Az önkormányzati tulajdonú gazdasági táraságok működésének egyes jogi és gazdasági vetületei

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Gazdálkodás - pénzügy

Az önkormányzati tulajdonú gazdasági táraságok működésének egyes jogi és gazdasági vetületei

XXII. évfolyam, 3. lapszám
Szerző(k):
Dr. Cseh Balázs, Prof. Dr. Lentner Csaba


Dr. Cseh Balázs jegyző, Szigetszentmártoni Polgármesteri Hivatal
Prof. Dr. Lentner Csaba egyetemi tanár, Nemzeti Közszolgálati Egyetem

A tanulmány abból indul ki, hogy a köztulajdonú gazdasági társaságok közszolgáltató szerepének felértékelődése pozitívan előremutató lehet a német, francia példák alapján Magyarországon is. Éppen ezért érdemes foglalkoznunk az önkormányzatok által történő alapítás jogi és gazdasági kérdéseivel. Cikkünk aktualitását érzékeltetik a járványügyi helyzet során tapasztalt önkormányzati és kormányzati intézkedések, amelyek a folyamatos közszolgáltatás biztosítása érdekében hozott rendeleti szabályozásokban, illetve az önkormányzati tulajdonban lévő társaságok tovább működésében manifesztálódtak.

A köztulajdonú gazdasági társaságok meghatározása és jogi háttere

A 2008–2009-es gazdasági-pénzügyi válságot követően megérett a felismerés a köztulajdon jelentőségére és válságtompító hatására. Új szabályozás vette kezdetét Magyarországon is, amelynek első lépése a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény volt. A jogalkotó célja a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működésének előmozdítása, amelynek érdekében definiálta a jogszabály 1. §-ában a köztulajdonú gazdasági társaságok fogalmát, mely szerint: „a köztulajdonban álló gazdasági társaság az a gazdasági társaság, amelyben a Magyar Állam, helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat jogi személyiséggel rendelkező társulása, többcélú kistérségi társulás, fejlesztési tanács, nemzetiségi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat jogi személyiségű társulása, költségvetési szerv vagy közalapítvány külön-külön vagy együttesen számítva többségi befolyással rendelkezik”. Ezen társaságok nemzetgazdasági jelentőségét és fokozott védelmét a 2011-es év hozta meg, hiszen a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény, illetve Magyarország Alaptörvénye [38. cikk (1) bekezdés] jelentette ki expressis verbis, hogy „Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon.” és „A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele.” Háttérjogszabályként pedig természetes módon érvényesül a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény, ezáltal pedig híd képződik a köztulajdonú gazdasági társaságok esetében az állam és a gazdasági társaságok jogi személyisége között is (Harmathy, 2018). A köztulajdonú gazdasági társaságokra vonatkoznak és érvényesülnek a gazdasági társaságokat jellemző közös szabályok (Török, 2013). Mindezeken felül 2020. január 1-jén hatályba lépett a köztulajdonban álló gazdasági társaságok belső kontrollrendszeréről szóló 339/2019. (XII. 23.) Korm. rendelet, amely kodifikálta a belső kontrollrendszer kialakításának és működtetésének kötelezettségét, ami az általuk kezelt állami vagyon és a felhasznált közpénzek hatékony felhasználása miatt indokolt. Fentebbiek szerint a magyar jogalkotó olyan jogszabályi környezetet teremtett a köztulajdonú gazdasági társaságok számára, amely – a jog lehetőségei és korlátai között – megteremthetik a társaságok hatékony működését és a globális vagy makroszintű negatív gazdasági hatások tompításának lehetőségét.

A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény 38. cikke generálisan szabályozza a nemzeti vagyon kataszterét. A törvényi szabályozás kiemeli, hogy a nemzeti vagyonnal történő gazdálkodás hatékonyan történjen, a működés fenntartható legyen, vegye figyelembe a jövő nemzedék szükségleteit is. Magyarország Alaptörvénye mellett a Nemzeti vagyonról szóló törvény (2011. évi CXCVI. törvény, továbbiakban: Nvt.) fektette új alapokra a nemzeti vagyon struktúráját, szabályozta a vagyongazdálkodást. A nemzeti vagyon kizárólag meghatározott feladatokra használható fel, azaz a közfeladatok ellátására, a közcélok elérésére, előmozdítására. Az Alaptörvény hangsúlyozza továbbá, hogy az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonában álló gazdasági szervezeteknek önállóan és törvényesen kell feladatai-kat ellátniuk, a célszerűséget és az eredményességet előre helyezve. Az állami vagyonhoz kapcsolható vállalkozások szabályozása az Nvt. keretében történt, míg az önkormányzati tulajdonban álló vállalatok feladataira a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) is hatást gyakorol.

Fontos kiemelni, hogy az önkormányzati feladatellátás történhet költségvetési szerv útján, de önkormányzati tulajdonban álló gazdasági társaságon keresztül is, tehát köztulajdonú társasági formában. Magyarországon 2006 óta jelentősen megnőtt az önkormányzati tulajdonban lévő vállalkozások száma, a helyhatóságok főképp 2006 és 2008 között alapítottak számos társaságot közfeladataik ellátása érdekében, 2011 után azonban ez a lendület mérséklődött. Ez visszavezethető arra, hogy a gazdasági társaságok szabályozása korábban kevésbé volt szigorú az államháztartási gazdálkodás szabályainál, illetve a munkajogi szabályok is enyhébbek voltak a közszféra normáinál. A szabályozást tekintve a 2011. évi CXCIV. törvény (Stabilitási törvény) 2015-ben kiterjesztésre került az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok hitelfelvételiengedély-kötelességére vonatkozóan is. Az önkormányzatok és vállalataik is erősebb törvényi kontroll alá kerültek. 2011-től az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosítványait szintén kiterjesztették az önkormányzatok közüzemi vállalataira is, amely napjainkra átláthatóbb gazdálkodást biztosít. Az új állampénzügyi rendszer centralizáltabb és ellenőrzöttebb vállalati gazdálkodást jelent.

A közüzemi vállalatok gazdálkodására lényeges hatást gyakorol, hogy 2013-tól hatósági árszabályozás lépett életbe a fizetőképes kereslet és a közszolgáltatás-nyújtás optimalizálása érdekében. A kormány első körben a villany-, a gáz-, illetve a távhő-
szolgáltatás, majd a víziközmű, hulladékszállítás és kéményseprő-ipari közszolgáltatás lakossági fogyasztói árát csökkentette. A hatósági árszabályozás („rezsicsökkentés”) eredményeképp a lakosság anyagi tehertétele mérséklődött, a hátralékkal bíró fogyasztók száma és összege jelentősen csökkent. Számszerű adatokkal igazolva, ezen intézkedések hatására a magyar lakosság háztartásonként éves szinten már 2014-ben kb. 85 ezer forinttal (cca. 300 EUR) kevesebbet fizetett energiaszolgáltatásért, mint a szabályozás életbe léptetése előtt, 2012-ben. A 2013. július 1-jével bevezetett víz- és csatornaszolgáltatás, hulladékszállítás, kéményseprés, valamint PB-gáz díjainak csökkentése a fogyasztóknak kb. 100 ezer forint megtakarítást eredményezett éves szinten. Az energiaszolgáltatók 30 napon túli valamennyi kintlévősége 21 százalékkal, a hátralékkal rendelkező villamosenergia-fogyasztók száma 35 százalékkal, a földgázfogyasztóké 38 százalékkal, míg a távhőfogyasztóké 22 százalékkal csökkent. Elmondható, hogy ezen intézkedések a lakosság jövedelmi helyzetére pozitívan hatottak, s ezzel párhuzamosan a közüzemi vállalatok lejárt követelései is csökkentek, ugyanakkor érdemes vizsgálni a bevételkiesés hatásait, a közüzemi szolgáltatók jövőbeni működőképességét, azok rentabilitását. Lentner (2020) kutatásai szerint a kieső árbevétel ellensúlyozására a fegyelmezettebb, költségtakarékosabb, illetve az Állami Számvevőszék által erősebben kontrollált gazdálkodás került előtérbe. Ahol korábban ezeken a területeken az önkormányzati tulajdon volt előtérben, ott átvette ennek helyét az állami tulajdon, avagy vegyes (állami-önkormányzati) köztulajdon jött létre és ilyen módon működnek jelenleg is a társaságok (ilyen ágazat volt a vízügy terület, a vízgazdálkodás). Hasonló folyamat volt megfigyelhető a hulladékgazdálkodás terén is, amely önkormányzati kötelező közfeladat biztosítására köztulajdonú gazdasági társaságok működnek. Illetve létrejött több önkormányzati holding társaság (példának okáért a Hajdúnánási Holding Zrt.), amelyek már modern vállalati menedzsmenttel fogják össze a különböző tevékenységeket végző önkormányzati tulajdonú társaságokat. Kuriózumnak számít, hogy a társaságok tevékenységéhez nemcsak a közszolgáltatások tartoznak, hanem például közösségi (és így köz)célt szolgáló helyi pénzek kibocsátása és rendszerek működtetése is (Varga 2018).

A köztulajdonú gazdasági társaságok közpénzügyi megfontolásai

A kifejtésre került törvényi szabályozás lehetővé teszi a jó kormányzást, a közpénzekkel való hatékony gazdálkodást. A komplex szabályozási környezet kialakítása mellett azonban az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) ellenőrzési jogköre is bővült. A 2011-ben hatályba lépő 2011. évi LXVI. törvény (ÁSZ törvény) bővítette a pénzügyi ellenőrző szervezet hatáskörét. Az ÁSZ a törvény hatálybalépését követően hatékonyan tudja ellenőrizni az önkormányzati tulajdonú vállalatok működését, a fenntartható, költséghatékony gazdálkodását, amely elősegíti a színvonalas (köz)feladatellátást. Az állammenedzsment megújítása kapcsán 2011 és 2015 között nyilvánosságra hozott számvevőszéki jelentések rávilágítottak a köztulajdonú vállalatok hiányosságai-ra, a vagyonnyilvántartás nem megfelelőségére (Domokos, 2016; Domokos et al., 2016). Mindemellett Zéman és szerzőtársai (2018) az önkormányzati vállalatok hitelképességét is vizsgálták, s kutatásuk alapján 2013 és 2016 között a számviteli beszámolók információi nem támasztották alá a hitelképesség romlását. Az önkormányzati vállalatok működőképességét vizsgáló kutatások azonban felhívták a figyelmet ezen vállalati kör rentabilitási hiányosságaira is (például Sisa et al., 2018). Boros (2019) tanulmányában vizsgálta a hazai szabályozás hiányosságait az állami tulajdonú gazdasági társaságok esetében és javaslatként fogalmazta meg egy önálló jogszabály elfogadását az állami tulajdonú vállalatok belső kontrollrendszerére vonatkozóan. Bár jogilag nem lehet előírni gazdasági eredményt, mindössze a megvalósítására szolgáló magatartást, éppen ezért kell erősíteni a szabályozószervek szerepét (Kecskés, 2016). Ennek is eljött az ideje a már korábban említett A köztulajdonban álló gazdasági társaságok belső kontrollrendszeréről szóló 339/2019. (XII. 23.) Korm. rendelet megalkotásával és 2020. január 1-jén történt hatálybalépésével. Ezáltal úgy gondoljuk, egy a szakma szempontjából is támogató és hézagpótló jogszabály áll rendelkezésre. Lényeges kiemelni, hogy a legnagyobb újítás és eredmény abban ragadható meg, hogy a köztulajdonban (így az önkormányzati tulajdonban) álló gazdasági társaságok számára jogszabály eddig nem írta elő belső kontrollrendszer kialakításának és működtetésének kötelezettségét, azonban az általuk kezelt nemzeti vagyon és a felhasznált közpénzek miatt ez indokolt. A jogszabály szerint azon köztulajdonú társaságok esetében kell alkalmazni, amelyek a tárgyévet megelőző két üzleti évben a mérlegforduló napján a következő három mutatóérték közül legalább kettőt a társaság elfogadott (egyszerűsített) éves beszámolója, vagy – amennyiben konszolidált éves beszámolót is készít – a konszolidált éves beszámolója alapján meghaladja az alábbi határértéket: a) a mérlegfőösszeg a 600 millió forintot, b) az éves nettó árbevétel az 1200 millió forintot, c) az átlagosan foglalkoztatottak száma a 100 főt. Ezeknek a cégeknek belső kontrollrendszert kell kötelezően működtetniük, de a felügyelőbizottság javaslata alapján is alkalmazhatja és működtetheti az e jogszabály szerinti belső kontrollrendszert. Ez az új szabályozás – a nemzetközi belső kontroll standardokra, illetve a nemzetközi belső ellenőrzési standardokra épülően – a köztulajdonban álló gazdasági társaságok működési környezetére átültetett követelményeket tartalmazza. A jogalkotó 2020. július 1-jéig adott lehetőséget a gazdasági társaságok számára a jogszabály teljes körű alkalmazására való felkészülésre.

A köztulajdonú gazdasági társaságok gazdasági működésének elvei

A gyakorlat számára kiemelt fontosságúnak tartjuk, hogy a nemzeti vagyonról szóló törvényben és az Alaptörvényben is implicite megfogalmazódott szemléletmód-váltás eredményeként az NPM-filozófia helyett egy új weberi, a francia etatista modellre hasonlatos filozófia, s annak gazdasági vetülete (a DPM-paradigma helyén) egy ugyancsak új, ún. CNPG (Centralizáció – „Nemzetiesítés” – Public Good) koncepció érvényesül mint új szemléletmód és gyakorlat. Vagyis a köztulajdonban álló vállalatok, közszolgáltatók működésében már nem a profit az elsődleges, hanem a fogyasztói érdekeket szem előtt tartó árak és a közjó minél szélesebb körű érvényesítése (Lentner, 2015). Éppen ezért az önkormányzatok feladatellátásának és működésének szemléletéhez is sokkal inkább igazodóan jöhetnek létre és funkcionálhatnak. A településüzemeltetésben és településfejlesztésben stratégiai jelentőségre tesznek szert az ilyen társaságok, ebből adódóan a folyamatos működés, a folyamatos közszolgáltatások biztosítása a legfontosabb, illetve a válsághelyzetekből fakadó válságkezelés, amely során a köztulajdon erősebb, közvetlenebb, célzottabb ráhatási lehetőségei helyeződnek előtérbe. Továbbá krízishelyzetben a köztulajdonú közszolgáltatók sajátos szerepet töltenek be az állami és önkormányzati működés rendszerében, ahogy azt láthattuk (láthatjuk) az új koronavírus okozta krízisválság helyzetben is. Kiemelendő (Boros, 2019 alapján), hogy egyaránt meg kell felelniük a törvényi előírásoknak és a gazdasági társaságnak kitűzött közcéloknak is, továbbá a közszolgáltatást igénybe vevő felek elvárásainak, illetve a kormányzat rövid, közép- és hosszú távú stratégiai céljainak.

A közszolgáltatások ellátásbiztonságának fenntartása a folyamatos vállalati működésen, illetve a – számviteli törvény talán legfontosabb alapelveként definiált – vállalkozás folytatása számviteli alapelv érvényesülésén nyugszik. A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény 15. § (1) bekezdése szerint „A beszámoló elkészítésekor és a könyvvezetés során abból kell kiindulni, hogy a gazdálkodó a belátható jövőben is fenn tudja tartani működését, folytatni tudja tevékenységét, nem várható a működés beszüntetése vagy bármilyen okból történő jelentős csökkenése (a vállalkozás folytatásának elve)”.

Továbbá a vállalkozásfolytatási elv érvényesülését nemcsak a vállalat belső érdeke kívánja meg, hanem az helyi (önkormányzati) és társadalmi érdek is egyben. A going concern elvű számvitel lehetővé teszi, hogy a különböző indikátorok alapján (pénzügyi, működési, egyéb jellegű) előre jelezhetőek legyenek a működésképtelenség vagy drasztikus visszaesés jelei, tehát az, hogy mikor vonható kétségbe a vállalkozás folytatása számviteli alapelvének érvényesülése. A közszolgáltatások további biztosítása, fenntartása vagy helyettesítése megköveteli ezen indikátorok folyamatosan figyelését, így a pénzügyi indikátorok közül elsődleges a vagyoni, pénzügyi, jövedelmi helyzetet értékelő mutatók jelentős romlásának, illetve a közfeladat ellátásához kapcsolódó likviditási nehézségek felismerése. További gyors beavatkozást igényelnek a működési indikátoroknál felmerülő nehézségek, mint például a kulcsfontosságú, szakmai vezetők elvesztése, a közfeladatok ellátásához szükséges anyagi erőforrások hiánya, avagy a közszolgáltatások ellátásához szükséges szakemberhiány.

Szakmai javaslatok összefoglalás gyanánt

Az önkormányzatok feladatainak sokoldalúsága álláspontunk szerint indokolja az anyagi vetületű közszolgáltatások közüzemi vállalatokban történő koncentrálását, s annak erősítését, egyidejűleg erősebb kontrolling szabályozását az ágazat közvetlen társadalmi kihatásai okán.

A közüzemi társaságok (akár önkormányzati társulásban) történő megalapítása, működtetése viszont csak a CNPG koncepció és a going contern elv (a vállalkozás folytatás számviteli elve) folyamatos szem előtt tartásával érdemes és eredményes.

Fontosnak tartjuk a belső kontrollrendszer kiépítésének erősítését a jogszabályi felhatalmazás alapján. Ezen belül is lényeges, hogy a közüzemi vállalat beszámolási kötelezettsége az önkormányzatok képviselő-testülete, illetve a szakbizottság irányába legyen következetes, az önkormányzat tulajdonosi kontrollja, jó gazda szemléletmódja a gyakorlatban érvényesüljön. Ezzel is biztosítva az átláthatóságot, nyilvánosságot, transzparenciát és önkormányzati kontrollt.

Célravezetőnek látnánk a gazdasági társaság pénzügyi beszámolóinak elkészítéséhez vezető folyamatban az erősebb monitoringtevékenység érvényesítését a tulajdonoshoz, illetve a vezetői-tulajdonosi döntésekhez való visszacsatolás menedzsmentkultúrájának erősítését, továbbá a jegyző közvetlen bekapcsolását a felügyelőbizottság munkájába.

Felhasznált jogszabályok

A köztulajdonban álló gazdasági társaságok belső kontrollrendszeréről szóló 339/2019. (XII. 23.) Korm. rendelet.

A köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény.

A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény.

A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény. Az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény.

Magyarország Alaptörvénye.

Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény.

Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény.

Szakirodalomjegyzék

Boros, Anita (2019): Compliance Audit Issues of State-owned Business Associations. in.: Pénzügyi Szemle/Public Finance Quarterly: 4. 542–558.

Domokos, László – Várpalotai, Viktor – Jakovác, Katalin – Németh, Erzsébet –Makkai, Mária – Horváth, Margit (2016): Szempontok az állammenedzsment megújításához. Fókuszban az állami és önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok irányítása = Renewal of Public Management. Contributions of State Audit Office of Hungary to enhance corporate governance of state-owned enterprises. Pénzügyi Szemle/Public Finance Quarterly LXI : 2. 185–204.

Domokos, László (2016): Az Állami Számvevőszék jogosítványainak kiteljesedése az új közpénzügyi szabályozás keretében = Culmination of the Powers of the State Audit Office of Hungary within the Scope of New Legiaslation on Public Funds. Pénzügyi Szemle/Public Finance Quarterly 61: 3. 299–319.

Harmathy, Attila (2018): Állam és polgári jog. In: Menyhárd, Attila–Varga, István (szerk.) 350 éves az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara 2. kötet: A jubileumi év konferenciasorozatának tanulmányai. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 775–785.

Kecskés, András (2016): A felelős társaságirányítás európai rendszere. Európai Jog: Az Európai Jogakadémia Folyóirata 16: 3. 28–38.

Lentner, Csaba (2015): A vállalkozás folytatása számviteli alapelvének érvényesülése közüzemi szolgáltatóknál és költségvetési rend szerint gazdálkodóknál – magyar, európai jogi és eszmetörténeti vonatkozásokkal. In: Lentner, Csaba (szerk.) Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás: Közpénzügyek és Államháztartástan II. Dialóg Campus pp. 763–783.

Lentner Csaba (2020): Re-Positioning Public Utility Companies in Hungarian Public Finances after 2010. Economics and Working Capital, 2019: 3–4. 23–28.

Sisa, Krisztina Andrea – Hegedűs, Szilárd – Molnár, Petronella (2018): Examination of capital structure in the sector of local governemnt owned business organizations: the role of controlling in this sector. In: Zéman, Z; Magda, R. (szerk.) Controller Info Studies II. Budapest, Magyarország: Copy & Consulting Kft., 167–176.

Török, Gábor (2013): A gazdasági társaságok közös szabályai. GAZDASÁG ÉS JOG 21:7-8. 3–9.

Varga, József (2018): A helyi pénzrendszerek közgazdasági és társadalmi elfogadottsága. Közép-Európai Közlemények 11: 2 / No. 41. 133–141.

Zéman, Zoltán – Hegedüs, Szilárd –Molnár, Petronella (2018): Az önkormányzati vállalkozások hitelképességének vizsgálata credit scoring módszerrel. Pénzügyi Szemle/Public Finance Quarterly 2018: 2. 182–200.

Hozzászólások

Előfizetés

Kategória

Feliratkozás hírlevélre

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@hvgorac.hu

Weboldal: hvgorac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu