Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszékéhez kötődő szakmai közösség a magyar jogirodalomban elsőként, 2012 őszén elkészítette a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) részletes magyarázatát. A kommentárt 2014-ben és 2016-ban – a jogszabályi változásokra és a kialakuló bírói gyakorlatra is figyelemmel – két alkalommal is hatályosítottuk és kiegészítettük. 2016-tól kezdődően a jogrendszerben olyan jelentős változások – az új eljárásjogi kodifikáció, az önkormányzati szervezeti jog folyamatos változásai, a közszolgáltatások további államigazgatási felelősségbe történő átvétele, az önkormányzatok finanszírozásának átalakításai, majd 2020-tól a Covid–19-pandémia miatti veszélyhelyzeti, 2022-től a háborús veszélyhelyzeti jogalkotás – jelentek meg, amelyek megnehezítették a törvénymagyarázat aktualizálását. Figyelemmel arra, hogy az utolsó hatályosítás óta már hét év telt el, a szerzői közösség végül is arra vállalkozott, hogy a felgyülemlett jelentős jogszabályi módosulásokat és a bírói gyakorlat átalakulását átvezesse a munkán, s egy újabb hatályosított kiadást készítsen elő, amely várhatóan 2023 novemberében az Orac Kiadó gondozásában jelenik meg. Jelen írás egyfajta „kedvcsináló”, amely mutatja, hogy milyen módon és eszközökkel segíti a jogkeresőket az új magyarázat, amely nemcsak a legújabb tudományos eredményeket, hanem – a részleges precedensrendszerre figyelemmel – a felértékelődő felsőbírósági joggyakorlatot és annak változásait is bemutatja. Ennek keretében mivel is ajánlhatnánk a munkát a Jegyző és Közigazgatás című folyóirat olvasóinak, mint a helyi közügy fogalmát értelmező kérdések bemutatásával.

Az alábbi cikk tehát a kommentár szerzője, szerkesztője által kiragadott részlet a kommentárból, melynek megjelenése 2023 novemberében várható. A kommentár online a Jegyzőkódexen is olvasható.

A helyi közügy fogalma és értelmezése

1. Az Alaptörvény szabályozásának kiindulópontja: a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása

Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok feladata a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása.

A fenti hatásköri korlát egyik oldalát az ügyek és a közhatalom helyi jellege jelenti. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján nem tartoznak a helyi közügy körébe azon kérdések, amelyeket a törvényalkotó közvetlenül vagy közvetve országos közüggyé nyilvánít. Az Alkotmány kommentárja kiemeli, hogy a helyi és az országos közügyek elválasztása problematikus, a két közügytípus határán széles „szürke zóna” húzódik, s csak esetenként végezhető el annak vizsgálata, hogy mi tartozik az önkormányzatok hatáskörébe.^[1] Így például helyi önkormányzat nem hozhat létre rendvédelmi szervet, csak a számára törvényben meghatározott közterület-felügyeletet. A közterület-felügyelet hatásköreit is csak az arról szóló törvényben meghatározottak szerint határozhatja meg, az azon túlterjeszkedő hatásköri lista alkotmánysértő [8/1996. (II. 23.) AB határozat]. Hasonlóan a Fővárosi Törvényszék Kpk.750.388/2022/14. számú határozatában kiemelte, hogy a külön törvénnyel létrehozott felsőoktatási intézmény alapítása egyértelműen országos közügy, az a helyi közügy körébe nem vonható.

A külön törvényben állami feladatként, országos feladatként vagy országos közügyként meghatározott feladatok egyértelműen kívül esnek a helyi önkormányzás körén. Ilyen országos ügynek tekinthető például a mérésügyről szóló 1991. évi XLV. törvény alapján a mérésügyi feladatok ellátása. Hasonlóan a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.) 88. §-a alapján országos közügynek tekintendőek azon szakosított ellátások, amelyek ellátását a törvény nem utalja önkormányzati feladat- és hatáskörbe, valamint a szakosított ellátások összehangolásával kapcsolatos feladatok. Ezekben az ügyekben a helyi önkormányzatok csak akkor és olyan feltételekkel láthatnak el feladat- és hatásköröket, amennyiben ezt külön törvények számukra lehetővé teszik.

Helyinek tekinthetőek azonban azok az ügyek is, amelyekben a helyi önkormányzat egy központi szinten meghatározott szabályt egészít ki a központi jogszabállyal (törvénnyel, kormányrendelettel, miniszteri rendelettel) nem ellentétes módon [17/1998. (V. 13.) AB határozat és 23/2000. (VI. 28.) AB határozat].

A fenti hatásköri korlát másik oldalát az ügy közügy jellege, illetve a közhatalom gyakorlása jelenti. Az Alkotmány kommentárja szerint^[2] a közügy az önkormányzat feladatait a közjog szabályozási körén kívül eső magánügyektől választja el. Hasonlóan a közhatalom gyakorlása is azt jelzi, hogy a helyi közösség mint önkormányzat az államszervezet – azon is belül a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatás [55/2009. (V. 6.) AB határozat] – részeként feladatainak ellátása során impériumot, állami közhatalmat gyakorol. A közhatalom gyakorlása során a közigazgatási szervek jogszabályban meghatározott hatáskörükben, illetékességi területükön mindenkire kötelező döntéseket hozhatnak, és e döntéseknek állami kényszereszközökkel szerezhetnek érvényt. A közigazgatási szervek a közhatalom gyakorlása során jogszabályokat alkothatnak, illetőleg a jogszabályok érvényesítése érdekében hatósági tevékenységet végeznek.^[3]

Az Alaptörvény – hasonlóan az Alkotmányhoz – nem határozta meg részletesen a helyi közügy és a helyi közhatalom gyakorlásának pontos fogalmát. Ezeket a generálklauzulákat nem az alkotmányos, hanem az eggyel alacsonyabb, sarkalatos törvényi szinten elhelyezkedő Mötv. 4. §-a rögzíti.^[4]

2. Az Mötv. szabályozása

Az Mötv. épített a korábbi önkormányzati törvény, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendszerére, azonban több ponton attól jelentősen eltér, így a fenti fogalom abszolút jellegét feloldó, valamint az önkormányzatiság általánosabb fogalmára építő definíciót használ.

„A HELYI KÖZÜGYEK ALAPVETŐEN…”

Az Mötv. 4. §-ának fogalmi meghatározása annak általános jellegét már önmaga is feloldja, amikor a fogalmi meghatározás során kiemeli, hogy ez a definíció csak általában érvényes. Ez a meghatározás így lehetővé teszi, hogy a jogalkotó a fenti keretek megsértése nélkül minősíthessen egyes esetekben egyébként helyi közügynek tekinthető ügyeket országos közüggyé, illetve országos közügyeket helyi közüggyé. Az Mötv. fenti sarkalatos szabályának elvárása csak az, hogy ez a definíció általában, a közigazgatási rendszer és az államszervezet működésének egészében érvényesüljön.

Így a fenti fogalmi meghatározással nem ellentétesek azok a törvények, amelyek korábban egyértelműen a helyi közügy körébe vonható közszolgáltatásokat minősítették állami feladatként országos közüggyé. Ilyen szabályozást valósított meg a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény is, amely az óvodai nevelésen, valamint a köznevelési intézmények ingó és ingatlanvagyonának fenntartásán és működtetésén kívüli köznevelési feladatokat – a korábbi, a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szabályozásától eltérően – kivette az önkormányzatok feladat- és hatásköréből.

„…A LAKOSSÁG KÖZSZOLGÁLTATÁSOKKAL VALÓ ELLÁTÁSÁHOZ…”

Az Mötv. a helyi közügy első fogalmi elemének tekintetében szó szerint átvette az Ötv. 1. § (2) bekezdésének modelljét. Eszerint a helyi közügy magában foglalja a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásának kötelezettségét. A fenti fogalmi elem egyszerűbben értelmezhető rendelkezése a lakosság ellátásának kötelezettsége. Ebben a fogalmi keretben az önkormányzat ellátási felelőssége a lakosságra terjed ki. A lakosság azonban nem feltétlenül csak a településen vagy megyében lakóhellyel, valamint a tartózkodási hellyel rendelkező személyeket foglalja magában, bár az ágazati jogszabályok az önkormányzat által működtetett közszolgáltatások tekintetében az ellátási kötelezettséget jellemzően a lakóhellyel és tartózkodási hellyel rendelkező személyek tekintetében határozzák meg. A lakosság azonban kivételesen valamennyi, a településen tartózkodó személyre is kiterjedhet. Erre jó példa az 1993. évi III. törvénynek a szociális ellátásról és szociális igazgatásról (Szt.) a hajléktalanok ellátására vonatkozó rendelkezései. Az Szt. 4. § (2) bekezdése szerint ugyanis a hajléktalan személynek főszabály szerint az a személy tekintendő, akinek nincs bejelentett lakóhelye. Azonban az Szt. előírja a település közigazgatási területén tartózkodó hajléktalan személyek ellátását. Így az Szt. a hajléktalanok tekintetében kiterjeszti a lakosság fogalmát. Az Szt. ezt a fogalmat a 7. § tekintetében is kiterjesztően értelmezi. A fenti rendelkezés alapján a települési önkormányzat köteles az arra rászorulónak hatáskörre és illetékességre tekintet nélkül is átmeneti segélyt, étkeztetést vagy szállást biztosítani, feltéve, ha ennek hiánya a rászorulónak az életét, testi épségét veszélyezteti.

Az önkormányzat ellátási kötelezettsége azonban az Mötv. 21. §-a alapján nem csak a lakosságra terjedhet ki: miként az érintett szakasz elemzése során bemutatjuk, a városok, járásszékhely városok, valamint a megyei jogú városok a vonzáskörzetükben élő lakosság tekintetében kötelesek a törvényben előírt közszolgáltatások megszervezésére.

A fenti elem másik oldala a közszolgáltatásokkal való ellátás. A közszolgáltatásokkal kapcsolatban ki kell emelni, hogy annak nincs a jogrendszer egésze szempontjából egységes meghatározása, az egyes jogágak és jogszabályok eltérő szempontú definíciókat alkalmaznak. Az egyes közszolgáltatások közül azok tekinthetőek a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozónak, amelyeket 1. a törvényalkotó önkormányzati közszolgáltatásként határoz meg vagy azzal, hogy kötelező (lásd Mötv. 10–11. §) önkormányzati feladatként határoz meg, vagy 2. lehetővé teszi, hogy az önkormányzatok azokat fakultatív feladatként magukra vállalják (lásd a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény 5. §), valamint 3. amelyek közszolgáltatásnak minősülnek, s amelyek helyi jellegűek.

A helyi jellegű közszolgáltatások meghatározására számos jogi és gazdaságtudományi kísérlet született. Az önkormányzati jog tekintetében az a megközelítés alkalmazható, amely szerint helyi közszolgáltatásnak tekinthető minden olyan közszolgáltatás, amely a helyi lakosság ellátására irányul, s amelyet a jog nem minősít állam(igazgatás)i feladatként országos közügynek, s ezzel országos közszolgáltatásnak. Ezt az értelmezést támasztja alá az Mötv. javaslatának miniszteri indokolása is, amely kifejezetten utal arra, hogy a helyi közügy legfontosabb korlátját „a nemzeti szuverenitást megtestesítő Országgyűlés törvényei” jelentik.

Ez a kérdéskör így szorosan kapcsolódik a helyi közügy és országos közügy már korábban tárgyalt elhatárolásához.

„…VALAMINT A HELYI ÖNKORMÁNYZÁS ÉS A LAKOSSÁGGAL VALÓ EGYÜTTMŰKÖDÉS…”

Bár az Mötv. 4. §-a a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés kérdését csak a szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével kapcsolatban tárgyalja, azonban ez a megközelítés is arra utal, hogy a helyi közügy körébe sorolható a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés is.

Mivel a helyi közügy a helyi önkormányzás kereteit határozza meg, ennek a fogalomnak az értelmezése során az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdésére kell utalnunk, amely szerint a helyi önkormányzás a helyi közügyek intézése mellett a helyi közhatalom gyakorlását foglalja magában. Így egyértelműen a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozik a helyi közhatalom gyakorlása, amely a helyi jogalkotást (lásd Mötv. 25. és 42. §) és az önkormányzati hatósági jogalkalmazást (lásd Mötv. 41. §) foglalja magában.

A helyi önkormányzás mellett az Mötv. 4. §-a azonban a helyi közügyek körébe sorolja a lakossággal való együttműködés kérdését is. Korábban az Ötv. 9. § (5) bekezdése kizárólag a települési önkormányzatok tekintetében rögzítette, hogy az együttműködik a lakosság önszerveződő közösségeivel. Az Mötv. új szabályozása alapján azonban ez az együttműködési kötelezettség kiszélesedett: egyrészt nemcsak az önszerveződő közösségekre, hanem a lakosság egészére, azaz az egyénekre is kiterjed. Másrészt az együttműködésre immáron nemcsak a települések, hanem a területi önkormányzatnak minősülő megyék is kötelesek. Az együttműködési kötelezettség mellett azonban a lakosság tekintetében is jelentkeznek új kötelezettségek, amelyeket az Mötv. 8. §-a határoz meg.

A lakossággal való együttműködés azonban csak látszólag jelent jelentős változást az egyes önkormányzatok életében. A fenti keretszabályt ugyanis az Mötv. és az egyéb törvények töltik meg tartalommal. Ezek közül elsőként az Mötv. 6. § a) pontjában meghatározott, az önszerveződő közösségek támogatására és a velük való együttműködésre vonatkozó szabályt kell kiemelni. Az önkormányzat együttműködési jellegű kötelezettségei közé sorolhatjuk továbbá a testületi ülések nyilvánosságának – szűk kivételek közötti – biztosítását (lásd Mötv. 46. §), az önkormányzatoknak az Mötv.-ben, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényben (Infotv.) és egyéb törvényekben (így például az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényben) a nyilvános és közérdekből nyilvános adatként meghatározott adatok közzétételére vonatkozó kötelezettségét, a közmeghallgatás tartásának kötelezettségét. Idesorolható továbbá a szervezeti és működési szabályzatról szóló önkormányzati rendeletben (SZMSZ) meghatározott, az önszerveződő közösségeket a képviselő-testületi és bizottsági üléseken megillető tanácskozási jog, valamint az SZMSZ-ben meghatározott egyéb települési fórumok rendszere [lásd Mötv. 53. § (3) bek.]. Szintén a lakossággal való együttműködés kereteit töltik ki tartalommal a közmeghallgatáson megfogalmazott javaslatokra történő válaszadás kötelezettségét (lásd Mötv. 54. §) meghatározó szabályok. Az együttműködés körébe vonhatjuk a panaszokkal, közérdekű bejelentésekkel és egyéb visszaélések bejelentésével kapcsolatos, a panaszokról és közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló 2023. évi XXV. törvényben meghatározott önkormányzati kötelezettségeket is.

„…SZERVEZETI, SZEMÉLYI ÉS ANYAGI FELTÉTELEINEK MEGTEREMTÉSÉHEZ KAPCSOLÓDNAK.”

A fenti feladatokat megfelelő anyagi erőforrásokkal és szükség szerinti személyzettel működő szervezeteken keresztül, vagy pedig természetes és jogi személlyel vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel kötött szerződéssel láthatják el az önkormányzatok [lásd Mötv. 40. § (7) bek.]. Így a helyi önkormányzás fentiekben meghatározott feladatainak ellátásához arra is szükség van, hogy a helyi közügy magában foglalja a szervezeti, személyi és anyagi feltételek biztosítását.

A szervezeti feltételek biztosítása körében az önkormányzat az Mötv.-ből levezethetően szervezetalakítási szabadsággal rendelkezik. Ennek keretében létrehozhatja mindazon szerveket, amelyek a helyi közügyek ellátásához szükségesek, illetve amelyek létrehozatalát külön jogszabály nem zárja ki. A szervezetalakítási szabadság azonban jelentős mértékben korlátozott. Egyrészt számos szervezet tekintetében azok megalakítását az Mötv. írja elő, valamint azok lehetséges hatásköreit is meghatározza. Más szervezetek tekintetében az adott önkormányzati szerv jogállásával, feladat- és hatásköreivel kapcsolatban törvényi rendelkezéseket alkottak. Így például a közterület-felügyelet jogállását, feladat- és hatásköreit jelentős részben meghatározza a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény, valamint a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény. Az önkormányzat nem állapíthat meg alkotmányosan a törvényben meghatározott szervezeti rendelkezésekkel ellentétes, azokon felhatalmazás nélkül túlterjeszkedő feladat- és hatásköri szabályokat [8/1996. (II. 23.) AB határozat]. Erre alapozva a Kúria a Köf.5049/2012/6. számú határozatában kiemelte, hogy a helyi önkormányzat törvényi felhatalmazás hiányában nem hozhatja létre a tulajdonában álló repülőtéren a rendészeti feladatokat is ellátó repülőtérparancsnoki tisztséget, arra ugyanis nem terjed ki a szervezetalakítási szabadsága. A Kúria a Köf.5.008/2022/3. számú határozata indokolásának [33] bekezdésében a rendkívüli képviselő-testületi ülés megtartásával kapcsolatban elvi éllel kiemelte, hogy „[a] helyi önkormányzatok a törvény keretei között szervezeti és működési rendjük meghatározása során belső szabályozási autonómiával rendelkeznek, ennek keretében rendkívüli képviselő-testületi ülés összehívásának részletszabályait meghatározhatják. Az így megalkotott szabályozás azonban nem lehet ellentétes a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben meghatározottakkal.”

Az önkormányzat a személyi feltételek megteremtése körében a létrehozott szervezet jogállása szerinti jogállási törvények keretei között járhat el. Így a közigazgatási szervnek minősülő önkormányzati szerveknél a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény, az önkormányzati fenntartású, közszolgáltató költségvetési szerveknél a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény és ezen törvények végrehajtási rendeletei, végül a fenti körbe nem tartozó szervezeteknél a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény és a Polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény rendelkezéseinek betartásával járhat el. Az Mötv. e körben rögzíti, hogy az önkormányzati intézmények vezetőit – amennyiben törvény kivételt nem tesz – a képviselő-testület nevezi ki [lásd Mötv. 41. § (7) bek.]. A fenti személyi ügyekben az Mötv. 132. § (4) és (5) bekezdése szerint a fővárosi és vármegyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogosítványai is korlátozottak: a kormányhivatal ugyanis csak abban az esetben járhat el törvényességi felügyeleti jogkörében, ha szervezeti, működési vagy döntéshozatali kérdésben került sor jogszabálysértésre. Jóllehet az Mötv.-ben már nem szerepelnek külön, azonban a Kúria a Kfv.IV.37.166/2016/4. számú ítéletében kiemelte, hogy a kormányhivatal „objektív jogvédelmi kötelezettsége alapján” a törvényességi felügyelete kiterjed arra az esetre is, ha a határozat a munkavállaló (köztisztviselő, közalkalmazott) javára történő jogszabálysértést tartalmaz.

Az önkormányzat működése anyagi feltételeinek biztosítása – így az önkormányzatok vagyona és gazdálkodása – is a helyi közügy körébe sorolható. Jeleznünk kell azonban, hogy e körben a helyi adók tekintetében az 1990. évi C. törvény (Htv.) alapján a helyi közügy körébe csak a helyi adókra vonatkozó rendeletek megalkotása tartozik. A helyi adóhatósági ügyek a Htv., valamint az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény 22. §-a alapján jelenleg az önkormányzat jegyzőinek államigazgatási feladat- és hatáskörébe tartoznak.

***

A kommentárt az ORAC Kiadó Jegyzőkódex kiadványa is tartalmazni fogja. Az elektronikus kiadvány elsősorban a jegyzők, aljegyzők és az igazgatási dolgozók számára kíván segítséget nyújtani, biztosítva a feladatuk elvégzéséhez szükséges szakmai hátteret. A Jegyzőkódex előfizetői a tematikus anyagokon túl a Magyar Közlönyök és a tárcaközlönyök anyagaihoz, a Nagy Döntvénytárhoz is hozzájuthatnak. A további részletes tartalom megtalálható a jegyzo.hu, illetve az orac.hu oldalon a Jegyzőkódex ismertetőjében.

A magyarázatot tekintve a neves szerzői közösségnek köszönhetően egy erős elméleti megalapozottsággal rendelkező, mégis gyakorlatorientált mű született meg. Szerkesztők: Nagy Marianna és Hofmann István, szerzők: Balázs István, Balogh Zsolt Péter, Barabás Gergely, Bencsik András, Danka Ferenc, Fazekas János, Fazekas Marianna, F. Rozsnyai Krisztina, Fürcht Pál, Hoffman István, Hoffmanné Németh Ildikó, Kecső Gábor, Króneisz Gábor, Nagy Marianna és Szalai Éva.

^[1] Herbert KÜPPER: A helyi önkormányzás joga. In: Az Alkotmány kommentárja (szerk.: Jakab András). Századvég Kiadó, Budapest 2009., 1506–1507. o.

^[2] Uo. 1506–1507. o.

^[3] BERÉNYI Sándor – FAZEKAS Marianna – NAGY Marianna – ROZSNYAI Krisztina – SZALAI Éva (szerk.: Fazekas Marianna): Közigazgatási jog. Általános rész III. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2013., 23. o.

^[4] ÁRVA Zsuzsanna: Kommentár Magyarország Alaptörvényéhez. Wolters Kluwer, Budapest 2013., 443–444. o.