Gondolatok az önkormányzatok földtulajdonszerzésével kapcsolatban

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Gazdálkodás - pénzügy

Gondolatok az önkormányzatok földtulajdonszerzésével kapcsolatban

XVIII. évfolyam, 1. lapszám
Szerző(k):
Fodor Ákos dr.
jegyző

Bordány Nagyközség Önkormányzata

 

A kormányhatározatban megjelölt célok megvalósításának előkészítéseként a Kormány elfogadta a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet és a földhivatalok, valamint a Földmérési és Távérzékelési Intézet feladatairól, illetékességi területéről, továbbá egyes földhivatali eljárások részletes szabályairól szóló 373/2014. (XII. 31.) Korm. rendelet módosításáról szóló 285/2015. (X. 5.) Korm. rendeletet. A rendelet a Magyar Közlöny 2015/143. számában került kihirdetésre, rendelkezései 2015. október 6. napján léptek hatályba.

Az 1666/2015. (IX. 21.) Korm. határozattal összhangban a módosítás meghatározta az árverések előkészítésének és az árverések lebonyolításának rendjét, és nem utolsósorban meghatározta azon területnagyságot, amely tekintetében az értékesítés kizárólag árverés útján történhet.

A jogszabálymódosítás következtében a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendeletének (a továbbiakban: Földhasznosítási rendelet) 29. § (1) bekezdése 2015. október 6. napjától az alábbiak szerint változott:

„Az Nfatv. 21. § (3a) bekezdés b) pontjában foglalt területnagyságot (három hektár) meghaladó méretű földrészletnek eladás útján történő hasznosítására árverés útján kerülhet sor.”

Az árverésen történő részvétel személyi körét ugyanezen szakasz (3) bekezdése – a Földhasználati rendelet egy későbbi pontosított módosítása okán 2015. november 11. napjától – akként határozza meg, hogy „Az árverési eljárásban árverezőként a Földforgalmi tv. 18. § (1) bekezdés e) pontja szerinti helyben lakó, földművesnek minősülő természetes személy vehet részt.”

Az idézett jogszabályi rendelkezésekből egyértelműen látható, hogy a jogalkotó az állami földtulajdon árveréssel történő értékesítése során a természetes személyek, ezen belül pedig a földművesek tulajdonszerzését kívánja elősegíteni. Ezen célkitűzés összhangban áll a földrészletek hasznosításánál alkalmazandó a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Nfatv.) 15. § (3) bekezdésében meghatározott földbirtok-politika irányelvek jelentős részével, így a „családi gazdaságok kialakítása és megerősítésének; a nem művelt, vagy méretük és kialakításuk miatt gazdaságosan nem művelhető területek megvételének és hasznosításának állami kezdeményező szereppel történő meggyorsításának” célkitűzéseivel.

A szabályozásból egyértelműen kitűnik, hogy jogi személyeknek, így a települési önkormányzatoknak sem nyílik meg a lehetősége az árverésen történő tulajdonszerzésre.

Az állami tulajdon értékesítésének, illetve az értékesítés módjának és elveinek meghatározása minden esetben a jogalkotó legitim joga, azonban érdemes arra felhívni a figyelmet, hogy az önkormányzati tulajdonszerzést korlátozó jelenlegi merev szabályozás gátat szab számos olyan földbirtok-politika irányelv érvényesülésének, melyet ugyancsak az Nfatv. 15. § (3) bekezdése határoz meg. Az önkormányzati tulajdonszerzés ilyen mértékű korlátozása akadályozza például „a mezőgazdasági rendeltetésű földterületek művelésben tartása; a racionális földtulajdonosi és bérleti rendszer kialakulása; a gazdálkodás jellegének megfelelő, versenyképes birtokméretek kialakítása” alapelvek érvényesülését.

A Magyar Kormány agrárpolitikáért felelős vezetői számos esetben megvalósítandó célként, megoldandó problémaként jelölték meg a magyar agráriumban az ésszerű birtokszerkezeti állapot kialakításának, ezen belül az osztatlan közös tulajdonban álló termőföld ingatlanok megszüntetésének szükségességét.

Magyarországon jelentős mennyiségű olyan földingatlan található, amely több tulajdonostárs osztatlan közös tulajdonában áll, ezen belül számos esetben az osztatlan közös tulajdonban a települési önkormányzat, illetve a Magyar Állam rendelkezik tulajdoni hányaddal. A Magyar Állam földtulajdonának mérete, ezen belül az ingatlanokban lévő tulajdoni aránya folyamatosan növekszik tekintettel arra, hogy a törvényes öröklési rend szerint zajló hagyatéki eljárások lezáródásával számos esetben a Magyar Állam válik tulajdonossá.

Az imént vázolt szabályozás szerint, különös tekintettel a Földhasznosítási rendelet 29. § (3) bekezdésének rendelkezésére, a települési önkormányzat három hektárt meghaladó állami tulajdon értékesítésére irányuló árverésen nem indulhat, ilyen ingatlan tulajdonjogát még abban az esetben sem tudja megszerezni, amennyiben az ingatlanban tulajdoni hányaddal rendelkezik.

Számos olyan esettel találkozhatunk, amikor az önkormányzat egy olyan osztatlan közös tulajdonban rendelkezik tulajdoni hányaddal, amelyben a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet vagyonkezelésében álló állami tulajdon mérete, tulajdoni hányad alapján számolva, a három hektár területnagyságot meghaladja.

Ezen osztatlan közös tulajdonok megszüntetésének egyik lehetősége lehet a telekalakítási eljárások lefolytatásával az ingatlanok megosztása. A magyarországi birtokszerkezeti struktúra, különös tekintettel a dél-magyarországi térségre, jelenleg is jelentősen szétaprózódott szerkezetet mutat. Az osztatlan közös tulajdonok telekalakítással történő megszüntetése előreláthatóan tovább fokozná a földterületek szétaprózódását, amely sem a Kormány, sem a mezőgazdasági termelők számára nem kívánatos cél. További problémát jelent, hogy az osztatlan közös tulajdonban álló ingatlanok esetében jellemzően nem csupán az önkormányzat és a Magyar Állam tulajdonostársak, hanem a földkiadó bizottságok eljárása nyomán, számos esetben – a tulajdoni lapon található adatok alapján – személyazonosság tekintetében beazonosíthatatlan, feltehetően elhalálozott természetes személyek is „tulajdoni” hányaddal rendelkeznek. A beazonosíthatatlanság lehetetlenné teszi a póthagyatéki eljárások lefolytatását, ezzel a tulajdoni viszonyok rendezését, ennek okán a telekalakítási eljárások lefolytatása lehetetlen.

Az osztatlan közös tulajdon megszüntetésének az egyik legkézenfekvőbb megoldása lehet, ha az egyik tulajdonostárs a másik vagy többi tulajdonos tulajdoni hányadát megvásárolja.

A korábbi szabályozás értelmében az önkormányzatnak lehetőség volt az Állam tulajdonában álló ingatlan értékesítését kezdeményezni, az ingatlan tulajdoni hányadát megvásárolni, ezzel megszüntetve az osztatlan közös tulajdont.

A jelenlegi szabályozással a három hektárt meghaladó méretű állami tulajdonú ingatlanok esetében ez a lehetőség megszűnt; az önkormányzat hiába kezdeményezné a tulajdoni hányad értékesítését, az árverésen nem is indulhatna, így a tulajdoni hányad tulajdonjogát nem is szerezhetné meg.

Az osztatlan közös tulajdon megszüntetése mind az állam, mind az önkormányzatok, mind a mezőgazdaságban részt vevő gazdálkodók közös érdeke, ennek okán a jelenlegi merev szabályozás fenntartása különösen az önkormányzatok közös tulajdon megszüntetését eredményező tulajdonszerzésének korlátozása indokolatlan, észszerűtlen és ellentétes az Nfatv.-ben meghatározott földbirtok-politika irányelveinek jelentős részével, így a racionális földtulajdonosi szerkezet kialakulásának célkitűzésével.

A jelenlegi szabályozás már csak azért is nehezen értelmezhető, mert a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 1. § (1), illetve (2) bekezdése egyértelműen meghatározza, hogy az önkormányzati tulajdon a nemzeti vagyon részét képezi, ennek okán az önkormányzati tulajdonra is vonatkoznak a nemzeti vagyon megőrzésére és védelmére, valamint a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodására vonatkozó törvényi szintű garanciális szabályok.

Amennyiben az Állam és az önkormányzat közös tulajdonában álló ingatlan esetében a három hektárt meghaladó állami tulajdon árverésen történő érékesítésére kerül sor, elviekben fennáll a lehetősége az önkormányzat tulajdonszerzésének. Ez abban az esetben fordulhat elő, amennyiben az árverés eredményesen zárul és az ingatlan átruházására irányuló adásvételi szerződés a Magyar Állam, illetve az árverés nyertese szerinti magánszemély között létrejön. Ebben az esetben a szerződés kifüggesztésének hatálya alatt az önkormányzat elviekben élhet a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Polgári Törvénykönyv) 5:81. §-ban meghatározott elővásárlási jogával.

Az önkormányzat ilyen módon történő tulajdonszerzésére csak elenyésző esetben kerülhet sor. Egyrészt az eddig meghirdetett árverések alapján látható, hogy az osztatlan közös tulajdonban álló ingatlanok legtöbb esetben nem kerülnek meghirdetésre, másrészt amennyiben meghirdetésre kerülnek is, kevés esélye van annak, hogy árverési vevő jelentkezne egy olyan ingatlanra, amelyben más is tulajdoni hányaddal rendelkezik. Ezen körülményektől függetlenül, ha mégis lehetőség nyílna az önkormányzat részére, hogy elővételi nyilatkozatát benyújtsa, csak speciálisan, kivételes esetben tudná nyilatkozatával elővásárlási jogát érvényesíteni, és ezzel a tulajdonjogot megszerezni. Ennek okát a cikk későbbi része taglalja.

Az önkormányzatok tulajdonszerzési lehetőségének megnyílásával, az Nfatv.-ben meghatározott földbirtok-politika irányelvvel összhangban, számos osztatlan közös tulajdon megszüntetésére kerülhetne sor. Az osztatlan közös tulajdonú ingatlanok legtöbb esetben, – a rendezetlen tulajdoni viszonyoknak köszönhetően is – használaton kívül, parlagon állnak. A közös tulajdon megszűnésével létrejövő 100%-os önkormányzati termőföldtulajdonok lehetőséget biztosítanak arra, hogy ezek az ingatlanok ismét bekapcsolódjanak a mezőgazdasági termelésbe, ezzel fejlesztve a település és az ország mezőgazdasági termelésének kapacitását. A fentieken túlmenően az önkormányzatok tulajdonszerzése számos település tekintetében megnyitná az utat a településfejlesztési célok megvalósítása előtt. Ezen ingatlanok továbbra is a nemzeti vagyon részét képező közösségi tulajdonban maradnának, ettől függetlenül, a Földhasznosítási rendelet 29. § (3) bekezdésében meghatározott biztosítékok; azaz a Magyar Államot húsz évig megillető visszavásárlási jog, illetve az azt biztosító elidegenítési és terhelési tilalom kikötése továbbra is garantálná az ingatlanok közösségi célra történő hasznosítását.

A fenti előnyökön kívül érdemes kiemelni, hogy az önkormányzatok piaci áron, vagy az árverés okán piaci ár fölött tudnák megvásárolni az ingatlanokat, amely az értékesítésből származó központi költségvetési bevételt is növelhetné.

Jelen cikk szerzőjének véleménye szerint indokolt lenne a vonatkozó jogsza-bályok módosítása akként, hogy a Magyar Állam tulajdonában és a Nemezi Va-gyonkezelő Szervezet vagyonkezelésében álló, három hektárt meghaladó földtulajdon esetén, a települési önkormányzat piaci, vagy azt meghaladó áron megvásárolhassa a termőföldingatlanokat abban az esetben, amennyiben a vásárlás következtében az osztatlan közös tulajdon megszűnik, vagy a tulajdonközösségben lévő személyek száma ezáltal csökken.

Elővásárlási jog gyakorlása

Az önkormányzatok földtulajdon szerzése, illetve a földingatlanokon fennálló osztatlan közös tulajdonviszonyok megszüntetése nem csupán az állami tulajdon megszerzése esetében, hanem a magányszemélyek között megkötött adásvételi szerződések tekintetében is korlátozott.

A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi törvény), illetve a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény hatálybalépése alapvetően változtatta meg a termőföldre vonatkozó szabályokat, ezen belül az önkormányzatok termőföldszerzéssel kapcsolatos lehetőségeit. A legnagyobb változást az adásvételi szerződések hatósági jóváhagyása, illetve a földbizottságok előzetes véleményformáló eljárása jelentette.

A korábbi, a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény szabályozáshoz hasonlóan a Földforgalmi törvény is meghatározza a föld eladása esetén az elővásárlásra jogosultak személyi körét és sorrendjét. A Földforgalmi törvény 18. §-ában meghatározott sorrendben a Magyar Államot követően csak olyan elővásárlásra jogosult személyek kerültek meghatározásra, akik a Földforgalmi törvény rendelkezése értelmében földművesnek minősülnek. A Földforgalmi törvény 5. § 7. pontja szerint földműves csak természetes személy lehet, ennek okán a települési önkormányzatok a Földforgalmi törvény alapján elővásárlási joggal még abban az esetben sem rendelkeznek, amennyiben az érintett ingatlanban tulajdoni hányaddal bírnak.

A települési önkormányzatok kizárólag a Polgári Törvénykönyv 5:81. §-ára hivatkozással tulajdonostársként élhetnek elővásárlási jogukkal.

A Polgári Törvénykönyv szerinti elővásárlási jog alapján történő tulajdonszerzés lehetősége rendkívül ritkán, elenyésző esetben alkalmazható. Ugyan elméletileg fennáll a lehetősége, azonban minimális az esélye annak, hogy termőföld vásárlása esetén a vevő ne essen a Földforgalmi törvény 18. §-ában meghatározott elővásárlási jogosultság valamelyik kategóriájába. Az adásvételi szerződéseket jóváhagyó mezőgazdasági igazgatási szervek kialakuló jogalkalmazása arra enged következtetni, hogy amennyiben a vevő, vagy valamely elővételi jogosult a Földforgalmi törvény által meghatározott elővételi jogosulti kategóriába tartozik – a lex specialis derogat legi generali formula alapján – a mezőgazdasági igazgatási szerv a Földforgalmi törvény alapján meghatározott vevőt vagy elővásárlási jogosult közötti jogügyletet hagyja jóvá, és nem a Polgári Törvénykönyv szerinti elővásárlási jogosulttal történő szerződéskötést. A Polgári Törvénykönyv alapján történő elővásárlási jog gyakorlásának lehetősége gyakorlatilag szimbolikus, az esetek döntő többségében az elővásárlási jogosult tulajdonszerzését, így az önkormányzatok tulajdonszerzését a mezőgazdasági igazgatási szervek megtagadják.

A megtagadás annak ellenére történik, hogy a Földforgalmi törvény 11. § (2) bekezdésének c) pontja alapján „a föld fekvése szerint illetékes települési önkormányzat közfoglalkoztatás és szociális földprogram és településfejlesztés céljára” földtulajdont szerezhet.

A jogalkotó ez irányba kialakított szabályozását lehet akként értelmezni, hogy a jogalkotó elsődleges célja a mezőgazdaságban termelő tevékenységet folytató földművesek tulajdonszerzésének támogatása.

Jelen sorok szerzője nem kívánja a jogalkotó ezirányú legitim célkitűzését megítélni, azonban arra érdemes felhívni a figyelmet, hogy a jelenlegi szabályozás azt eredményezi, hogy adott esetben egy osztatlan közös tulajdonban álló ingatlan esetében a tulajdoni hányaddal rendelkező tulajdonost az adásvételi szerződés során „beelőzi” egy olyan külső személy, aki az adott ingatlanban korábban tulajdoni hányaddal nem rendelkezett.

Amennyiben figyelembe vesszük a jogalkotó azon szándékát, hogy kívánatos cél a magyar agráriumban egy észszerű birtokszerkezet kialakulása és az osztatlan közös tulajdoni viszonyok visszaszorulása, abban az esetben a fenti szabályozás nehezen értelmezhető, hisz a külső személy tulajdonszerzésének támogatása nemhogy nem csökkenti az osztatlan közös tulajdonban álló ingatlanok számát, de még az osztatlan közös tulajdonban álló tulajdonostársak számát is növeli.

A jogalkotó által meghatározott agrárpolitikai irányelvek megvalósulása érdekében jelen sorok szerzőjének álláspontja szerint az elővételi jog gyakorlására vonatkozó jogszabályi rendelkezések módosítása lenne szükséges akként, hogy a tulajdonostárs települési önkormányzat elővételi jogával élhessen a földművessel szemben is abban az esetben, amennyiben a vevő vagy elővételi jogosult földművelő az adott ingatlanban nem rendelkezik tulajdoni hányaddal, és így az önkormányzat elővételi jogának gyakorlásával az osztatlan közös tulajdon megszűnne, vagy a tulajdonközösségben lévő személyek száma az adásvétel megkötésével csökkenne.

Annak eldöntését, hogy a jelen cikkben részletezett önkormányzati tulajdonszerzést korlátozó rendelkezések csupán a jogalkotás pontatlanságából eredő korrekciót igénylő hiányosságok vagy a jelenleg az önkormányzatok szerepét érintő változásokba illő folyamat tudatos elemei, a szerző az olvasóra bízza. Álláspontom szerint azonban a jelzett irányba történő jogszabálymódosítás elősegítené az osztatlan közös tulajdonban álló földingatlanok számának csökkenését, akadályozná a területek további aprózódását, újabb termőterületeket vonna be a mezőgazdasági termelésbe, lehetőséget biztosítana az önkormányzatoknak a településfejlesztési célok elérésére akként, hogy a föld továbbra is közösségi vagyon, a nemzeti vagyon részét képezné.

Hozzászólások

Előfizetés

Kategória

Feliratkozás hírlevélre

Könyvajánló

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@hvgorac.hu

Weboldal: hvgorac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu