A helyi önkormányzatok – mint tudjuk – éves költségvetés alapján gazdálkodnak. Ez a gazdálkodás a költségvetés megtervezése, elfogadása, végrehajtása, az erről történő beszámolás pedig felelősségteljes feladatot ró a folyamatban közreműködő önkormányzati szereplőkre.

A gazdálkodásért való felelősség kérdése első hallásra igen egyszerűnek tűnik – gondolhatnánk.

Hiszen – ahogy a köznapi beszédben időnként hallható, ha az adott önkormányzatnál zajló eseményekről hallunk – a jegyző „a törvényesség őre”, ennélfogva „mindenért ő a felelős”. S ez a vélemény gyakran köszön vissza az önkormányzati képviselők részéről is. Pedig magát a képviselő-testületet az önkormányzati működés – például a gazdálkodás – vonatkozásában is komoly felelősség terheli.

De a gazdálkodásért való felelősség ennél jóval összetettebb, és többirányú felelősséget is terhel a jogszabály az ezzel érintett önkormányzati szervekre, személyekre. S ez a felelősség nemcsak a gazdálkodás jogszerűségét, célszerűségét, biztonságát érinti, hanem – amiről hajlamosak vagyunk megfeledkezni – azt a kötelezettséget is rója az abban érintett szereplőkre, hogy ellen-
őrzési jogukkal, kötelezettségükkel éljenek vagy erre vonatkozó megbízást adjanak a szakértelemmel rendelkezők részére. Természetesen az ellenőrzés megállapításait, az abban foglalt előírásokat be is kell tartania és végre is kell hajtania a döntéshozónak ahhoz, hogy a helyi önkormányzat közigazgatási területén élők a kötelezően biztosítandó közszolgáltatásokhoz hozzájussanak, és azokat ne veszélyeztessék az önként – időnként felelőtlenül – felvállalt feladatok, támogatások, az adott esetben jogszerűtlenül kifizetett juttatások.

Az Mötv. ezzel kapcsolatos rendelkezései egyértelműnek tűnnek, de azért a helyzet ennél sokkal összetettebb.

„A helyi önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért a képviselő-testület a felelős.”

A képviselő-testület nem jogi személy, ezért ez a felelősség – a képviselő-testület tagjainak személyes felelősségén túl – a helyi önkormányzatot mint jogi személyt terheli. Már csak azért is, mert fő szabályként egyenlőségjelet kell tennünk önkormányzati feladat- és hatáskör és képviselő-testületi feladat- és hatáskör közé.

„A helyi önkormányzat gazdálkodásának szabályszerûségéért a polgármester felelős.”

A jogszerű gazdálkodást tehát a polgármesternek mint a helyi önkormányzat törvényes képviselőjének, a képviselő-testületet képviselő és annak elnökeként tevékenykedő tisztségviselőnek, a település első számú vezetőjének kell biztosítania. Ez alól az sem mentesíti őt, hogy – adott esetben – „laikus”. A felelősséget ez nem csökkenti, nem csökkentheti.

Természetesen van segítsége.

Egyrészt a képviselő-testület által létrehozott – 2000 fő lakosságszám felett kötelezően megválasztandó – pénzügyi bizottság, amely folyamatosan köteles ellenőrizni a helyi önkormányzat gazdálkodásának meghatározott elemeit, továbbá e kötelezettségek mellett ellenőrizhet egyéb gazdálkodási folyamatokat is.

„A pénzügyi bizottság a helyi önkormányzatnál és intézményeinél

a) véleményezi az éves költségvetési javaslatot és a végrehajtásáról szóló éves beszámoló tervezeteit;

b) figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyon-növekedés, -csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat;

c) vizsgálja az adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizheti a pénzkezelési szabályzat megtartását, a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését;

d) ellátja a képviselő-testület rendeletében meghatározott feladatokat.”

Másrészt a polgármester részére további segítség a jegyző által vezetett – főleg köztisztviselőkből álló – polgármesteri hivatali apparátus, amely a polgármester irányításával látja el a feladatait, és a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a polgármesteri hivatal, közös önkormányzati hivatal feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában.

E körben a gazdálkodás kiemelt szerepet kap, hiszen az önkormányzat költségvetésének végrehajtásáért, a bevételi és kiadási előirányzatok foganatosításáért szintén a polgármester a felelős.

Ő vállal kötelezettséget – például szerződést köt vagy megrendeléseket eszközöl – az önkormányzat nevében.

Természetesen ehhez szükség van a polgármesteri hivatalban önálló felelősséggel felruházott külön – felsőfokú pénzügyi-gazdasági végzettséggel rendelkező – gazdasági vezetőre és az általa vezetett gazdasági szervezet szakmai közreműködésére. Szükség van továbbá a gazdasági vezető általi – a kötelezettségvállalásokat megelőző – pénzügyi ellenjegyzésre, amely azt igazolja, hogy a szükséges és betervezett pénzügyi fedezet az önkormányzat költségvetésében rendelkezésre áll.

Emellett a polgármesteri hivatalban nemcsak a gazdasági vezetőnek, hanem minden vezetői kinevezéssel rendelkező köztisztviselőnek felsőfokú és szakirányú végzettséggel kell rendelkeznie. Ez független attól, hogy a vezetői kinevezés az adott hivatalban milyen elnevezést kap – például főosztályvezető, osztályvezető, irodavezető, csoportvezető –, a hangsúly a szervezeten belüli vezetői beosztáson, az erre vonatkozó vezetői kinevezésen van.

A polgármesteri hivatal az az önkormányzati költségvetési szerv, amely – általános szabály szerint – a fent említett gazdasági szervezettel rendelkezik. Ez a gazdasági szervezet látja el a polgármesteri hivatal saját gazdálkodási feladatai mellett magának az önkormányzatnak és az önkormányzat más – gazdasági szervezettel nem rendelkező – költségvetési szerveinek, továbbá a nemzetiségi önkormányzatoknak a gazdálkodási feladatait.

A gazdasági szervezet hivatott és köteles teljesíteni azt is, hogy az önkormányzat eleget tegyen beszámolási, adatszolgáltatási, nyilvántartási, adóbevallási, adóbefizetési, díjfizetési stb. kötelezettségeinek az államkincstár, az adóhatóság, a közüzemi szolgáltatók és más szervek irányába.

A gazdasági szervezet vezetőjének az ehhez szükséges, szigorúan szabályozott felelősségét biztosítják az államháztartásról szóló törvény (Áht.) és a végrehajtásáról rendelkező kormányrendelet (Ávr.) azon rendelkezései, amelyek értelmében a gazdasági vezető kinevezésének – de legalábbis az ezzel kapcsolatos egyeztetésnek, egyetértésnek – a joga és kötelezettsége az önkormányzat irányító szervének – azaz a képviselő-testületnek – a vezetőjét, a polgármestert illetik meg és terhelik.

S itt azt is fontos megemlíteni, hogy nem hagyható a polgármesteri hivatal, s így az önkormányzat sem gazdasági vezető nélkül, e pozíció megüresedése, betöltetlensége esetén haladéktalanul gondoskodni kell az egész önkormányzat, az egész település érdekében ennek a felelősségteljes feladatkörnek az ellátása céljából a megfelelő – fent említett – képesítésű szakember kinevezéséről. Ez biztosítja a gazdálkodási feladatok mellett a folyamatos pénzügyi ellenőrzést (amelynek része egyébként a már említett, előzetesen biztosított pénzügyi ellenjegyzés is).

Az ellenőrzés azonban itt nem ér véget. Szükség van belső ellenőrzés működtetésére is. A jegyző feladata, hogy erről gondoskodjon megfelelő képesítésű és gyakorlatú belső ellenőr útján. Hiszen egyrészt a jegyző nem rendelkezik pénzügyi szakértelemmel (még ha elő is fordul ilyen), másrészt a belső ellenőrzés biztosítja a kontroll függetlenségét, objektivitását. S tegyük hozzá: nem csak a gazdálkodást érintően, a belső ellenőrzési tevékenység ma már ennél jóval szélesebb jogosítványt jelent.

A belső ellenőrzés a belső kontrollrendszer, szélesebb értelemben az államháztartási kontrollrendszer része.

Az államháztartási kontrollok három szintjét különböztetjük meg: külső (törvényhozói), kormányzati szintű, továbbá szervezeti szintű kontrollok.

A külső (törvényhozói) szintű ellenőrzést az Állami Szám-vevőszék végzi.

A kormányzati szintű ellenőrzést a kormányzati ellenőrzési szerv, az európai uniós támogatásokat ellenőrző szerv és a Kincstár végzi.

Szervezeti szinten pedig az államháztartás belső kontrollja a költségvetési szervek belső kotrollrendszere – beleértve a belső ellenőrzést is – keretében történik.

A belső ellenőrzés – a szervezetirányítás elválaszthatatlan eszközeként – magában foglalja mindazokat a szabályokat, eljárásokat, gyakorlati módszereket és szervezeti struktúrákat, amelyeket abból a célból terveztek és vezettek be, hogy segítséget nyújtsanak a vezetésnek a szervezeti célok eléréséhez.

A költségvetési szerv vezetője felelős a belső kontrollrendszer keretében – a szervezet minden szintjén érvényesülő – megfelelő

a) kontrollkörnyezet,

b) integrált kockázatkezelési rendszer,

c) kontrolltevékenységek,

d) információs és kommunikációs rendszer, és

e) nyomon követési (monitoring) rendszer (melynek része a független belső ellenőrzés)

kialakításáért, működtetéséért és fejlesztéséért.

A költségvetési szerv monitoring rendszere az operatív tevékenységek keretében megvalósuló folyamatos és eseti nyomon követésből, valamint az operatív tevékenységektől függetlenül működő belső ellenőrzésből áll.

A költségvetési szerv vezetője – a helyi önkormányzatoknál a jegyző – biztosítja tehát a belső ellenőrzés működési feltételeit.

A helyi önkormányzat, a helyi nemzetiségi önkormányzat, az önkormányzatok társulása és az irányításuk alá tartozó költségvetési szervek belső ellenőrzési feladatait a képviselő-testület, illetve a társulási tanács döntése alapján elláthatja az irányító szerv által foglalkoztatásra irányuló jogviszonyban alkalmazott vagy polgári jogi szerződés keretében foglalkoztatott belső ellenőr; a társulás által foglalkoztatásra irányuló jogviszonyban alkalmazott vagy polgári jogi szerződés keretében foglalkoztatott belső ellenőr.

A helyi önkormányzat, a helyi nemzetiségi önkormányzat, az önkormányzatok társulása és az irányításuk alá tartozó költségvetési szervek belső ellenőrzési feladatait a képviselő-testület, illetve a társulási tanács döntése alapján elláthatja továbbá központilag egy kijelölt költségvetési szerv belső ellenőrzési szervezeti egysége is.

A gazdasági szervezettel nem rendelkező önkormányzati költségvetési szerv belső ellenőrzését a gazdasági szervezetének feladatait ellátó költségvetési szerv vagy az irányító szerv által kijelölt szerv látja el.

A helyi önkormányzatoknál – mint említettem – a gazdasági szervezet feladatainak az ellátása többnyire a polgármesteri hivatalon belüli külön szervezeti egység révén, illetve magának a polgármesteri hivatalnak a közreműködésével valósul meg.

Ha az önkormányzati hivatalnál, illetve a társulási tanács munkaszervezeti feladatait ellátó költségvetési szervnél a költségvetés tervezésével, a gazdálkodás végrehajtásával, a finanszírozási, adatszolgáltatási, beszámolási feladatokkal, a pénzügyi, számviteli rend betartásával, a költségvetési szervek működtetésével és vagyongazdálkodásával kapcsolatos feladatok ellátására önálló szervezeti egység kialakítására nincs lehetőség, az önkormányzati hivatal (polgármesteri hivatal; közös önkormányzati hivatal), illetve a társulási tanács munkaszervezeti feladatait ellátó költségvetési szerv (a székhelytelepülés polgármesteri hivatala) egészében kell biztosítani e feladatok ellátását.

A gazdasági szervezetet az a gazdasági vezető vezeti, aki nemcsak vezeti, hanem ellenőrzi is, felelős a jogszabályban számára meghatározott feladatok ellátásáért és ezek mellett a költségvetési szerv más szervezeti egységeihez beosztott, továbbá a költségvetési szervhez rendelt más költségvetési szerv alkalmazásában álló, a tervezéssel, gazdálkodással, finanszírozással, adatszolgáltatással és beszámolással kapcsolatos feladatok ellátásáért felelős személyeknek is iránymutatást ad.

A gazdasági vezető átmeneti vagy tartós akadályoztatása esetén a költségvetési szerv vezetője haladéktalanul köteles gondoskodni helyettesítéséről, a gazdasági vezetői álláshely megüresedése esetén annak betöltéséről. Az álláshely betöltéséig tartó átmeneti időszakra a költségvetési szerv vezetője írásban megfelelő végzettségű alkalmazottat jelöl ki a gazdasági vezetői feladatok ellátására a gazdasági vezető kinevezésére jogosult személy egyetértésével.

A gazdasági vezetőnek a felsőoktatásban szerzett végzettséggel és emellett

a) okleveles könyvvizsgálói vagy államháztartási mérlegképes könyvelői szakképesítéssel vagy az engedélyezés szempontjából ezzel egyenértékű szakképesítéssel, vagy

b) gazdasági vezetői, belső ellenőri, érvényesítői, pénzügyi ellenjegyzői, vagy a számvitelről szóló törvény szerinti meghatározott feladatok ellátásában költségvetési szervnél szerzett legalább öt éves igazolt szakmai gyakorlattal, valamint mérlegképes könyvelői szakképesítéssel vagy a felsőoktatásban szerzett gazdasági szakképzettséggel kell rendelkeznie.

Ha pedig a költségvetési szervnél a pénzügyi-számviteli feladatok ellátását önálló szervezeti egység végzi, és annak vezetője megfelel az említett feltételeknek, a gazdasági vezetőnek a felsőoktatásban szerzett gazdasági szakképzettséggel és költségvetési szervnél szerzett öt év vezetői tapasztalattal kell rendelkeznie.

A gazdasági vezetőnek fentieken túl – fő szabály szerint – szerepelnie kell a könyvviteli szolgáltatás végzésére jogosító engedéllyel rendelkezők nyilvántartásában és rendelkeznie kell a tevékenység ellátására jogosító engedéllyel.

Fentiekből is látható, hogy a helyi önkormányzatok gazdálkodásáért való felelősség elsősorban az önkormányzat irányításában részt vevőket – képviselő-testületet, polgármestert – terheli és határoz meg ezzel kapcsolatos kötelezettségeket számukra. Azonban a gazdálkodás szakszerűségének, jogszerűségének és ezek ellenőrzésének területén jelentős szerep és ezzel együtt felelősségteljes feladatvégzés és kötelezettség hárul a helyi önkormányzatok más szereplőire és a velük polgári jogi vagy alkalmazotti jogviszonyban állókra, s adott esetben az önkormányzaton kívüli szervezetekre.

Legtöbbet azonban azok tehetnek mindezek hatékony, eredményes, biztonságos és törvényes működtetéséért, akiknek felelősen kell közreműködniük az önkormányzat költségvetésének elkészítésében és végrehajtásában.