A tanulmány a jelenleg tapasztalható hulladélgazdálkodási közszolgáltatás átalakításának elméleti hátterét hivatott bemutatni. A cikk aktualitását az adja, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 19. pontját az egyes energetikai és hulladékgazdálkodási tárgyú törvények módosításáról szóló 2021. évi II. törvény 22. § a) pontja hatályon kívül helyezte. Ezzel pedig megszűnt 2023. július 1. napjával a hulladékgazdálkodás mint kötelező önkormányzati feladat. Jelen cikkben röviden ismertetésre kerül, hogy milyen elméleti okok állnak a módosítással megvalósult modellváltás hátterében.

Problémafelvetés

A hulladékgazdálkodás napjainkban egyre nagyobb jelentőséggel bíró terület, hiszen szembe kell nézni, fel kell vállalni a hulladék tárolásával, kezelésével kapcsolatos problémákat, számos új technológiai ötletre és ezek megvalósítására van szükség. Magyarország szempontjából a hulladékgazdálkodási ágazatban 2016-ban következett be egy számottevő változtatás, amely azóta gyökeresen átalakította a teljes ágazat működését. A téma vizsgálata azt az álláspontot alakíthatja ki, hogy az állami szerepvállalás megjelenése feltétlenül változást hozott az ágazat működésében, mely elősegítette az egyes régiók integrálását, megszüntette a rendszer szétaprózását és nagymértékben hozzájárult ahhoz, hogy az uniós célkitűzések megvalósulhassanak. Megállapíthatjuk, hogy a korábbi rendszer nem működhetett tovább, mindenképpen szükség volt az állam nagyobb jelentőségű megjelenésére, mivel e terület jelentőségét a környezetvédelmi szempontok is indokolják, nem hiába indult ki a hulladékról szóló törvény megalkotása során is a jogalkotó a környezet védelméről szóló törvényből,^[1] és származtatta az abból való felhatalmazást, egyidejűleg pedig alkalmazta az új szemléletmódhoz való módosítását, igazítását, így adva hatalmas jelentőséget a hulladékgazdálkodás minél hatékonyabb, minél korszerűbb rendszere kiépítésének. Mindemellett álláspontomat tovább erősíti, hogyha a hulladékgazdálkodás területén megfogalmazott uniós irányelveket vizsgáljuk, akkor láthatjuk azt is, hogy az állam megjelenése nagymértékben járul hozzá az unió által megfogalmazott célkitűzések teljesíthetőségéhez. A hazai hulladékgazdálkodási közszolgáltatás rendszerében, felügyeletében végbement változások, illetve a hulladákgazdálkodási közszolgáltatás ellátása területén a megváltozott jogszabályi környezet hatására az önkormányzati társulási formából a koncessziós modell felé történő átalakulást látunk.

Mivel a közszolgáltatások helyi elérhetőségének biztosítása eddig önkormányzati feladat volt, amelyet leggyakrabban társulási formában, illetve közvetve vagy közvetlen önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság útján oldottak meg, továbbá mivel ezek a vállalkozások közpénzeket használnak fel tevékenységükhöz, elengedhetetlen egyrészt a hatékony, célszerű és észszerű gazdálkodásuk szigorú ellenőrzése, másrészt a vállalkozások alapelveinek, különösen a folyamatos működésnek a biztosítása. Mindezt úgy kell megoldani, hogy – ellentétben egy tisztán piaci alapú vállalkozással – ezek a vállalatok nem termelhetnek veszteséget. Érdemes tehát visszatekinteni, hogy helyi önkormányzati szinten hogyan történt a kiválasztott terület, a hulladékgazdálkodás hatósági szabályozása. Az önkormányzatok jogalkotói feladatkörükben eljárva önkormányzati rendeletben szabályozhatják a törvény által nem szabályozott helyi viszonyokat. Ennek elmulasztása esetén – amennyiben kötelező lenne az adott rendelet megalkotása – a Kúria a kormányhivatal vezetőjét hatalmazza fel a rendelet pótlólagos megalkotására. Ez egyben azt is jelenti, hogy amennyiben az adott jogviszonyt szabályozza magasabb szintű jogszabály, arról helyi szinten jogot alkotni nincs lehetőség, legfeljebb eljárási rendet szabályozni. Például törvény alapján kötelező önkormányzati közfeladat a hulladékgazdálkodással kapcsolatban az Mötv. 13. § (1) bekezdés 19. pontja szerint – annak 2023. július 1. napi hatályon kívül helyezéséig – az önkormányzat közigazgatási területén a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás helyi szintű részletszabályainak meghatározása, valamint a hulladékgazdálkodási közszolgáltató kiválasztása, a közszolgáltatási szerződés megkötése. Ez a közszolgáltató csak minősített nonprofit gazdasági társaság lehet a 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Hulladéktv.) értelmező rendelkezéseinek 37. pontja szerint, amely jellemzően nem költségvetési szervként, hanem költségvetésen kívüli feladatellátóként működik.^[2] Ágazati besorolását tekintve a hulladékgazdálkodó műszaki jellegű kommunális szolgáltatást nyújt, amelyet 2013-tól kizárólag önkormányzati, vagy állami tulajdonú gazdasági társaságok útján lehetett ellátni.

A magyar hulladékgazdálkodási rendszer alapvetően négy szereplőre (volt) osztható. Ezek közül az egyik az ingatlanhasználó, akit a jogszabály úgy határoz meg, hogy aki az ingatlan birtokosa, tulajdonosa, vagyonkezelője, illetve a társasház és a lakásszövetkezet, akinek vagy amelynek a közszolgáltató a rendelkezésére áll. Az ingatlanhasználók a települési közszolgáltatást a települési hulladék vonatkozásában kötelesek igénybe venni. Főszabály szerint tehát, ha valaki hulladékot termel, akkor a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás igénybevételére köteles a Hulladéktv. szerint, ezáltal pedig elméletben minden nem lakatlan ingatlan a közszolgáltatási ellátási lánc részese, tagja. A rendszer (kiesőnek tűnő) másik szereplője a települési önkormányzat, melynek egyik meghatározó feladata – az Mötv. módosítást megelőzően – a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás megszervezése az ingatlanhasználók részére a települési hulladék tekintetében. Ezen feladat magában foglalta a megfelelő közszolgáltató kiválasztását, a települési hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződés megkötését, valamint az ehhez kapcsolódó rendeletek és részletszabályok kidolgozását. Ehhez szorosan kapcsolódott, hogy hulladékgazdálkodási közszolgáltatást azon közszolgáltató nyújthat, mely rendelkezik az NHKV Zrt. által kiadott megfelelőségi véleménnyel. Ezenkívül pedig közszolgáltató csak olyan gazdálkodó szerv lehet, amely vagy az önkormányzat tulajdonában van, vagy állami tulajdonban áll. A rendszerre az volt a jellemző, hogy az önkormányzati tulajdonban álló közszolgáltatót nem egy önkormányzat tulajdonolta, hanem több önkormányzat is tulajdonrésszel rendelkezett, illetve jellemezte az is, hogy a közszolgáltató az önkormányzat tulajdonában álló, a közszolgáltatás ellátásához szükséges vagyonelemeket üzemeltetésbe tartotta, amelynek használatáért bérleti díjat fizetett a tulajdonosnak. A közszolgáltatók tehát a harmadik szereplői a rendszernek, a negyedik pedig az NHKV Zrt., mely az állam jelenlétét képviseli. Ez a négyszereplős rendszer bővül ki a koncessziós jogok gyakorlójával a jelenlegi szabályozási változások hatására.

Az önkormányzati (társulási) modell versus koncessziós modell

A kontinentális Európában a közszolgáltatások állami monopólium alapján működtek, és rendszerint vita tárgyát képezte, hogy a közüzemek – amelyekhez a legtöbb esetben közművagyon is kapcsolódott – jellegüket tekintve államilag szervezett közszolgáltatások vagy magánvállalkozások által is végezhető gazdasági tevékenységek legyenek. Az állam időnként különféle gazdasági megfontolásból – például az igények tömegessé válása miatt – a közszolgáltatásokat koncesszióba adta. A központi kérdés azonban ekkor még nem az volt, hogy az állami tulajdonban lévő közüzem vagy a koncesszióba adott közszolgáltatás hatékonyabb-e, hanem hogy a közüzem közjogi vagy magánjogi szabályozás alá tartozzon-e, és hogy a koncessziós szerződés köz- vagy magánjogi elemeket tartalmazzon-e. Azzal, hogy a közszolgáltatásokat koncesszióba adták, kimondatlanul elismerést nyert az a tény, hogy az üzleti vállalkozások hatékonyabban tudják azokat működtetni. Angliában ezzel szemben a köz- és magánjogi elhatárolás nem játszott szerepet, mert az állami tulajdonú közüzemek irányítását a közigazgatási szervektől független szervezetek, a public corporationök látták el. A public corporation működésében már fellelhetők a hatékonysági követelmények, mivel a közüzemeket tudatosan kivonták
az államigazgatási irányítás alól. A kontinentális Európa nyugati típusú országaiban az állami tulajdont alkotmányos és törvényi szabályozás védte a kormány privatizációs törekvéseitől, és a magánosítás inkább koncesszió formájában történt. Ez alakította ki a koncessziós modellt, amely azonban már kezdetektől rámutatott bizonyos asszimetriákra, mint a szolgáltatási díj meghatározására. Ennek az volt az oka, hogy bár a koncesszió jogosultját pályázati úton választották ki, és a koncessziós szerződésben ki lehetett kötni az állam részéről az árszabályozást, illetve a minőség ellenőrzésének jogát, azonban a gazdasági körülmények dinamikus változásait a statikusabb koncessziós szerződés módosításai nem igazán tudták követni. A koncessziós modell továbbfejlesztése volt a Public Private Partnership (PPP) modell, amelyben úgy gondolták, hogy a köz- és a magánszféra együttműködésére építve az egyes állami feladatok ellátását a közigazgatási szerveknek és az üzleti vállalkozásoknak együttesen kell ellátniuk, amelynek során kölcsönösen építenek egymás előnyeire. Azonban ezt az elképzelést is csak az állami beruházások megvalósítása során alkalmazták sikerrel, mivel az adott beruházás az állam számára pénzügyi forrásokat jelentett, az üzleti vállalkozás számára pedig állami megrendeléseket. A vállalkozások által történő közfeladat ellátását támogatja ez az irányvonal, mivel meglátásuk szerint csökkenti a költségeket, javítja a közszolgáltatások hatékonyságát, elősegíti a magánszektor fejlődését, de ezzel a felvetéssel szemben is megjelentek olyan vélemények, mint például: Ascher (1987), akinek álláspontja szerint a közigazgatáson belüli (koncessziós) feladatellátás sem kevésbé hatékony. De újdonság a PPP-konstrukcióban a koncesszióhoz képest, hogy a beruházást az állami szervek és az üzleti vállalkozások közösen, gyakran egy erre a célra létrehozott gazdasági társaság keretében valósítják meg. Az elmélet lényegét tehát az adja, hogy a magánszektor a piac törvényeihez igazodva profitmaximalizálásra törekszik, s ezt a hatékonyságot igyekszik átültetni a közszektorba is.^[3] A PPP-modellt (avagy német ÖPP – Öffentlich-private Partnerschaft) a német területeken érte jelentősebb kritika, főleg Werner Rügemer^[4] részéről, aki ellenérvként hozta fel, hogy ha a befektető az első néhány évben csődbe megy, akkor az állami szektornak vállalnia kell a befektető kötelezettségeit és veszteséggel kell kezdenie az üzemeltetést.

Az említett elméletek mentén az egyes országok más-más módon és szinten valósították meg a hatékonyság előmozdítását. Azonban a közszolgáltatás mint a hulladékgazdálkodás megvalósításának legelterjedtebb formája a vegyes tulajdonú társaság lett, amely egyaránt jelenti az önkormányzati és állami vegyes tulajdont, vagy a köz- (állami és önkormányzati), illetve a magántulajdon vegyülését. Az angolszász gyakorlatban a gazdaság liberalizációjának és a jóléti társadalom hanyatlásának hatására az 1970-es évektől kezdődően a dereguláció és a privatizáció folyamatai zajlottak le, mely során az önkormányzati közszolgáltató vállalatokat a magánszektor szereplőinek értékesítették, ezt követték az NPM-modellből fakadóan a skandináv területeken is. Ezzel ellentétben a francia modellben más megvalósulási út érvényesült, mivel a francia gyakorlat a mediterrán önkormányzati modellen alapszik, melyet alapvetően nagyszámú kis és átlagos lakosságszámmal rendelkező önkormányzati rendszer jellemez, a magánszektor bevonása több szerződés (bérlet, koncesszió, menedzsmentszerződések) útján történhetett, tehát a koncessziós elmélet, illetve a PPP-irány juthatott érvényre. Németországban pedig gazdasági társaságok keretében történik a közfeladatellátás, alapvetően jogszabályok által deklarált közhasznú célok mellett. A német modell az ún. vegyes gazdasági társaságok koncepcióját (Gemischtwirtschaftliches Unternehmen) részesíti előnyben. Ezen vegyes gazdasági társaságok-koncepció olyan társaságot takar, amelyet az állami szektor (szövetségi, állami, helyi) és a magánszektor részvényesei közösen működtetnek. A vegyes gazdasági társaság létrehozását az úgynevezett köz-magán társulás egyik formájaként alkalmazzák. A koncepció alapján a vegyes gazdasági társaság speciális jogi entitásként ún. önkormányzati társaság (Kommunales Unternehmen), korlátolt felelősségi társasági formában (GmbH) vagy részvénytársaság (Aktiengesellschaft) jogi formában jön létre, amelynek magán- és állami részvényesei is vannak. A vegyes gazdasági társaság esetében általában különböző érdekek és motívumok állnak össze, az állami szektor azért vesz részt a társaságban, mert érdeke a közfeladatok ellátása, a magánbefektető viszont elsősorban a profit maximalizálása érdekében. A közfeladatok és a nyereség iránti magánérdekek ilyen keveréke gyakran sajátos problémát vet fel az állami vállalatoknál. Ennek feloldása érdekében az állami szektor által ellenőrzött vegyes gazdasági vállalatokat közvetlenül kötik az alapvető jogok.^[5]

Az eltérő modellekből eltérő tulajdonlási és felügyeleti megoldások is adódnak, így az önkormányzati közszolgáltatók esetében Németországban és Ausztriában, illetve a kelet-közép európai országokban közvetlen tulajdonlás valósul meg (vagyis a magyarországi társulási modellhez hasonlóan), ezzel szemben Franciaország és Olaszország esetén egy választott képviselő-testület kinevezési jogot gyakorol a részesedése alapján. Ezeket a szervezeti modelleket Bende-Szabó mutatja be és tipizálja. Ugyanő kategorizálja ezen vállalatokat és különíti el az üzemeltetési modellt (amelyben elsősorban az olyan közszolgáltatások dominálnak, amelyeket az ágazatok működését meghatározó törvények szabályoznak és a közszolgáltatást a lakosság közjószágként kapja meg, mint amilyen a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás is), a szabályozó modellt (amelybe tipikusan a hálózatos közszolgáltatások megszervezése tartozik), illetve a koncessziós-szerződéses modellt (amely alatt azt érti, amikor a közhatalmat gyakorló szerv átruház bizonyos jogokat vagy átadja tulajdonát valamely közszolgáltató vállalatnak), végül az igazgatási modellt pedig elsősorban a részesedések útján történő befolyásolás jellemzi.^[6]

A jelenlegi koncessziós modellhez vezető út főbb sarokkövei

A hulladékgazdálkodás első korszakaként jelölhetjük az 1990 és 1995 közötti időszakot. Ebben az időben az önkormányzatok teljes autonómiát kaptak a közszolgáltatás megszervezése terén és ebben az időben a közszolgáltatás még kizárólag piaci alapon működött. Ennek következményeként az önkormányzatok maguk határozták meg a közszolgáltatás díját, és ekkor a szolgáltatás színvonala meglehetősen eltérő képet mutatott az ország területén.^[7] A második szakasz 1995-től 2001-ig jelölhető meg. Ez a szakasz azzal vette kezdetét, hogy megalkották az 1995. évi XLII. törvényt az egyes helyi közszolgáltatások igénybevételéről. Ezen jogszabály számos újító rendelkezést tartalmazott, mely sokat javított a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás hatékonyságán és színvonalán. Nagyon fontos megjegyezni, hogy a jogszabályban pontosan rögzítették az önkormányzatok feladatkörét, mely magában foglalta a településeken keletkező folyékony és szilárd hulladék elszállítását és biztonságos elhelyezését. Az önkormányzatoknak a jövőben kötelező jelleggel, pályázat útján kellett kiválasztani a közszolgáltatókat és megállapítani a közszolgáltatás díját. Ebben a jogszabályban már megjelent a lakosság is, mivel kötelezték őket a közszolgáltatás igénybevételére, melynek folytán a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás igénybevétele mindenkire nézve kötelezővé vált, aki hulladékot termelt. Ebben a szakaszban tehát már a központi szabályozás is megjelenik a hulladékgazdálkodási ágazatban, azonban még nem túl jelentős mértékben, mivel jellemzően a települési önkormányzatok továbbra is teljes függetlenséget élveznek a közszolgáltatás megszervezésében. Ennek aztán egyenes következménye volt, hogy a szolgáltatás színvonala továbbra is meglehetősen eltérő struktúrát alakított ki az ország egyes területein. A harmadik szakaszt pedig az első magyar hulladékgazdálkodási törvény megalkotása nyitja meg, vagyis 2001 és 2012 közé tehető. Jelentős mérföldkövet jelent ezen jogszabály megszületése a hulladékgazdálkodás közszolgáltatási rendszer fejlődésében. Ebben az időben már érezhetően növekszik az állam szerepe, befolyása. A törvény szabályozási színvonalának köszönhetően megjelent az önkormányzatok együttműködése az ágazatban, mely lehetővé tette a közszolgáltatás minőségének javítását. Ezt az önkormányzati együttműködést segítette elő a szolgáltatásfejlesztési források megjelenése, mint a bevezetett ISPA és a KEOP. A negyedik korszak hazánkban 2013 és 2016 között volt. Ebben az időszakban az Európai Unió világosan közölte elvárásait a hulladékgazdálkodással kapcsolatban, így szükségessé vált a teljes ágazat rendszerszintű átalakítása. Ez aztán hozott magával pozitív és negatív változásokat egyaránt. Ennek hatásaként tovább csökkent a települési önkormányzatok önálló mozgástere és dominánssá vált az állami szerepvállalás. Általánosságban elmondható, hogy jelentősen szigorították a hulladékgazdálkodási ágazat működését. A 2012-ben megalkotott hulladékgazdálkodási törvény rögzítette, hogy kizárólag nonprofit gazdasági társaság végezhet hulladékgazdálkodási közszolgáltatást. Ennek következményeként a teljes ágazat nonprofit lett a korábban meglévő piaci típusú szolgáltatás helyett. A rezsicsökkentési politika keretein belül az állam fixálta a hulladékgazdálkodási díjat a 2014. április 14-ei ár szintjén. Megállapítható, hogy az uniós elvárások nem voltak teljesíthetők a települési önkormányzatok szintjén, ezért szükséges volt a változtatás és az állam nagyobb szerepvállalása. Így azonban jelentős források vesztek el a nonprofittá válás során a hulladékgazdálkodási szektorból. Az ötödik szakasz pedig 2016-tól napjainkig tart. Ennek alakítása jelenleg is zajlik. A 2016-ban államilag létrehozott központi szerv koordinálja és szabályozza a hulladékgazdálkodási ágazatot, és ennek következtében az állami szerepvállalás elérte a maximumot (Országos Hulladékgazdálkodási és Közszolgáltatási Terv 2016).^[8]

A Hulladéktv. alapján központosított feladatellátással történik a hulladékkezelés. A központi feladatellátó a Nemzeti Hulladékgazdálkodási Koordináló és Vagyonkezelő Zrt. (NHKV Zrt.). Az NHKV Zrt. indulása nem volt problémamentes, hiszen egyedül ez a szervezet számláz (a jelenlegi átalakítás során úgy tűnik, ha időszakosan, de továbbra is fennmarad az állami cég szerepe a rendszerben). A kialakított számlázási gyakorlat pedig likviditási nehézségeket okozott a közszolgáltatásokat nyújtó társaságoknak. Bár a hulladékkezelési feladatok ellátásában történt erőteljes központosítás nagymértékben csökkentette a helyi hatóságok (jellemzően a jegyző) hatáskörét, a hulladékgazdálkodási feladatok helyi szintű megvalósításában szerepet kap a jegyző is, akit a 71/2015. (III. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Hkr.) 9. §-a a környezetvédelmi hatóságok (a továbbiakban: kvh) között nevesít. Helyi hatóságként ugyanakkor mozgástere csak azokban az ügyekben van, amelyekben nem az ugyanebben a rendeletben főszabály szerint megjelölt területi környezetvédelmi hatóság jár el. Tehát a jegyző csak azokban az esetekben járhat el kvh-ként, amelyekben őt a jogszabály ekként nevesíti. Ilyen nevesítés például a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény 86. § (11) bekezdés c) pontja szerinti, amely hatósági helyszíni bírság kiszabására jogosítja fel a jegyzőt saját illetékességi területén, vagy hulladékgazdálkodási hatóság által kiszabott bírság közérdekű munkára váltása esetén az ugyanezen törvény 61. § szerinti foglalkoztatás feltételeinek meghatározása és azok betartásának ellenőrzése, szükség esetén kényszerintézkedésekkel (elővezetés kezdeményezése) is. A jegyző hatásköre a 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Hgbr.) 2. § (2) bekezdése alapján a hulladékgazdálkodási bírság megállapítása és kiszabása a települési hulladék kezelésével, általános és szelektív gyűjtésével, leadásával kapcsolatos rendelkezések megszegése, a szervezett hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételét mellőzve közterületen, saját ingatlanon vagy más ingatlanán történő jogellenes hulladékelhelyezés, továbbá a közterület tisztántartási kötelezettség megszegése esetén. Bár első olvasatra úgy látszik, hogy csak a települési hulladékkal kapcsolatos ügyekben járhat el hatóságként, a Hgbr. 2. § (2) bekezdés e)–g) pontjai egyéb esetekre is kiterjesztik a jegyzői hatáskört. Jegyzői hatáskör még a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (Tvt.) szerinti védetté nyilvánítás előkészítése, illetve a jegyző természetvédelmi hatóságként jár el a helyi jelentőségű természetvédelmi területekkel kapcsolatban a Hkr. 16. §-ban nevesített esetekben, amelyekben a természetvédelmi rendelkezések megsértését jelentheti az illegális hulladékelhelyezés is. A hulladékgazdálkodási tevékenység központosított végrehajtása viszonylag kevés ezzel kapcsolatos feladatot hagyott az önkormányzatoknál, azonban helyi szinten még mindig az önkormányzat biztosítja a feladat ellátását és az önkormányzat felelős a közszolgáltatások folyamatos elérhetőségének biztosításáért.

A hulladékgazdálkodási törvényben meghatározott célok és az uniós követelmények teljesítése lassabb ütemben zajlott a korábbi rendszerben, sőt egy idő után már nem volt lehetséges. Más rendszer kiépítése vált szükségessé, mely képes a törvényben meghatározott célok elérésére és képes az uniós célkitűzések teljesítésére.^[9] Kialakult a települési önkormányzatok együttműködése, amely azonban nem segítette az egységes közszolgáltatási rendszer megvalósulását, pedig eredetileg ez lett volna a társulások létrehozásának célja. A közszolgáltatók egyre gyakrabban és egyre szélesebb körben váltak veszteségessé, melynek oka elsősorban az volt, hogy a közszolgáltatási díj megállapítása az állam feladatkörébe került át. Azonban a rezsicsökkentés miatt a 2012-ben érvényben lévő közszolgáltatási díj nem változhatott és a növekvő költségek miatt nehézzé, majdnem lehetetlenné vált a szolgáltatók nyereséges működése. A szolgáltatás egységes színvonala, valamint a szolgáltatások egységes fejlesztése a korábbi rendszerrel nem voltak megvalósíthatók, mivel az uniós követelményeknek történő megfelelés csak hatalmas beruházások megvalósításával vált lehetővé, azonban ehhez elengedhetetlen lett az állam szerepvállalása. A problémák orvoslására létrehoztak egy nemzeti koordináló szervezetet, mely által a hulladékgazdálkodás már állami közfeladattá is vált, így az önkormányzati közfeladat ellátása mellett megjelent az állami közfeladat ellátása is. A települési önkormányzatok továbbra is megtartották a korábbi alapvető hulladékgazdálkodási feladatokat, mint a közszolgáltató szerződés szerinti kiválasztását, valamint a hulladékgazdálkodással kapcsolatos rendeletalkotás jogát a 2011. évi CLXXXIX. törvény értelmében. Tekintettel azonban arra, hogy a közszolgáltatók a helyi önkormányzatok tulajdonában lévő nonprofit gazdasági társaságok, ezek működéséről is az önkormányzatok kötelesek továbbra is gondoskodni. Az NHKV Zrt. létrehozásával négyszereplőssé váló hulladékgazdálkodási rendszer alapján a helyi önkormányzatok kötik meg a közszolgáltatási szerződést a közszolgáltatóval, ezzel összefüggésben helyi szinten rendeletet alkotnak, így szabályozva és biztosítva a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás működését. A szerződést elnyert közszolgáltató begyűjti a hulladékot a lakosságtól, valamint a közületektől, szállításról gondoskodik és kezeli a hulladékot. Ezen feladata mellett a közszolgáltatónak adatszolgáltatási kötelezettsége is van az NHKV Zrt. felé, valamint köteles olyan adatokat is az NHKV Zrt. részére megküldeni, melyek a számlázáshoz szükségesek. Ezután az NHKV Zrt. jogosult a lakosság felé számlázni a közszolgáltatási díjat, valamint azt beszedni, ezt követően pedig a közszolgáltatási díjat megfizetni a helyi közszolgáltatóknak. A közszolgáltatási díj egy standard díj, melyet az adatszolgáltatás alapján határoztak meg. A szervezet ezenkívül ellát szakmai koordinációs és fejlesztési feladatokat is, de egyik legfontosabb feladata a közszolgáltatási díj beszedése a lakosságtól. Ez azonban hatalmas kihívást jelentett annak létrehozásakor, hiszen több millió számlát kellett kibocsátania a lakosság részére. A megfelelő számlázóprogram pedig a megalakuláskor még nem is állt rendelkezésre. Mindemellett az állam feladata lett a továbbiakban a kintlévőségek kezelése, valamint a különféle ügyfélszolgálati teendők sora, ami meglehetősen nagy terhet rótt a részvénytársaságra. 2016-tól tehát átvette az állami társaság ezeket a feladatokat, amelyeket a kezdeti időszakban a közszolgáltatók bevonásával oldott meg. Enélkül ugyanis a koordináló állami szerv nem tudta volna ellátni az erre irányuló kötelezettségeit. Ennek érdekében az ügyfélszolgálati teendőket két részre osztották, azonban meg kell jegyezni, hogy jogszabály szerint e feladat teljes egészében az NHKV Zrt. feladata lett volna. Ha közszolgáltatással kapcsolatban merült fel kérdés, akkor nem lehetett mást tenni, mint a közszolgáltatóhoz fordulni, a számlázással kapcsolatban felmerült kérdést azonban közvetlenül az NHKV Zrt.-hez kellett intézni. Feladatként kapta az állami koordináló szerv az optimális területi integráció megvalósítását is, mely azt a célt szolgálta, hogy a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás méretgazdaságosan tudjon működni. Ennek megfelelően tehát az volt a szándék, hogy a korábbi széttöredezett hulladékgazdálkodási rendszerből regionális közszolgáltatási régiók fejlődjenek ki. Azonban az optimális területi régiók kialakítása azt is jelentette, hogy jóval kevesebb közszolgáltatóra lesz szükség a jövőben. Az állami szerv létrehozását megelőző időszakot a közszolgáltatói széttagoltság hihetetlen mértéke jellemezte. Ezt jól mutatja, hogy 2010-ben 170 közszolgáltató működött az országban, azonban az állami megjelenéskor már csak 114 volt ez a szám. Gyűjtőkörzeteket alakítottak ki, elsősorban a közelség elve alapján, de figyelembe vették a lakosság számát is. Megállapítható, hogy az NHKV Zrt. a közszolgáltatói integrációt vette figyelembe fő szempontként és a gyűjtési körzeteket igyekezett úgy kialakítani, hogy egy-egy nagyobb közszolgáltató legyen képes ellátni a körzetek hulladékgazdálkodási feladatát. Őket segítették az alvállalkozók, akik egy-egy kisebb körzet hulladékgazdálkodási feladatát látták el. Az ellátás kiszervezésével a területi integrációs folyamat elérte a célját, tehát sikeres volt. A folyamatnak köszönhetően teljes mértékben átalakult Magyarország közszolgálati térképe.

Összefoglalásként

Tulajdonképpen megállapítható, hogy a hulladékgazdálkodás Magyarországon a rendszerváltás után 1990-től kezdett kialakulni rendszerszinten. Az évek folyamán hozott szabályozások mind azt a célt szolgálták, hogy a közszolgáltatás színvonala emelkedjen. A kezdetekkor az önkormányzatok maguk szabályozták rendeleti úton a települési hulladékokkal való gazdálkodást, azonban erről a rendszerről elmondható, hogy meglehetősen autonóm és nagy különbségeket mutató volt, ha az ország különböző részeit néztük a szolgáltatás színvonalát tekintve. Az uniós csatlakozás után világossá vált, hogy szükség van az ország teljes hulladékgazdálkodási ágazatának átalakítására. Ennek egyik fontos eleme volt, hogy az ágazati szereplők egymással együttműködve teljesítsék a rájuk rótt kötelezettségeket. Amíg Magyarországon a rendszerváltást követően a hulladékgazdálkodás teljes egészében a települési önkormányzatok feladatát képezte, és ebben az időszakban az állam kizárólag csak a legalapvetőbb szabályozás szintjén vett részt a feladatellátásban, addig az uniós csatlakozást követően az állam nagyobb szerepvállalása elkerülhetetlenné vált annak érdekében, hogy a harmonizációs kötelezettségeknek Magyarország képes legyen megfelelni. A korábban működő egyéni közszolgáltatás már nem tudott kellő hatékonysággal működni, ennek megfelelően pedig megjelent az igény a közszolgáltatók szerepvállalására, amelyek önkormányzati társulási vagy önkormányzati tulajdonú nonprofit gazdasági társaságként vannak jelen. Később a jogalkotó a helyhatóságokat a nagyobb fokú együttműködésre a közszolgáltatás ellátásában is rászorította azzal, hogy a 2013-ban megalkotott hulladékgazdálkodási törvényben rögzítette, hogy minden települési önkormányzat kizárólag egy közszolgáltatási szerződést köthet, ennek megfelelően egy települési önkormányzat egy közszolgáltatóval létesíthetett szerződéses viszonyt. Ezen rendelkezés a közszolgáltatás integrációját volt hivatott elősegíteni, mivel a hulladékgazdálkodáshoz szükséges vagyoni eszközök egy közszolgáltató kezében koncentrálódtak és ennek megfelelően hatékonyabban valósulhatott meg a feladat elvégzése. A kétoldali integrációnak köszönhetően a hulladékgazdálkodás terén megvalósulhatott a rendszerszintű fejlődés, azonban még ennek ellenére is számos probléma merült fel az adott területen. Magyarországon közel 3500 település van, mely rengeteg közszolgáltatási feladatot igényel, azonban a 2010-es éveket tekintve az országban működő 170 közszolgáltató túl soknak mutatkozott. Nagyon sok többletköltséggel járt például az, hogy a hulladékgazdálkodási terület meglehetősen széttagolt volt, átfedéseket, egyéb logisztikai problémákat foglalt magában. Hatalmas különbségek mutatkoztak az egyes területeket vizsgálva a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás szempontjából,^[10] mely annak következménye volt, hogy a csekély mértékben jelenlévő központi szabályozás miatt a közszolgáltatók nem törekedtek a szolgáltatás egységes színvonalának ellátására. A vagyoni elemek nem voltak egyenletesen elosztva, így gyakori problémaként merült fel az a helyzet, hogy míg egyes hulladéklerakó helyek üresen álltak, addig más lerakók már teljesen megteltek. A közszolgáltatási díj korábban nem volt egységesen megszabva, így azt központi szabályozás híján a települési önkormányzatok szabad belátásuk szerint állapították meg. Ennek következtében természetesen az ország egyes területein nagyon eltérő mértékűek voltak a közszolgáltatási díjak. Az is nagy problémát jelentett, hogy a közszolgáltatók gyakran hatalmas kintlévőségekkel küzdöttek, melyeket szinte lehetetlen volt behajtani, így likviditási problémák merültek fel. Az uniós forrásokhoz tartozó kötelezettségek teljesítése sok esetben pedig teljesen bizonytalan volt.^[11] Mindezen hiányosságok egyértelművé tették, hogy a hulladékgazdálkodási rendszerben elkerülhetetlen a jogszabályi változás, mivel az uniós követelmények teljesítése, valamint az egységes közszolgáltatási rendszer kiépítése lehetetlen a korábbi rendszer keretein belül. Mindenképpen megállapítható, hogy hiányzott az erős központi szabályozás, mely megszüntette volna a hulladékgazdálkodási rendszer töredezettségét. A 2016-ban létrehozott jogszabály ezzel ellentétben azonban már egyértelműen meghatározta és elkülönítette a hulladékgazdálkodási rendszer szereplőinek feladatkörét. Mindezzel létrehozva és megteremtve egy erősebb, központilag szabályozott jogi környezetet, amely illett a neoweberi állammenedzsment-felfogáshoz is. Számos körülmény tette tehát szükségessé a hulladékgazdálkodási rendszer teljes átalakítását, mint például a hulladékgazdálkodás szünet nélküli technológiai fejlődése, valamint az új hulladékkezelési módszerek megjelenése, elkerülhetetlen lett a nagyobb központosítás, mely az állami koordináció megjelenésével vált lehetővé.

2023-ban pedig a hulladékgazdálkodási koncessziós jogosultság átengedése történt meg, illetve zajlik jelenleg is, melynek során a koncessziós rendszer felépítése az aktuális közszolgáltatási tevékenység mellett az úgynevezett „forprofit” tevékenységeket is magában foglalja. A koncessziós rendszer felé történő elmozdulás jogalkotói indoka az ismertetett hiányosságból fakadóan, hogy a közszolgáltatók olyan jelentős forráshiánnyal küzdenek, amely már az ellátás biztonságát és a körforgásos gazdaságra való átállást veszélyeztetheti. Másrészt az új rendszer a jövő nemzedékének a jogait védi. A koncesszió alapításával egyidőben az önkormányzatok hulladékgazdálkodásra vonatkozó feladatai és kötelezettségei tovább szűkülnek vagy megszűnnek, valamint várhatóan megszűnnek a közszolgáltatási szerződések is. Feltételezhetően a jövőben a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás körében végzett tevékenységek egy része is a koncesszió hatálya alá fog kerülni, illetve hatósági árszabályozás alá fog tartozni a koncessziós társaság bevételei között lévő közszolgáltatási díj – mely jelenleg rezsicsökkentett díjnak tekinthető – és ezzel egyidőben a hulladékgazdálkodási intézményi résztevékenység ellátásáért járó díj. A jövőben egy megújult hulladékgazdálkodási hatóság kerülhet felállításra. Az Innovációs és Technológiai Minisztériumon belül működő minisztériumi hulladékgazdálkodási hatóság feladata három részből tevődhet majd össze: ez pedig a körforgásos gazdasággal, a koncessziós rendszerrel kapcsolatos, és az illegális hulladéklerakással összefüggő feladatok köre. Külön szervezeti egységként felállításra kerül az országos és területi hulladékgazdálkodási hatóság a vármegyei kormányhivatalokon belül a feladatok elvégzésére. Az NHKV Zrt. és a MEKH hatáskörei is átrendeződnek. A MEKH feladata kibővül a hulladékgazdálkodási közszolgáltatással összefüggő egyes szerződések jóváhagyásával, valamint egyes díjak megállapításával, továbbá a megfelelőségi vélemény kiadásával, ahogyan az a Magyar Közlöny 2022. évi 211. számában megjelent a hulladékgazdálkodással és környezetvédelmi termékdíjjal összefüggő törvénymódosítások és a MEKH koncessziós díjrendelete olvasatából következtethető.

^[1] 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól.

^[2] Hegedűs Szilárd – Molnár Petronella: Közüzemi vállalatok gazdálkodása. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2019.
https://nkerepo.uni-nke.hu/xmlui/bitstream/handle/123456789/13804/Kozuzemi%20vallalatok%20gazdalkodasa.pdf?sequence=1.

^[3] Koi Gyula: Public-Private Partnership: előnyök, hátrányok, alkalmazási lehetõségek. Elméleti megjegyzések a külhoni irodalom figyelembevételével. Magyar Közigazgatás 2006/10., 586–592. o.

^[4] Werner Rügemer: „Heuschrecken“ im öffentlichen Raum. Public Private Partnership – Anatomie eines globalen Finanzinstruments. Bielefeld 2012.

^[5] Ariane Berger: Staatseigenschaft gemischtwirtschaftlicher Unternehmen. Eine Untersuchung der staatlichen Qualität unternehmerischer Entscheidungen. Diss. jur., Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 1045, Berlin, 2006.

^[6] Bende-Szabó Gábor.: A helyi önkormányzati vagyon törvényi szabályozásának új rendszere in: Patyi András – Lapsánszky András (szerk.): Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben: Ünnepi kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére. Wolters Kluwer, Budapest, 2014, 141–152. o.

^[7] Csőke Barnabás (szerk.): Hulladékgazdálkodás. Veszprém, 2011.

^[8] Szabó István: Önkormányzati feladat-ellátási modellek a megyei jogú városok önkormányzatainál. Polgári Szemle 2012/1–2., 193–217. o.

^[9] Csák Csilla – Marinkás György: A KKE országok hulladékgazdálkodási szabályozása és azok konformitása az uniós joggal. Miskolci Jogi Szemle 2019/1., 2. kötet.

^[10] Kiss Magdolna: Hulladékgazdálkodás. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2013.

^[11] Lásd uo.