A közelmúltban számos önkormányzat (köztük a leginkább érzékenyen érintett megyei jogú városok és kerületek) kapott levelet a Magyar Államkincstártól, miszerint az idei költségvetési törvény hatálybalépése 2013. december 22. (a kihirdetést követő nap), így – más jogszabályi rendelkezésekre figyelemmel – a helyi költségvetési rendelet benyújtásának határideje február 5. napja. Ez a korábbi években megszokottakhoz képest időveszteség – erre figyelemmel érdemes áttekinteni a kialakult helyzetet és annak jogi hátterét.

Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 24. § (3) bekezdése szerint „[a] jegyző által a (2) bekezdés szerint előkészített költségvetési rendelet-tervezetet a polgármester a központi költségvetésről szóló törvény hatálybalépését követő negyvenötödik napig nyújtja be a képviselő-testületnek.”

Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ávr.) értelmében a költségvetési rendelet képviselő-testület elé terjesztésére, és az elemi költségvetésről a Kincstárnak történő adatszolgáltatásra nyitva álló határidő a központi költségvetésről szóló törvény hatályba lépéséhez igazodik. Az Ávr. 33. § (1) bekezdése szerint „[a]z önkormányzati hivatal a helyi önkormányzat, valamint a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szerv jóváhagyott elemi költségvetéséről az önkormányzati rendelettervezet képviselő-testület elé terjesztésének határidejét követő harminc napon belül adatot szolgáltat a Kincstár területileg illetékes szervéhez (a továbbiakban: Igazgatóság).”

Kérdéses azonban, honnan számít a határidő, ha a költségvetési törvény egyes rendelkezései nem azonos időpontban lépnek hatályba.

Esetünkben a probléma a Magyarország 2014. évi központi költségvetéséről szóló 2013. évi CCXXX. törvény vonatkozásában merül fel, a törvény 77. § (1) és (2) bekezdése ugyanis így rendelkezik:

„(1) Ez a törvény – a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel – a kihirdetését követő napon lép hatályba és 2017. december 31-én hatályát veszti.

(2) Az 1–66. §, a 69–76. § és az 1–10. melléklet 2014. január 1-jén lép hatályba”.

A kivételek köre gyakorlatilag az egész törvényt felöleli, a kihirdetést követő napon (2013 december 22-én) csak a 67. és a 68. § (illetve értelemszerűen a hatálybalépést kimondó 77. §) lépett hatályba, ezek pedig az önkormányzatok adósságátvállalásával kapcsolatosak, más kérdést nem érintenek.

Felmerülhet érvként, hogy mivel a költségvetési törvény időben előbb hatályba lépett §-ai között nincs olyan rendelkezés, ami az önkormányzati költségvetés benyújtásával lenne kapcsolatos, nem mondható, hogy e rendelkezések hatálybalépése lenne az igazodási pont a benyújtás határidejének számításakor. Ez azonban nem számít: irreleváns, hogy a költségvetési törvényben van-e tartalmát tekintve ilyen szabály.

A kérdés tehát, hogy a „központi költségvetésről szóló törvény hatálybalépését” szövegrész miként értelmezhető:

– akként, hogy annak időben legelsőként hatályba lépő rendelkezésének hatályba lépésétől számít ez a határidő;

– akként, hogy az egész törvény hatályba lépésének meg kell ehhez történnie;

– akként, hogy az önkormányzati költségvetés benyújtásával kapcsolatban van-e a költségvetési törvényben rendelkezés, és ennek a hatályba lépése alatt kell érteni e vonatkozásban a hatálybalépést.

Az érdemi kérdés tehát az: a határidő-számításnál e konkrét esetben miként lehet értelmezni a „központi költségvetésről szóló törvény hatálybalépését” szövegrészt, ha e törvény egyes rendelkezései eltérő időpontban lépnek hatályba.

A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 81. § (2) bekezdés alapján „[a] jogszabály szerkezeti egysége hatálybalépésének időpontja nem határozható meg úgy, hogy az megelőzze a jogszabály hatálybalépésének az időpontját”.

Ez az oka annak, hogy a költségvetési törvény 77. §-a nem a törvény 2014. január 1-jei hatálybalépését és kivételként egyes szabályainak (az ominózus 67. és 68. szakasznak) visszamenőleges (még 2013-ban történő) hatályba lépését mondta ki – ami egyébként is aggályos lett volna –, hanem az „e törvény a kihirdetését követő napon lép hatályba” szövegrészt tartalmazta, és a kivételszabályokat tette jövőbeli hatálybalépésűvé.

Formailag tehát a költségvetési törvény – mint jogszabály – hatályba lépett 2013. december 22-én, csak bizonyos részei lépnek be később. E tekintetben – a törvény hatályba lépését érintően – lényegtelen, hogy a kivételszabályok szinte a törvény egészét felölelik.

Emiatt a konkrét ügyben a helyzet az, hogy a költségvetési törvény formailag 2013. december 22-én hatályba lépett, így az Áht. határidejét is innen kell számítani. Mindez azzal együtt így van, hogy a jogalkotó célja – e tekintetben – értelemszerűen nem ez volt: az önkormányzati költségvetési rendelet benyújtására nyitva álló határidő számításának időben korábbi indulása egy figyelembe nem vett mellékkövetkezménye volt a költségvetési törvény hatálybalépése más okból történő előrehozatalának.

Mindez – a konkrét ügyön túlmenően – nem mutat másra, mint arra, hogy a felgyorsult jogalkotás néha kellően át nem gondolt megvalósítása olyan nem szándékolt következményeket (esetünkben negatív hatásokat) eredményez, melyek gondot okozhatnak a jogalkalmazás és a jogalkotás más területein. Hiába állíthatjuk, hogy az adott helyzetet viszonylag könnyű „kezelni”: vagy egy nem végleges rendelet-tervezet benyújtásával, vagy az esetleges törvényességi felhívást kockáztatva egy kb. 10 napos csúszással történő problémamegoldással (benyújtott rendelet-tervezettel). A jelenség a gyors jogalkotás veszélyeinek kiváló példája, amit mindenképpen kerülni kell egy jól működő jogállamban.