelyszolgáltatást” nyújtó települések elsősorban azokat a cégeket próbálják a településükre csábítani, amelyek tevékenysége jelentős számú tehergépjármű és autóbusz üzemeltetésével jár együtt, tevékenységüket azonban gyakorlatilag az ország(rész) egész területén végzik. Ezen adópolitika oka abban keresendő, hogy a gépjárműadóról szóló törvény szerint a vállalkozások esetén a járműnyilvántartásba bejegyzett székhely, telephely szerinti önkormányzati adóhatóság az illetékes az adóalany járműve(i) adóztatására, és a költségvetési törvény[8] szerint 2012. december 31-ig 100%-ban illette meg a településeket a járművek után kivetett gépjárműadó. Ez a fajta helyi adópolitika már a káros adóverseny kérdéskörét érinti, mivel abban az esetben is káros adóversenyről beszélünk, amikor valaki máshol járul hozzá a közszolgáltatásokhoz, közkiadásokhoz, nem ott, ahol azt igénybe veszi.[9]

Magyarországon az önkormányzatok nem rendelkeznek önálló adófelségjoggal, adóztatási jogkörük származékos, tehát saját hatáskörben nem állapíthatnak meg helyi adókat, az adóztatás kereteit a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény rögzíti. Az önkormányzati (adó)rendelet nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal, és már a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény kialakította az önkormányzati rendeletek törvényességi ellenőrzésének rendszerét, így folyamatos kontroll alatt áll(tak) az önkormányzatok jogalkotási tevékenysége. Kezdetben a köztársasági megbízott, majd a közigazgatási hivatalok kezdeményezhették az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését. 2011. január 1-jétől a fővárosi és megyei kormányhivatalok látják el az önkormányzati rendeletek, köztük a helyi adórendeletek törvényességi felügyeletét, azzal a változással, hogy a törvényességi felügyelet rendszere kettévált és a kormányhivatal a Kúriánál kezdeményezheti az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát, míg az Alaptörvénnyel ellentétes önkormányzati rendelet felülvizsgálatára továbbra is az Alkotmánybíróság rendelkezik hatáskörrel. Azzal szélesedett az önkormányzati rendeletek kontrollja, hogy ha az egyedi ügyben eljáró bíró törvénysértőnek tartja az alkalmazandó helyi rendeletet, közvetlenül fordulhat a Kúria önkormányzati tanácsához normakontrollért.

[1] A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény Magyarországon az 1997. évi XV. törvénnyel került kihirdetésre.

[2] Dr. Erdős Éva: Az adójogi harmonizáció problémái a helyi adóztatásban Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXVI/1. (2008) 309-310. o.

[3] Dr. Vigvári András: Önkormányzati pénzügyek, Hazai kihívások és nemzetközi példák http://www.asz.hu/tanulmanyok/2011/onkormanyzati-penzugyek-hazai-kihivasok-es-nemzetkozi-peldak/t348.pdf 13-14. old.
Letöltés napja: 2012. február 12

[4] TVI információs füzetek 2. szám 2000. június http://tvi.kormany.hu/download/4/f1/00000/TVI_infofuezet_2_vegleges.pdf
Letöltés napja: 2012. december 10.

[5] Állami Számvevőszék,1031 számú Jelentése a helyi adók rendszerében a hatékonyság és az eredményesség érvényesülésének ellenőrzéséről, 2010. december, 36. o.
http://www.asz.hu/jelentes/1031/jelentes-a-helyi-adok-rendszereben-a-hatekonysag-es-az-eredmenyesseg-ervenyesulesenek-ellenorzeserol/1031j000.pdf
Letöltés napja: 2012. december 10.

 [6] Például Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a helyi iparűzési adóról szóló 61/2001. (XII. 12.) számú rendeletében, valamint az építményadóról szóló 62/2001. (XII. 12.) számú rendeletében találhattunk erre vonatkozó rendelkezést.

[7] Dr. Kovács Attila: Adóparadicsomi állapotok, Adó- és Pénzügyi Szaklap, 2011/10-11. szám, 73. o.

[8] 1991. évi LXXXII. törvény a gépjárműadóról 9. § (1) bekezdés.

[9] Dr. Erdős Éva: A közteherviselés elvének kiterjesztő értelmezése, Miskolci Jogi Szemle 6. évfolyam, 2011. különszám, 48-49. o.