111/B/2011 Alkotmánybíróság Határozata
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítvány alapján – Dr. Bihari Mihály,
Dr. Bragyova András, Dr. Paczolay Péter és Dr. Stumpf István
alkotmánybírák párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek – a
köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény
módosításáról rendelkező 2010. évi CLXXIV. törvény 1. §-ával
megállapított – 17. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt
megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés e határozat közzétételét követő
napon veszti hatályát.
2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló
1992. évi XXIII. törvénynek – a köztisztviselők jogállásáról
szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról rendelkező 2010.
évi CLXXIV. törvény 1. §-ával megállapított – 18. § (1)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és
megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az Európai Unióról szóló szerződés és az
Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló
lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII.
törvénnyel kihirdetett, az Európai Unió Alapjogi Chartája
megsértésének megállapítására irányuló indítványokat
visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz 6 indítvány érkezett, amelyben az
indítványozók a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi
XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) – a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról
rendelkező 2010. évi CLXXIV. törvény (a továbbiakban: Ktvm.) 1.
és 3. §-ával megállapított – 17. § (1) bekezdése és 18. § (1)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kezdeményezik.
Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon törvényi
rendelkezések alkotmányosságát azonos alkotmányossági érvek
alapján vitatják, az Alkotmánybíróság az indítványokat az
Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.,
továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette,
és egy eljárásban bírálta el.
A Ktv. 17. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára
irányuló egyik indítványban, az indítványozó kérte a Ktv.
pályázatokra vonatkozó szabályai alkotmányellenességének
megállapítását is. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi indítványt az
Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette a Ktv. 17. §
(1) bekezdése alkotmányosságának vizsgálatára irányuló
indítványtól, és külön eljárásban fogja elbírálni.
2. Az indítványozók elsősorban a Ktv. 17. § (1) bekezdésének
alkotmányosságát vitatják. Két indítványozó a 17. § (1)
bekezdésében foglalt rendelkezéssel összefüggésben, ugyanazon
érvelés alapján támadja a Ktv. 18. § (1) bekezdését, egy
indítványozó csak a 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés
alkotmányellenességének megállapítását kéri.
A Ktv. 17. § (1) bekezdése alapján a köztisztviselőt a
munkáltató indokolás nélkül felmentheti. A 18. § (1) bekezdése
szerint a felmentési idő két hónap.
2.1. Különböző érveléssel, de az indítványozók mindegyike
hivatkozik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott
jogállamiság sérelmére.
2.1.1. Két indítványozó álláspontja szerint alkotmányellenes
az, hogy az Országgyűlés az érdekképviseleti szervek,
szakszervezetek véleményének kikérése nélkül, a törvényben
rögzített egyeztetési szabályok megsértésével fogadta el a
Ktvm.-et. Az indítványok utalnak arra, hogy a Ktvm. olyan, a
munkavállalók egy jelentős csoportját egyoldalúan hátrányosan
érintő rendelkezéseket tartalmaz, amelyek gyökeresen
változtatták meg a közszolgálati jogviszonyokat. Az ilyen
törvények elfogadását megelőzően a Ktv.-nek az országos
érdekegyeztetésre vonatkozó szabályai szerint egyeztetni
kellett volna a köztisztviselők országos érdekképviseleti
szervezeteivel. Az érdekegyeztetés mellőzésével a Kormány
megsértette az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában
szabályozott kötelezettségét. Az indítványozók a szociális
partnerség követelményeinek megsértésével összefüggésben
hivatkoznak az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai
Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni
szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel
kihirdetett Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban:
Alapjogi Charta) 27-28. cikkeire is.
Az indítványozók álláspontja szerint a törvény előkészítésére
vonatkozó, ezen törvényi kötelezettségek megszegése sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott demokratikus
jogállamiság elvét, az egyik indítványozó szerint a törvény
közjogi érvénytelenségét eredményezi.
2.1.2. Egy indítványozó hivatkozott arra is, hogy a Ktvm. nem
biztosított időt arra, hogy az érintettek a törvény
rendelkezéseit megismerjék, és felkészüljenek az alkalmazására,
ezáltal sérelmet szenvedett a jogalkotásról szóló 2010. évi
CXXX. törvény 12. § (3) bekezdése, illetőleg az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó
jogbiztonság követelménye. A Ktvm. kihirdetése és hatályba
lépése között mindössze egy nap telt el.
2.1.3. Több indítványozó álláspontja szerint a jogalkotó
fennálló közszolgálati jogviszonyba avatkozott be a
köztisztviselők számára hátrányos módon, ezzel megsértette a
köztisztviselők szerzett jogait, illetőleg az ilyen szabályozás
a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik.
2.1.4. Két indítványozó álláspontja szerint a munkáltató
indokolási kötelezettségének megszüntetése sérti a közigazgatás
törvény alá rendeltségének a jogállamiságból levezetett
követelményét. Az indítványozók álláspontja szerint a
felmentési védelem hiánya veszélyezteti az „elfogulatlan,
pártatlan és részrehajlástól mentes” közigazgatási
tevékenységet. Kiüresíti a jogsértő utasítás megtagadására
vonatkozó törvényi garanciákat. Teret enged az önkényes
munkáltatói döntésnek, veszélyezteti a közigazgatás
törvényességét.
2.2. Az indítványozók többsége hivatkozik az Alapjogi Charta
30. §-ába foglalt – az indokolatlan elbocsátással szembeni
hatékony védelem jogát magába foglaló – rendelkezés sérelmére
is. Egy indítványozó szerint az Európai Szociális Charta,
valamint az Alapjogi Charta rendelkezései a nemzetközi jog
általános szabályainak tekintendők, ezért megsértésük az
Alkotmány 7. § (1) bekezdésébe ütközik.
2.3. A köztisztviselői jogviszony indokolás nélküli
megszüntetése az indítványozók szerint sérti az Alkotmány 70/B.
§ (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot és a 70. §
(6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való
jogot, illetőleg az állam ezzel a szabályozással megsértette az
e jogokkal összefüggő intézményvédelmi kötelezettségét.
2.4. Három indítványozó hivatkozik arra is, hogy az indokolás
nélküli felmentés lehetősége sérti az Alkotmány 70/A. §-ában
megfogalmazott jogegyenlőség követelményét is. Az indítványok
rámutatnak arra, hogy a közigazgatásban dolgozó tisztviselők
kivételével valamennyi foglalkoztatási jogviszonyra irányadó
törvényi szabályozás – a Munka Törvénykönyve, a
közalkalmazottakra, a hivatásos szolgálati viszonyban állókra,
a bírákra, ügyészekre, igazságügyi alkalmazottakra vonatkozó
törvények – pontosan meghatározzák, hogy milyen indokkal
szüntetheti meg a munkáltató egyoldalúan a jogviszonyt. A
jogalkotó önkényesen emelt ki ebből a szabályozási körből egy
csoportot, akiknek felmentésére nem vonatkozik a munkáltatói
jogkör gyakorlójának indokolási kötelezettsége. A
köztisztviselői jogviszonynak a munkáltatói jogkör gyakorlója
által történő megszüntetésére mind a munkaviszonyban, mind más
hasonló foglalkoztatási jogviszonyban állókhoz képest
hátrányosabb szabályok vonatkoznak. Az indítványozók
álláspontja szerint ennek a megkülönböztetésnek alkotmányos
indoka nincs.
2.5. Mivel indokolás hiányában nem várható, hogy a bíróság
érdemben vizsgálja a felmentés jogszerűségét, – érvelnek az
indítványozók – az indokolási kötelezettség hiánya
gyakorlatilag megszünteti a munkajogi védelmet. Kiüresíti az
Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott alapvető jogot, a
bírósághoz fordulás jogát.
2.6. Két indítványozó álláspontja szerint az indokolás nélküli
felmentés, a jogviszony önkényes megszüntetésének lehetősége,
kiszolgáltatott helyzetbe hozza a köztisztviselőket, ez sérti
az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi
méltósághoz való jogot.
Két indítványozó kezdeményezi, hogy az Alkotmánybíróság
hatályba lépésére visszaható hatállyal semmisítse meg a Ktv.
vitatott szabályait.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések
alapján hozta meg határozatát:
1) Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott
rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és
képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a
vállalkozók érdekeit.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső
jog összhangját.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„35. § (1) A Kormány
(…)
b) biztosítja a törvények végrehajtását;”
„36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az
érdekelt társadalmi szervezetekkel.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(….)
„70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy
rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának
megfelelően közhivatalt viseljen.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.”
2) Az Alapjogi Charta indítványozók által felhívott
rendelkezései:
„27. CIKK
A munkavállalók joga a vállalkozásnál a tájékoztatáshoz és
konzultációhoz
A munkavállalók vagy képviselőik számára az uniós jogban,
valamint a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban
meghatározott esetekben és feltételekkel biztosítani kell a
megfelelő szintű és kellő időben történő tájékoztatást és
konzultációt.
28. CIKK
A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog
A munkavállalóknak és a munkaadóknak, illetőleg szervezeteiknek
az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és
gyakorlattal összhangban joguk van arra, hogy megfelelő szinten
kollektív tárgyalásokat folytassanak, és kollektív
szerződéseket kössenek, valamint hogy érdekütközés esetén
érdekeik védelmében együttesen lépjenek fel, a sztrájkot is
beleértve.”
„30. CIKK
Az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem
Az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és
gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van az
indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez.”
3) A Ktv.-nek az indítványozók által támadott szabályai:
„17. § (1) A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató
felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.”
„18. § (1) A felmentési idő két hónap. Ettől eltérően, ha a
felmentés – az egészségügyi alkalmatlanság esetét kivéve – a
17. § (2) bekezdésének b) pontján alapul, a felmentési idő egy
hónap.”
4) A Ktv.-nek a köztisztviselői érdekegyeztetésre vonatkozó
rendelkezései:
„65. § A közigazgatási szervek, a köztisztviselők érdekeinek
egyeztetése, a vitás kérdések tárgyalásos rendezése, megfelelő
megállapodások kialakítása céljából a Kormány, valamint a
köztisztviselők országos munkavállalói érdek-képviseleti
szervezeteinek tárgyalócsoportja részvételével érdekegyeztetési
fórumok működnek.”
„A központi érdekegyeztetési fórumok
65/A. § (1) Az Országos Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács (a
továbbiakban: OKÉT) az e törvény, a kormánytisztviselők
jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, a közalkalmazottak
jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, a fegyveres
szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról
szóló 1996. évi XLIII. törvény, és a Magyar Honvédség hivatásos
és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001.
évi XCV. törvény által szabályozott jogviszonyokat együttesen
érintő munkaügyi, foglalkoztatási, bér- és jövedelempolitikai
kérdések országos szintű érdekegyeztetési fóruma.
(2) Az OKÉT-ban a Kormány – az alapszabályban meghatározott –
országos szakszervezeti szövetségek és országos önkormányzati
érdek-képviseleti szervezetek képviselőivel egyeztet.
65/B. § (hatályon kívül)
65/C. § (1) A helyi önkormányzat képviselő-testületének
hivatala, valamint az általa alkalmazott köztisztviselők
érdekeinek egyeztetése, a vitás kérdések tárgyalásos rendezése
és megállapodások kialakítása céljából országos szinten a
közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért
felelős miniszter, az országos önkormányzati érdek-képviseleti
szervezetek, illetve az önkormányzati köztisztviselők országos
munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek
tárgyalócsoportja részvételével Országos Önkormányzati
Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: OÖKÉT)
működik.
(2) Az OÖKÉT hatáskörébe az önkormányzatoknál foglalkoztatott
köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, foglalkoztatási
feltételeire vonatkozó tárgykörök tartoznak. A közszolgálati
jogviszonnyal összefüggő kérdésekben, valamint a közigazgatási
munkaerővel és személyi juttatásokkal való gazdálkodás elvi
kérdéseiben véleményezésre és tájékoztatáskérésre jogosult.
(3) Az OÖKÉT ajánlást adhat ki a képviselő-testületek, illetve
a munkáltatók köztisztviselőket érintő szabályozásának
összehangolására. Így különösen:
a) (hatályon kívül)
b) a szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokra,
szociális és kegyeleti támogatásokra vonatkozó szabályozásra,
c) a közigazgatási munkaerővel és személyi juttatásokkal való
gazdálkodás elvi kérdéseire.
(4) Az OÖKÉT szervezetének és működésének szabályait a Kormány
nevében eljáró közigazgatási minőségpolitikáért és
személyzetpolitikáért felelős miniszter és az
érdekegyeztetésben részt vevő felek közötti megállapodás
tartalmazza. Titkársági feladatait a központi közszolgálati
hatóság látja el.”
III.
Az Alkotmánybíróság 8/2011. (II. 18.) AB határozatában (ABK
2011. február, 68.; a továbbiakban: Abh.) a kormánytisztviselők
jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban:
Ktjt.) alkotmányossági vizsgálata során állást foglalt a
közszolgálati jogviszony tartalmának módosításával összefüggő
azon alkotmányossági kérdésekben, amelyeket az indítványozók a
Ktvm., illetőleg annak a közszolgálati jogviszony felmentéssel
történő megszüntetésére vonatkozó rendelkezései kapcsán
felvetnek. Az Alkotmánybíróságnak ezért vizsgálnia kellett,
hogy az Abh.-ban a kormánytisztviselői jogviszonnyal
összefüggésben tett alkotmányossági megállapításai irányadók-e
a jelen ügyben is.
1. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján elsőként abban
a kérdésben kell döntenie, hogy megállapítható-e a Ktvm.
egészének alkotmányellenessége az indítványozók által
felsorakoztatott érvek alapján.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta a törvényben
előírt véleményezési jog jogosultjával való egyeztetés
mellőzésével meghozott jogszabályok alkotmányellenességét az
Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar
Köztársaság demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság nemcsak
akkor állapítja meg az alkotmányellenességet, ha valamilyen
jogszabály tartalma sérti az Alkotmány valamelyik
rendelkezését, hanem a jogállamiság sérelme alapján akkor is,
„ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási
szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi
érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem
orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.” [52/1997.
(X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345.]
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján
vizsgálnia kellett, hogy megállapítható-e a Ktvm.
alkotmányellenessége azért, mert azt az érdekképviseleti
szervekkel való egyeztetés nélkül fogadta el az Országgyűlés.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság összefoglalta az
érdekképviseleti szervekkel való egyeztetési kötelezettség
elmaradásának alkotmányossági megítélésével összefüggő
gyakorlatát. E határozatában rámutatott arra, hogy az
Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint a jogalkotó
tevékenység – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé
közhatalommal nem rendelkező szervezetek állásfoglalásaitól, a
közhatalommal nem rendelkező érdekképviseleti szervekkel való
egyeztetés a törvény közjogi érvényességének nem feltétele.
[először: 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 396-
397.] Az érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés hiánya az
előterjesztő, illetőleg a jogalkotó közjogi, esetleg politikai
felelősségét alapozza meg, de nem minősül olyan súlyos eljárási
szabálytalanságnak, ami a törvény közjogi érvénytelenségét
eredményezné. Ezért az Alkotmánybíróság határozataiban az
érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés hiánya miatt
törvények közjogi érvénytelenségét és ennek alapján az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság
sérelmét nem állapította meg. [7/2004. (III. 24.) AB határozat,
ABH 2004, 98, 105.; 29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006,
396, 404-406.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707,
725-727.; 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 900-
903.]
Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát figyelembe véve, az
érdekegyeztetés elmaradása miatt a Ktvm. közjogi
érvénytelensége és ennek alapján az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésének sérelme miatt alkotmányellenessége nem állapítható
meg.
2. Indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett
azt is, hogy megállapítható-e a Ktvm. alkotmányellenessége
azért, mert nem biztosított megfelelő felkészülési időt arra,
hogy az érintettek megismerjék és felkészüljenek az
alkalmazására.
Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a
jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések
alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az
Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I.
30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB
határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB
határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság
rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a
kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály
hatályba lépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy
kellő idő maradjon
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására
való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak
eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály
rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kifejtette azt is, hogy „[a] jogszabály alkalmazására való
felkészüléshez szükséges ’kellő idő’ megállapítása és
biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és
döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály
alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a
jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása,
illetőleg hiánya esetén állapítható meg.” (ABH 1992, 45, 47.)
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban is vizsgálta a Ktjt. 65. §-ában
a törvény hatályba lépésére biztosított nyolc napos határidő
alkotmányosságát. Akkor úgy ítélte meg – bár a közszolgálatban
állók széles körének jogállását érintő új törvény hatályba
léptetésére ez az idő rövidnek tekinthető – a hatályba léptetés
alkotmányosságának megítélése során figyelemmel kell lenni
arra, hogy a Ktjt. új közszolgálati státust hozott létre,
amelynek rövid időn belüli alkalmazását a kormányalakítást
követően az új minisztériumi struktúra kialakítása indokolta.
Figyelemmel volt a Ktjt. 76. § (1), illetőleg (3) bekezdésében
foglalt rendelkezésekre, valamint arra is, hogy a törvény
végrehajtására nem azonnal, hanem a végrehajtás folyamatában
időben később került sor. Mindezekre tekintettel az
Alkotmánybíróság nem állapította meg a felkészülési idő hiánya
miatt a Ktjt. alkotmányellenességét. (ABK 2011, február, 68,
78.)
A Ktvm.-et 2010. december 23-i ülésnapján fogadta el az
Országgyűlés, a Magyar Közlöny 2010. évi 201. számában december
30-án hirdették ki és a 11. §-ában foglalt rendelkezés szerint
2011. január 1-jén lépett hatályba. Megállapítható tehát, hogy
a törvényhozó egy napot (Szilveszter napját) biztosított a
címzettek számára, hogy a törvény szabályait megismerjék, és a
törvény alkalmazására felkészüljenek, rendelkezései a 2011-es
esztendő első munkanapján már alkalmazhatóak voltak. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint a munkavállalók széles
körét hátrányosan érintő jogszabályok hatályba lépése esetén a
felkészülési idő teljes hiánya súlyosan sérti a jogbiztonságot,
ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott
jogállamisággal. Az Alkotmánybíróság a Ktvm.-mel összefüggésben
nem talált olyan okot, amely a Ktvm. azonnali hatályba
léptetését indokolhatná.
A felkészülési idő hiánya miatt bekövetkezett alkotmányellenes
helyzet a törvény hatályba léptető rendelkezésének
következménye. Az alkotmányellenesség a Ktvm. esetén a hatályba
léptető rendelkezés megsemmisítésével nem orvosolható, ugyanis
a Ktvm. 11. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
„11. § E törvény 2011. január 1. napján lép hatályba és a
hatálybalépését követő napon hatályát veszti.”
Ennek következtében rendelkezései 2011. január 1-jén beépültek
a Ktv.-be, és a törvény 2011. január 2-án – a hatályba léptető
rendelkezéssel egyetemben – hatályukat vesztették.
Az Alkotmánybíróság a felkészülési idő hiánya miatt keletkezett
alkotmányellenes helyzet jogkövetkezményeit az
alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés megsemmisítésével
érvényesítette.
3. Az indítványokban megfogalmazott alkotmányossági kifogások
alapvetően a Ktv. 17. § (1) bekezdésébe foglalt azon
rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kérik, amely
a köztisztviselők indokolás nélküli felmentésére ad módot.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt.-
nek – a Ktv. 17. § (1) bekezdéséhez hasonló tartalmú – 8. § (1)
bekezdése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B. § (1)
bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. § (6)
bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, az
57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogát,
és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi
méltósághoz való jogot, ezért azt megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy az indítványozók az Abh.-ban elbírált
indítványok érveléséhez hasonló alkotmányossági érvek alapján
támadják a Ktv. 17. § (1) bekezdését, az Alkotmánybíróságnak e
határozatában azt kellett vizsgálnia, hogy a Ktv. vitatott
szabályaival összefüggésben is megállapítható-e az
indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezések
megsértése.
A Ktvm. a Ktv. korábbi rendelkezéseihez képest új szabályokat
állapított meg a köztisztviselői jogviszony felmentéssel
történő megszüntetésére. A Ktv.-nek a Ktvm. 1. §-ával
megállapított új 17. §-a a köztisztviselő felmentésének két
esetkörét szabályozza. A 17. § (1) bekezdés alapján a
köztisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás
nélkül megszüntetheti. A 17. § (2) bekezdése azokat a
tényállásokat szabályozza, amelyek fennállása esetén a
köztisztviselői jogviszonyt a munkáltató köteles felmentéssel
megszüntetni. A Ktv. 17. § (3) bekezdése alapján a munkáltató
csak akkor köteles a felmentést indokolni, ha a Ktv. 17. § (2)
bekezdésében szabályozott kötelező felmentési jogcímek
valamelyikét alkalmazva dönt a köztisztviselői jogviszony
megszüntetéséről. Bár a Ktv. 17. § (2) bekezdése állapít meg
felmentési okokat, azonban a 17. § (1) bekezdés alapján a
köztisztviselő közszolgálati jogviszonya e felmentési okok
hiányában is, bármikor indokolás nélkül megszüntethető. A Ktvm.
szabályaival a törvényhozó a Ktjt. 8. § (1) bekezdéséhez
hasonló szabályozást alakított ki a Ktv. hatálya alá tartozó
köztisztviselők felmentésére, s ezzel a közigazgatás egészében
és azon túlmenően az Országgyűlés Hivatalában, az
Alkotmánybíróság Hivatalában, a Köztársasági Elnök Hivatalában,
az országgyűlési biztosok hivatalában, az Állami
Számvevőszéknél, a Magyar Tudományos Akadémia Titkárságán
dolgozó köztisztviselői jogállású alkalmazottak tekintetében is
feloldotta a közszolgálati jogviszonyok korábban biztosított
stabilitását, megszüntetve a köz szolgálatában álló
tisztviselők felmentéssel szembeni fokozott jogvédelmét.
Mindezeket figyelembevéve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg,
hogy az Abh.-ban kifejtett a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének
alkotmányellenességét megalapozó megállapítások a Ktv. 17. §
(1) bekezdésével összefüggésben is irányadók.
3.1. A Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vitató
indítványok hivatkoznak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében
szabályozott munkához való jog sérelmére.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság az Abh.-ban elemezte a
munkához való jog értelmezésével kapcsolatosan kialakult
gyakorlatát, és rámutatott arra, hogy az alkotmánybírósági
gyakorlat következetes volt abban, hogy a közszolgálati
jogviszonyok zárt rendszerében alkotmányossági kérdésnek,
garanciális követelménynek tekintette a felmentési okok
törvényi szabályozását. [44/B/1993. AB határozat, ABH 1994,
574, 575.; 833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1779-
1781.; 68/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 740, 757.]
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése az állam elsőrendű
kötelezettségévé teszi az alapjogok tiszteletben tartását és
védelmét.
Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Alkotmánybíróság az
alapvető jogok értelmezése során határozataiban következetesen
rámutatott arra, hogy az alapjogok érvényesülésének
alkotmányossági garanciái nem merülnek ki abban, hogy az
államnak tartózkodnia kell megsértésüktől. Az Alkotmány 8. §
(1) bekezdéséből következően az államnak kötelezettsége az is,
hogy gondoskodjon az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről,
azaz az államot az alapjogokkal összefüggésben intézményvédelmi
kötelezettség terheli. [először: 64/1991. (XII. 17.) AB
határozat, ABH 1991, 297, 302.]
Az alapjogoknak ez az objektív intézményvédelmi oldala magába
foglalja azt is, hogy az alapjogok érvényesülése érdekében az
államnak az alapjogokat védelemben kell részesítenie saját
intézményeivel, más személyekkel és szervezetekkel szemben is.
[22/2004. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 374-375.]
A munka az egyén létének, emberi autonómiájának anyagi forrása.
Határozatlan időtartamú munkavégzésre irányuló jogviszonyok
esetén a munkavállaló hosszú távon számít arra, hogy munkája
gazdasági biztonságot biztosít maga és családja számára.
Ugyanakkor a munkavégzésre irányuló jogviszonyok jellemzője,
hogy aszimmetrikus jogviszonyok, amelyben a munkavállaló
jogilag függő helyzetben van a munkáltatótól. E jogviszonyok
törvényi szabályozásának a funkciója éppen azon garanciák
megteremtése, amelyek biztosítják, hogy ez a függő helyzet a
munkavállalói oldalon ne eredményezzen kiszolgáltatottságot. E
garanciarendszer egyik eleme a jogviszony munkáltató által
történő megszüntetésének azon törvényi szabályozása, amely
védelmet nyújt a jogviszony indokolatlan, önkényes
megszüntetése ellen.
Erre tekintettel a munkához való jog elemének tekinti a
munkavállaló hatékony védelemhez való jogát az indokolatlan
elbocsátással szemben az európai jog – az Európai Szociális
Karta 24. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 30.
cikke is, és e követelménynek megfelelően szabályozza a
munkajogi jogviszony munkáltatói rendes felmondással való
megszüntetését a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII.
törvény is.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a
közszolgálati jogviszonyok zárt rendszerében a köz
szolgálatában álló tisztviselők indokolatlan felmentéssel
szembeni jogvédelme, a felmentési okok és ebből következően a
felmentés indokolási kötelezettségének törvényi szabályozása
olyan garanciális kérdés, amely alkotmányos jelentőséggel bír,
és amelynek szabályozása az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében
szabályozott munkához való joggal összefüggésben az állam
intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik. (ABK 2011.
február, 68, 80-82.)
3.2. Az indítványozók vitatják a Ktv. 17. § (1) bekezdésének
alkotmányosságát az Alkotmány 70. § (6) bekezdése alapján is.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott arra, hogy a
köztisztviselői jogviszonyok kettős arculatú jogviszonyok.
Egyrészt, mivel munkavégzésre irányuló jogviszonyok, sok
vonatkozásban a munkajogi jogviszonyok sajátosságaival
rendelkeznek. Másrészt, e jogviszonyok sajátosságait
meghatározza az is, hogy e munkavégzés közhatalommal rendelkező
állami szervekben történik és a tisztviselők közhivatalt
viselnek, állami feladatokat látnak el, állami, közhatalmi
döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért alapvetően közjogi
jellegű jogviszonyok. A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató
állami szerv határozata hozza létre, és tartalmát törvény
határozza meg.
A köztisztviselők jogállásának szabályozása során a
törvényhozónak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésén kívül
figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében
szabályozott alapjogra, a közhivatal viselés jogára is.
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése állampolgári alapjogként
szabályozza a közhivatal viseléséhez való jogot.
A közhivatal viseléshez való jog értelmezése során az
Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette:
„A közhivatal viseléséhez való jog védelme elsősorban arra
terjed ki, hogy az állam a közhivatal betöltését nem kötheti
olyan feltételhez, amely magyar állampolgárokat alkotmányos
indok nélkül kizár a közhivatal elnyerésének lehetőségéből,
valamely állampolgár, vagy az állampolgárok egy csoportja
számára lehetetlenné teszi közhivatal betöltését. Az
Alkotmánybíróság értelmezésében a közhivatal viseléshez való
jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga
meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez
(962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.). A közhivatal
viseléséhez való jog az alkotmányos védelem körébe vonja a
meglévő köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyokat is
azzal, hogy nem csupán a közhivatal elnyerését, hanem a
közhivatal viselését részesíti védelemben. A közhivatal
viseléséhez való jogból folyó alkotmányos védelem, nem jelenti
a közhivatal viselőjének felmenthetetlenségét. (…) Az Alkotmány
keretei között a törvényhozó széles körű szabadsággal
rendelkezik a felmentési okok szabályozásában, ez a döntési
szabadsága azonban (…) nem terjed odáig, hogy a munkáltatói
jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkört adjon
a közhivatalt betöltő tisztviselő felmentésére. A munkáltatói
jogkör gyakorlója számára (…) biztosított minden törvényi
korlátozás nélküli szabad döntési jogkör az Alkotmánybíróság
álláspontja szerint alkotmányellenes módon korlátozza az
Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal
viseléséhez való jogot. (…) Az Alkotmánybíróság nem vitatja,
hogy az államszervezet hatékony működése indokolhatja a
közszolgálati jogviszonyban álló tisztviselők felmentési
lehetőségének könnyítését a korábbi szabályozáshoz képest,
ennek azonban nem lehet módja a munkáltatói jogok gyakorlójának
korlátlan döntésre való felhatalmazása. A Ktjt. vitatott
rendelkezésében alkalmazott törvényi megoldás aránytalanul
korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott
alkotmányos alapjogot. (…) A törvényhozó felelősségi körébe
tartozik olyan törvényi szabályok megalkotása, amelyek
összhangot teremtenek az alkotmányos alapjogok védelme és az
állami célok között, amelyek a köztisztviselők,
kormánytisztviselők alkotmányos jogainak védelmét és a
kormányzati célok megvalósítását egyaránt szolgálják.
Az államnak a közhivatal viseléséhez való joggal összefüggő
intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik, hogy a
közhivatal viselőjének védelmet nyújtson a munkáltatói jogkör
gyakorlójának a felmentésére irányuló önkényes döntésével
szemben. A törvényhozó kötelessége olyan garanciális szabályok
megalkotása, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a
kormánytisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne
lehessen hivataluktól megfosztani.” (ABK 2011. február, 68, 82-
83.)
Az Alkotmánybíróságnak ezek a megállapításai – amint az már az
Abh. indokolásából is kitűnik –, a köztisztviselők indokolás
nélküli felmentésére is irányadók. Megállapítható, hogy a Ktv.
17. § (1) bekezdésében szabályozott, indokolás nélküli
felmentés lehetősége sérti az Alkotmány 70. § (6) bekezdését.
3.3. Az Alkotmánybíróság Abh.-ban kifejtett álláspontja szerint
a Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége következik
az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből is.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság egyik elemének
tekinti a közigazgatás törvény alá rendeltségét. [először:
56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.; legutóbb:
31/2010. (III. 25.) AB határozat, ABK 2010. március, 247, 253-
254.]
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban elvi éllel mutatott rá arra,
hogy „a jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival
szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a
közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a
közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a
közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz. A
köztisztviselő, a kormánytisztviselő felmentéséről a
munkáltatói jogok gyakorlója a munkáltató közigazgatási szerv
nevében hoz olyan döntést, amely – a fentiek alapján – a
tisztviselő alkotmányos jogait érinti. E döntéssel szemben a
közigazgatás törvény alá rendeltségéből fakadó követelmény az,
hogy törvény határozza meg a munkáltatói döntés anyagi jogi
kereteit.” (ABK 2011. február, 68, 83.)
A közigazgatás törvény alá rendeltségének Alkotmányból fakadó
követelményével összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutatott
arra is, hogy az követelményeket támaszt a közigazgatási
feladatokat ellátó tisztviselők jogállásának szabályozásával
szemben is. „A közigazgatási döntések törvényességének
biztosítása megkívánja, hogy a törvényhozó a döntést hozó
tisztviselők munkajogi helyzetének szabályozása során is
teremtse meg azokat a garanciákat, amelyek biztosítják, hogy a
közigazgatás nevében eljáró tisztviselők magas szakmai
színvonalon, pártpolitikai szempontból semleges módon, minden
befolyástól mentesen, pártatlanul, kizárólag a törvények
alapján hozzák meg döntéseiket. Ennek a garanciarendszernek
egyik eleme a közszolgálati jogviszonyok viszonylagos
stabilitásának biztosítása.”
Abban az esetben, ha a tisztviselő nem élvez felmentési
védelmet, a munkáltatói jogkör gyakorlója bármikor, indokolás
nélkül megszüntetheti közszolgálati jogviszonyát, a Ktv.-nek a
törvényesség biztosítékaként megalkotott szabályai (pl.: az
utasításnak való engedelmesség szabályai) is elvesztik
garanciális jelentőségüket, mert nem elvárható, hogy a
köztisztviselő nyíltan kiálljon szakmai és jogi álláspontja
mellett, ha azzal munkáját veszélyezteti. (ABK 2011. február,
68, 83.)
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a Ktv. 17. §
(1) bekezdése nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
szabályozott jogállamiság elve által támasztott
követelményeknek. Az indokolás nélküli felmentés lehetősége
sérti a joghoz kötöttség követelményét, valamint a
közigazgatási döntések pártpolitikai semlegességét, befolyástól
való függetlenségét, pártatlanságát, és ezzel együtt
törvényességét is veszélyezteti.
3.4. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy –
a törvényi garanciák hiánya miatt – a határozatlan idejű
közszolgálati jogviszony felmentéssel való megszüntetése esetén
a munkáltató önkényes döntésével szemben nem nyújt hatékony
jogvédelmet az sem, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést
bíróság előtt támadhatja meg. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése
alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a
jogait vagy kötelezettségeit a törvény által felállított
független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános
tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből
vezette le 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában az
Alkotmánybíróság a hatékony bírói jogvédelem követelményét,
nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi
környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság
által érdemben elbírálhatók legyenek. A hatékony bírói
felülvizsgálat követelménye az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint magában foglalja azt is, hogy a közigazgatási döntési
jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét
kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a
bíróság felülvizsgálhatja. (ABH 1997, 263, 272.) Az Alkotmány
57. § (1) bekezdésében szabályozott általános bírói jogvédelmi
garanciákat az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1)
bekezdése is megköveteli. Az Emberi Jogok Európai Bírósága,
amely az utóbbi időkben folytatott gyakorlatában fokozatosan
kiterjesztette a 6. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a
köztisztviselők közszolgálati jogvitáira is [Vilho Eskelinen és
társai v. Finnország no. 63235/00 2007. április 19.; Iordan
Iordanov és társai v. Bulgária no. 23530/02 2009. július 2.] a
bírósághoz fordulás jogának elemét képező fair eljárásból eredő
követelménynek tekinti a hatékony bírói felülvizsgálat
követelményét. Nem tekinti hatékonynak a bírói jogvédelmet
akkor, ha eljárási vagy anyagi jogi akadálya van annak, hogy a
bíróság önálló, érdemi vizsgálatot végezzen, a felek jogairól
érdemben döntsön. [Delcourt v. Belgium 1970. január 17. Series
A no. 11.; Barbera, Messegué és Jabardo v. Spanyolország 1988.
december 6. Series A. no 285-C]
Az Alkotmánybíróságnak az Abh.-ban kifejtett álláspontja
szerint a törvényhozó azzal, hogy nem szabályozta a munkáltatói
felmentés törvényi feltételeit, és lehetőséget adott a döntés
indokolásának mellőzésére, – mivel szűk körre korlátozódott
azoknak az eseteknek a köre amikor a kormánytisztviselő a siker
reményében fordulhat a bírósághoz, a bíróság a felmentés
jogszerűségét érdemben el tudja bírálni – aránytalanul
korlátozta a kormánytisztviselőt az Alkotmány 57. § (1)
bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogot.
(ABK 2011. február, 83-84.)
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírói
jogvédelemhez való jog aránytalan korlátozása megállapítható a
köztisztviselők felmentésének mindazon eseteiben, amikor a
munkáltatói jogkör gyakorlója a Ktv. 17. § (1) bekezdése
alapján dönt a köztisztviselő felmentéséről.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette azt is, hogy az
indokolatlan felmentés elleni jogvédelem hiánya miatt sérelmet
szenved az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi
méltósághoz való jog is. (ABK 2011. február, 68, 84-85.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 17. § (1)
bekezdésében szabályozott munkáltatói felmentési jogkör a Ktjt.
8. § (1) bekezdéséhez hasonlóan magában hordozza az emberi
méltóság sérelmét is.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a
Ktv. 17. § (1) bekezdése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány
2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B.
§ (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. §
(6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való
jogot, az 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz
fordulás jogát, és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében
szabályozott emberi méltósághoz való jogot, ezért azt
megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Ktv. 17. § (1)
bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány fenti
rendelkezéseinek sérelme miatt megállapította, állandó
gyakorlatának megfelelően az indítványozók által felhozott
további alkotmányossági kérdéseket nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által
megsemmisített jogszabályi rendelkezés a határozat közzétételét
követő napon veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése
alapján az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatja
az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha
ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen
fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban „pro
futuro”, 2011. május 31-i hatállyal semmisítette meg a Ktjt.
alkotmányellenesnek ítélt 8. § (1) bekezdését. A megsemmisítés
időpontjának meghatározása során figyelemmel volt arra, hogy az
alkotmányellenesség megszüntetése érdekében
szabályozástechnikai okokból a megsemmisítés olyan
rendelkezésre is kiterjedt, amelynek alkotmányellenességét az
Alkotmánybíróság nem vizsgálta és a megsemmisítés következtében
mind a kormánytisztviselő lemondása, mind felmentése
szabályozatlanul maradna. Időt kívánt biztosítani a jogalkotó
számára az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására. (ABK
2011. február, 68, 85.)
Az Alkotmánybíróság a Ktv. 17. § (1) bekezdését „ex nunc”
hatállyal – a határozat közzétételét követő nappal –
semmisítette meg. A megsemmisítés időpontjának meghatározásakor
az Alkotmánybíróság figyelemmel volt a felkészülési idő teljes
hiányára, valamint arra, hogy a megsemmisítés következtében a
köztisztviselők felmentése nem marad szabályozás nélkül, a Ktv.
17. §-ának további rendelkezései tartalmaznak szabályokat a
köztisztviselői jogviszony munkáltató által történő
megszüntetésére.
4. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia
kellett a felmentési időre nézve a Ktv. 18. § (1) bekezdésében
megállapított szabályokat is. Két indítványozó a Ktv. 17. § (1)
bekezdésével összefüggésben, azonos indokok alapján kéri a 18.
§ (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát, az indítványok a
felmentési időre vonatkozó szabályozás alkotmányellenességét
külön nem indokolják. Egy indítványozó csak a felmentési időre
vonatkozó szabályok módosításának alkotmányosságát vitatja. Az
indítványok érvelése alapján megállapítható, hogy a
szabályozásnak visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközése
és a szerzett jogok sérelme miatt az Alkotmány 2. § (1)
bekezdése alapján tartják alkotmányellenesnek a Ktv.-nek a
felmentési időre vonatkozó szabályait.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság ugyancsak vizsgálta a Ktjt.
felmentési időre vonatkozó hasonló szabályozásának
alkotmányosságát az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján, és
úgy ítélte meg, hogy annak alkotmányellenessége a visszaható
hatályú jogalkotás tilalmába ütközés, illetőleg a szerzett
jogok sérelme miatt nem állapítható meg.
4.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik
legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – egyebek között
– megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges
lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják
igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket
megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget,
illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne
minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető
követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB
határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB
határozat, ABH 2005, 675, 679.] „Az Alkotmánybíróság
gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a
jogszabály hatálybaléptetése (…) nem visszamenőlegesen
történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – az erre
irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály
hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni
kell.” [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
A Ktv. 18. § (1) bekezdésébe foglalt vitatott szabályok a
jövőre nézve rendelkeznek, a hatályba lépésüket megelőző időre
kötelezettséget, jogsértésért való felelősséget, szankciót nem
állapítanak meg.
A visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma nem értelmezhető
akként, hogy a tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a
jövőre nézve nem alakíthatók át, nem változtathatók meg. Ha a
jogviszonyok tartalmának megváltoztatása következtében az
Alkotmány valamely más rendelkezése (pl.: a diszkrimináció
tilalma), vagy valamely alapvető jog sérelmet nem szenved,
pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az
alkotmányellenesség nem állapítható meg. (174/B/1999. AB
határozat, ABH 2005, 870, 878.)
4.2. Az indítványokból kitűnő álláspont szerint a Ktv. 18. §
(1) bekezdésében a felmentési idő tartamának csökkentése és
szolgálati időtől független, egységes megállapítása szerzett
jogokat is sért.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint: „[a] jogbiztonság –
többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a
teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt
jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban
keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának
alkotmányos szabályokkal való korlátozását.” [11/1992. (III.
5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság rámutatott az Alkotmányból
levezetett követelmény értelmezési határaira is: „[a] szerzett
jogok védelmének alkotmányos jogállamban szabályként kell
érvényesülnie, az azonban nem abszolút érvényű és kivételt nem
tűrő követelmény. […] A szerzett jogokkal azonban a pusztán
elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét
jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli,
közvetett kapcsolatban vannak. Az alkotmányos védelmet élvező
szerzett jogok a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként
megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi
’igérvények’ és ’várományok’, amelyeket a jogalkotó a konkrét
jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A
jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor
ellentétes a szerzett jogok alkotmányos oltalmával, ha a
módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz
elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást. […] A jog
stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos
szempont nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát.”
(731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805-806.)
A felmentési időre való jogosultság a közszolgálati jogviszony
megszűnésekor nyílik meg, akkor válik alanyi jogg
Kategória
Könyvajánló
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata
Negyedik, hatályosított kiadás
(2023. őszi kiadás)
Ára: 12000 Ft