A Köztisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége /tagjai: Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ), Városi Jegyzők Egyesülete (VJE) és a Magyar Közigazgatási Kar (MKK) az alább olvasható kéréssel fordul az Alkotmánybírósághoz.

Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága

Budapest
Donáti u. 35-45.
1015
Budapest, 2011. január 31.

Tisztelt Alkotmánybíróság!

A Köztisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége (székhely, 1051 Budapest, Zrínyi u. 5., levelezési cím: 1052 Budapest, Városház u. 7. II/202.) azzal a kéréssel fordul a Tisztelt Alkotmánybírósághoz, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontjában meghatározott hatáskörében eljárva a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) – 2011. január 1-jétől hatályos – 17. § (1) bekezdésének és 18. § (1) bekezdés első mondatának alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 57. § (1) bekezdése és 70. § (6) bekezdésének sérelme miatt állapítsa meg és e rendelkezéseket hatálybalépésüknek napjára visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.

Indokolás

Az Országgyűlés a Ktv. rendelkezéseit 2011. január 1-jei hatállyal a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CLXXIV. törvénnyel (a továbbiakban Ktvm.) több ponton módosította.

A Ktv. 17. § (1) bekezdésének 2010. december 31-ig hatályos rendelkezése szerint: „A közszolgálati jogviszony felmentéssel akkor szüntethető meg, ha

a) az Országgyűlés, a Kormány, a költségvetési fejezetet irányító szerv vezetője, a közigazgatási szerv vezetője, illetve a helyi önkormányzati képviselő-testület döntése alapján a közigazgatási szerv hivatali szervezetében létszámcsökkentést kell végrehajtani, és emiatt a köztisztviselő további foglalkoztatására nincs lehetőség;

b) megszűnt a közigazgatási szervnek az a tevékenysége, amelynek körében a köztisztviselőt foglalkoztatták;

c) átszervezés következtében munkaköre feleslegessé vált;

d) a köztisztviselő nyugdíjasnak minősül;

e) az alkotmánybíró törzskarába beosztott köztisztviselő esetében az alkotmánybíró megbízatása bármely okból megszűnt.” A Ktvm.-mel megállapított 2011. január 1-jétől hatályos rendelkezés: „17. § (1) A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.”

A Ktv. 18. § (1) bekezdésének 2010. december 31-ig hatályos rendelkezése szerint: „A felmentési idő legalább két hónap, de a nyolc hónapot nem haladhatja meg. Ettől eltérően, ha a felmentés – az egészségügyi alkalmatlanság esetét kivéve – a 17. § (2) bekezdésének b) pontján alapul, a felmentési idő egy hónap.” A Ktvm.-mel megállapított 2011. január 1-jétől hatályos rendelkezés: „18. § (1) A felmentési idő két hónap. Ettől eltérően, ha a felmentés – az egészségügyi alkalmatlanság esetét kivéve – a 17. § (2) bekezdésének b) pontján alapul, a felmentési idő egy hónap.”

A köztisztviselők közszolgálati jogviszonya az Alkotmány 70. § (6) bekezdésébe szabályozott közhivatal viselésének alapjogára, mint alapjogra vezethető vissza. Ezen alapjog alapján – bár senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez – az állam minden magyar állampolgár számára egyenlő feltételekkel köteles biztosítani a közhivatalhoz való hozzáférés lehetőségét, és a közhivatal viselése az állampolgár rátermettségével, képzettségével és szakmai tudásával összefüggő feltételekhez köthető. Továbbá a közhivatal viselésének alapjoga azt is jelenti, hogy az alkotmányos védelem nem csupán a közhivatal elnyerését, hanem a közhivatal viselését is védelemben részesíti.

A köztisztviselői közszolgálati jogviszony – a kormánytisztviselői közszolgálati jogviszonyhoz hasonlóan – az általános munkajogi jogviszonytól eltérő sajátos jogviszony, annak ellenére, hogy maga a Ktv. is több helyen e jogviszonyra a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) rendelkezéseit rendeli alkalmazni azokban az esetekben, amikor a közszolgálati jogviszonynak megfelelő sajátos munkajogi (közszolgálati) kérdésekben a Ktv. nem szabályoz. A közszolgálati jogviszony legmarkánsabb sajátossága, hogy a köztisztviselők általi munkavégzés közhatalommal rendelkező állami szerveknél történik, valamint a köztisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak el, állami-közhatalmi döntéseket hoznak és készítenek elő, illetve állami döntések végrehajtását ellenőrzik, szükség esetén kényszerítik ki közhatalommal (közigazgatási végrehajtási eljárás), ezért a közszolgálati jogviszony alapvetően közjogi jellegű jogviszony.

A közhivatal viseléséhez való jogból folyó alkotmányos védeleme álláspontunk szerint sem jelenti a közhivatal viselőjének felmenthetetlenségét. A közszolgálati jogviszony megszüntetése a köztisztviselő esetében eredhet a személyében rejlő okokból (felkészültségének hiánya, munkához való viszonya, a munkaköréből adódó feladat ellátására való alkalmatlansága stb.) és a közhivatallal összefüggő okokból (közhivatal megszűnése, megszüntetése, átszervezése stb.). A jogalkotó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési okok szabályozásában, de ez a széles körű szabadság nem terjedhet odáig, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkört adjon a közhivatalt betöltő köztisztviselő – indokolás nélküli – felmentésére, mert az már álláspontunk szerint az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot aránytalanul korlátozza.

A Ktv. – Ktvm-mel megállapított – 17. § (1) bekezdésének rendelkezése, az indokolás nélküli munkáltatói felmentés lehetősége a közhivatal viselésének törvényes indok nélküli megszüntetését teszi lehetővé, amely a fentiekben kifejtett álláspontunk szerint alkotmányellenes. Ehhez szervesen – szoros összefüggésben – kapcsolódik a Ktv. – Ktvm-.mel megállapított – 18. § (1) bekezdésének rendelkezése, amely a felmentés esetére a felmentési időt – a korábbi közszolgálati jogviszonyban töltött időtől függő kettő-nyolc hónap időtartamról – egységesen kettő hónapban határozza meg. E rendelkezések a köztisztviselőt mind közszolgálati jogviszonyából eredő jogainak érvényesítése, mind egzisztenciális helyzete szempontjából kiszolgáltatottá teszi.

A közigazgatásban dolgozó köztisztviselők szigorúan hierarchizált szervezetben látják el feladataikat, munkáltatójuk és munkaköri felettesük utasításának engedelmességi kötelezettséggel tartoznak [Ktv. 38. § (1) bekezdése]. A Ktv. 38. § (2)-(6) bekezdése szabályozza, hogy a köztisztviselő mely esetekben tagadhatja meg a munkáltató vagy munkaköri felettes utasításának végrehajtását. A Ktv. 38. § (6) bekezdése azt ki kimondja, hogy emiatt a köztisztviselőt hátrány nem érheti. A Ktv. sérelmezett 17. § (1) bekezdésének rendelkezése azonban lehetővé teszi a munkáltató – indokolási kötelezettség nélküli – önkényes döntését a köztisztviselő felmentésére, vagyis arra, hogy a köztisztviselőt önkényesen hivatalától meg lehessen fosztani. Ez pedig már sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését is, mivel a jogállam elve nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz. A köztisztviselő felmentéséről a munkáltatói jogok gyakorlója a munkáltató közigazgatási szerv nevében hoz olyan döntést, amely a köztisztviselő alkotmányos jogait érinti. A köztisztviselő munkáltató általi felmentésének pedig meg kell felelnie a közigazgatás jogállamiságból fakadó törvény alá rendeltsége követelményének. Ebből következően a jogalkotónak a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyból eredő munkajogi helyzetének szabályozása során is meg kell teremtenie azokat a garanciákat, amelyek biztosítják, hogy az állam nevében eljáró köztisztviselő magas szakmai színvonalon, pártpolitikai szempontból semleges módon, minden befolyástól mentesen, pártatlanul, kizárólag a törvények alapján hozza meg döntéseit. A köztisztviselő felmentése esetén a felmentési okok és a munkáltatói indokolási kötelezettség törvényi szabályozásának hiánya a közigazgatási döntések pártpolitikai semlegességét, befolyástól való függetlenségét, pártatlanságát és ezzel együtt törvényességét is veszélyezteti, mivel – mint fentebb is kifejtettük – a köztisztviselő szigorúan hierarchizált szervezetben látják el feladatait. Abban az esetben, ha a köztisztviselő nem élvez felmentési védelmet, a munkáltatói jogkör gyakorlója bármikor, indokolás nélkül megszüntetheti közszolgálati jogviszonyát, e szabályok is elvesztik garanciális jelentőségüket, mert nem elvárható, hogy a köztisztviselő nyíltan kiálljon szakmai és jogi álláspontja mellett, ha azzal munkáját, egzisztenciáját veszélyezteti (és ez egyben az állampolgár hitét is aláássa abban, hogy bízzon az állam szerveinek objektív, törvényes eljárásban). Az indoklás nélküli felmentési lehetőség korlátozza, sőt ellehetetleníti a köztisztviselőt abban, hogy a munkáltató – esetleges önkényes –döntését bíróság előtt eredménnyel támadja meg. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait vagy kötelezettségeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből vezette le az Alkotmánybíróság a hatékony bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók legyenek (lásd 39/1997. (VII. 1.) AB határozat). Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte azonban nem elegendő, az Alkotmány által megkövetelt hatékony bírói jogvédelem attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül. Az indokolás nélküli felmentés általános szabálya – mivel semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára – korlátozza az eljáró munkajogi bíróságot abban, hogy a munkáltatói döntést felülvizsgálva érdemben elbírálja a jogvitát. A felmentés feltételeit szabályozó jogszabályi rendelkezések, azaz a munkáltatót megillető felmentési jog rendeltetése törvényi meghatározásának hiányában gyakorlatilag nem vagy csak nehezen bizonyítható, hogy a munkáltató jogellenesen döntött, felmentési joga gyakorlása során ellentétbe került a jog rendeltetésével, a jog által szolgálni hivatott céllal, és így nem nyújt valódi, hatékony jogvédelmet a munkáltató visszaélésszerű, önkényes döntésével szemben. Ezért a Ktv. 17. § (1) bekezdése ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével is, mert aránytalanul korlátozza a köztisztviselőt az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogának érvényesítésében. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott bíróság előtti egyenlőség elvének sérelme egyben az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében meghatározott emberi méltósághoz való jog sérelmét is eredményezi.

Tisztelt Alkotmánybíróság!

Tekintettel arra, hogy az általunk vizsgálni kért törvényi rendelkezések alapján – azok hatályba lépése óta – országosan egyre nagyobb számban mentenek fel indokolás nélkül vezető beosztású köztisztviselőket (jegyző, osztályvezető), illetve érdemi ügyintézőket, és ez jelentős mértékben veszélyezteti a közszolgálati személyi állomány egzisztenciális biztonságát és közhivatal viseléséhez való jogát, kérjük az alkotmánybírsági eljárás soron kívüli lefolytatását.

Tisztelettel:

        Dr. Bálint József
         elnök