Három csapás a jegyzőkre

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Jogalkotás-Jogalkalmazás

Három csapás a jegyzőkre

XVII. évfolyam, 5. lapszám
Szerző(k):
Kasza Mónika dr.; Mezey Nándor Lajos dr.; Mitták Tünde dr.



I. Az első csapás – a járási rendszer kialakítása

„Nincs új a Nap alatt!” – mondja a latin mondás. Igaz ez a járási rendszer kialakításával kapcsolatban is, hiszen nem újkeletű ez a magyar közigazgatás történetében.

„Járás: területi igazgatási egység Ma-gyarországon. A megyén belül több járás van; egy járás több községet foglal magában. Minden járás területén működik → járási tanács, amely a járás ügyeit intézi, továbbá általában → járási bíróság és járási ügyészség is. Azt a várost (községet), ahol a járási tanács tevékenykedik, járási székhelynek nevezzük. 1959 végén a járások száma 128. – A járás mint egység hazánkban már a feudalizmus alatt kialakult. Eleinte minden vármegyét négy járásra osztottak, azonban a későbbiek során a járások száma nagymértékben megszaporodott. A felszabadulás előtt a járásnak semmiféle önállósága nem volt, hanem a → vármegye adminisztratív egységeként működött a → főszolgabíró irányítása alatt.” (Új Magyar Lexikon, Akadémiai Kiadó, 1962., III. kötet, 491. oldal)

Kicsit mosolyt keltő ez a fél évszázaddal ezelőtti megfogalmazás, de igen tömören foglalja össze a járás akkori fogalmát.

1. Történeti előzmények

Bevezetőként tekintsük át röviden az igazgatási rendszerünk történeti előzményeit. A járás, mint igazgatási egység valóban a középkorban alakult ki, előbb igazságszolgáltatási funkcióval, majd később bővült a hatásköre igazgatási feladatok ellátásával. Vezetője a szolgabíró volt, aki a vármegye irányításával és felügyelete mellett végezte az elsőfokú hatósági tevékenységet. Az első tanácstörvényt (1950) követően már önkormányzati jellegű funkcióval is rendelkezett a járás. Ekkor minden községben alakultak tanácsok, amelyek felett a járási tanács irányító, ellenőrző szereppel is rendelkezett, emellett elsőfokú államigazgatási hatásköre is volt. Mivel az első tanácstörvény alapján egy nagyon elaprózott rendszer alakult ki és a működtetése gazdaságtalan volt, indokolttá vált egyes települések egyesítése, létrehozták az ún. közös tanácsokat. A járási tanácsokat a harmadik tanácstörvény (1971) szüntette meg, s ezzel a járás önkormányzati funkciója is megszűnt. Az új járási hivatalok a megyei tanácsok végrehajtó bizottságának szakigazgatási szerveként funkcionáltak és másodfokú hatósági jogkört gyakoroltak a községi szakigazgatási szervek felett.

Végül 1984-ben megszüntették a közigazgatásban a járási rendszert, a községi tanácsok közvetlenül a megyei tanácsok felügyelete alá kerültek.

1990-ben minden település elnyerte az önkormányzás jogát. A korábban a tanácsokra testált államigazgatási feladatok szinte teljes egészében az önkormányzatokra hárultak, kicsikre és nagyokra, különbségtétel nélkül. A szakigazgatási szervek korábbi feladatai a jegyzők hatáskörébe kerültek. Az önkormányzáshoz minden településnek joga volt, de valószínűleg a jogalkotó is érzékelte, hogy nem minden település rendelkezik azonos teljesítőképességgel, ezért lehetővé tette a társulások létrehozását, körjegyzőségek kialakítását. A hatáskörtelepítés célja az volt, hogy az állampolgárok lehetőség szerint a lakóhelyükhöz legközelebb érjék el a közigazgatást.

Be kell azonban látni, hogy a felgyorsult jogalkotási folyamatban a jegyzők egyre több olyan feladatot kaptak, amelyek ellátásához nagy szakértelemre volt szükség, speciálisan képzett köztisztviselők tudták csak az ügyeket intézni. A települések között azonban óriási különbségek voltak, úgy a személyi feltételek tekintetében, mint a tárgyi, pénzügyi feltételek körében. Egy két-háromszáz fős kistelepülés jegyzőjének és a 200 ezres nagyváros jegyzőjének feladatai és lehetőségei között igen széles a spektrum. Nyilvánvalónak tűnik, hogy egy kistelepülésen nincs szükség – és anyagi lehetőség sem – annyi ügyintézőre, mint egy nagyvárosban, vagy fővárosi kerületben, hiszen egy kistelepülésen, ahol van maximum két élelmiszerbolt és egy italbolt, mihez kezdene egy komplett „ipari-kereskedelmi csoport”, vagy milyen gyermekvédelmi intézkedésekkel töltené ki a munkaidejét a gyámügyi ügyintéző ott, ahol a kiskorúak száma még a tucatot sem éri el. Nyilvánvaló, hogy minden ügytípusra lehetetlen volt külön ügyintézőt alkalmazni, így ugyanaz a kolléga intézte az építési ügyeket, mint az adóügyeket, és az anyakönyvvezető is számtalan más egyéb munkát végzett, jobb híján valóban maga a jegyző látta el a feladatok zömét. Ez utóbbi egy nagyvárosban, vagy fővárosi kerületben persze elképzelhetetlen lenne.

A ′90-es évek második felében éppen ezért bizonyos „átrendeződés” kezdődött a közigazgatásban a hatáskörök terén. Bizonyos, speciális szakértelmet és megfelelő informatikai, technikai infrastruktúrát igénylő feladatok az ún. körzetközponti jegyzők hatáskörébe kerültek. Elsőként 1997-ben a gyámhivatalok létrehozásával kezdődött a folyamat, majd elsőfokú építésügyi hatóság sem volt már minden jegyzőnél, és az okmányirodai szolgáltatást is a körzetközpontokban végezték.

2. Az első lépcsőfok

Így érkezünk el a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvényhez (a továbbiakban: Járási tv.), amelyet „az Országgyűlés a Jó Állam kialakítása érdekében, a törvényesen és átláthatóan működő, a közszolgáltatásokat maradéktalanul biztosító Állam feltételeinek megteremtése, valamint a helyi államigazgatási rendszer megújítása, hatékonyságának további növelése és a struktúrájának átláthatóbbá tétele érdekében” alkotott meg.

A törvény első lépcsőben több mint 80 államigazgatási feladatot telepített át a járásokhoz. A járás kizárólag államigazgatási területi egységet jelent, így kívánja a jogalkotó szétválasztani az államigazgatási és önkormányzati feladatokat. A hivatalos kommunikácó szerint az államigazgatási feladatok többségét az Állam látja el, a jegyzőnél csak azok a feladatok maradnak, amelyek esetében elengedhetetlen a helyi viszonyok ismerete, illetve azok, amelyekben országosan nem egységes a szabályozás és lehetőség van mérlegelési lehetőségre. Ilyennek minősültek pl. – akkor még! – az anyakönyvi és állampolgársági ügyek, az ipari- és kereskedelmi igazgatás, a birtokvédelmi feladatok, a hagyatéki ügyek, a helyi adóval kapcsolatos feladatok, egyes környezetvédelmi ügyek. Vannak aztán olyan feladatok is, amelyekben mind a járásnak, mind a jegyzőnek hatásköre van, pl. egyes állategészségügyi, vízügyi, környezetvédelmi feladatok, óvodáztatási támogatás, közgyógyellátás.

2013. január 1-jén a járási törzshivatalhoz kerülő feladatok – a teljesség igénye nélkül:

Okmányirodai feladatok:

  • személyi igazolvány ügyintézés;
  • lakcímigazolvány, lakcímnyilvántartás;
  • egyéni vállalkozói igazolvány;
  • vezetői engedély;
  • útlevél;
  • diákigazolvány;
  • ügyfélkapu-regisztráció;
  • egyéb közlekedési igazgatási (gépjárművel kapcsolatos) ügyek intézése stb.

Szociális ügyek közül:

  • ápolási díj megállapítása, folyósítása;
  • alanyi és normatív alapú közgyógyellátásra való jogosultság megállapítása;
  • egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságról hatósági bizonyítvány kiadása;
  • szociális rászorultság igazolása;
    – időskorúak járadékának megállapítása, folyósítása;
  • aktív korúak ellátásával kapcsolatos ügyintézés;
  • hadigondozotti ügyek stb.

Menekültekkel kapcsolatos feladatok:

  • a menekültek, az oltalmazottak és a menedékesek jogszabályban meghatározott ellátásairól és támogatásokról való döntés, illetve ezek korlátozásáról, megvonásáról szóló döntés.

Kommunális igazgatási feladatok közül:

  • a temető fenntartásával és üzemeltetésével kapcsolatos feladatok ellátásának ellenőrzése, valamint
  • a temetkezési tevékenység, mint szolgáltatás folytatásával kapcsolatos engedélyezési feladatok.

Állatvédelemmel, állattartással kapcsolatos feladatok közül:

  • állatmenhely és állatpanzió létesítésének engedélyezése;
  • állatotthon létesítésének engedélyezése és a szolgáltatás felügyelete.

Honvédelemmel kapcsolatos feladatok közül:

  • a kiképzett tartalékosok, a hadkötelesek és a potenciális hadkötelesek adatainak és lakcímének pontosításában történő közreműködés.

Közműszolgáltatással kapcsolatos hatósági feladatok:

  • villamosenergia és földgáz fogyasztásmérő leolvasásának, ellenőrzésének és cseréjének, valamint az ellátásból való kikapcsolásnak, illetve a berendezés ellenőrzésének tűrésére, az együttműködésre vonatkozó kötelezettség megállapítása, továbbá ezzel kapcsolatban
  • a mérőhelyre való bejutás engedélyezése, illetve a bejutás határozatban történő elrendelése.

Vízügyi igazgatási hatáskörök:

  • a tulajdonos kötelezése az ingatlan bekötésére, ha azt a víziközmű-rendszer üzembe helyezésétől számított egy éven belül nem teljesíti, illetve a víziközmű használatba történő bekötés elrendelése;
  • a fogyasztó kötelezése a szolgáltatói hozzájárulás nélkül elvégzett bekötés, építmény, berendezés elbontására, átalakítására;
  • vízvezetési és szennyvíz-elvezetési szolgalom alapítása;
  • a fogyasztó teljesítésre kötelezése, ha nem tesz eleget a hiba kijavításának, vagy az előírásnak nem megfelelő víziközmű-használatot nem szünteti meg;
  • a közterületen kialakítandó vízmérőhely helyének megállapítása;
  • tulajdonos átalakításra vagy a létesítmény használatának megszüntetésére.

Kulturális örökségvédelmi feladatok közül:

  • régészeti emlék vagy lelet felfedezője bejelentésének fogadása, erről az illetékes múzeum értesítése.

Oktatással kapcsolatos feladatok terén:

  • a tanköteles tanuló igazolatlan mulasztása esetén történő eljárás lefolytatása;
  • a tanköteles tanuló tanulmányainak külföldön történő folytatása bejelentésének fogadása;
  • az írásbeli érettségi vizsgák feladatlapjainak őrzése, iskolák közötti elosztásában való közreműködés;
  • a központi érettségi vizsga írásbeli feladatlapjainak átadása a vizsgabizottságot működtető intézmény megbízottjának.

A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásával kapcsolatos feladatok – vagyis a személyiadat- és lakcím-nyilvántartás vezetése.

Ezek mellett további feladatok kerültek a járási hivatalok hatáskörébe:

  • néhány földügyi igazgatással kapcsolatos feladat,
  • hegyközségekkel kapcsolatos feladatok,
  • a kereskedelmi igazgatással kapcsolatos feladatokból az állandó menazséria működési engedélyének kiadása,
  • növényvédelmi igazgatási feladatként a méregjelzésű vagy a tűz- és robbanásveszélyes növényvédőszerekkel kapcsolatos bejelentések továbbítása a növény- és talajvédelmi szolgálat részére,
  • az üzletszerűen végzett társasházkezelői és ingatlankezelői tevékenység nyilvántartásba vétele és a szolgáltatás felügyelete,
  • közlekedési igazgatási feladatként: járdák, gyalogutak és azok műtárgyai építésének, korszerűsítésének és megszüntetésének engedélyezése,
  • levegőtisztaság-védelmi hatósági ügyek,
  • a szabálysértési ügyek már 2012 tavaszán kerültek a kormányhivatalhoz összevontan, 2013. január 1-jén pedig ismét „visszaosztásra kerültek” a járási hivatalokba.

Szakigazgatási szervként kerültek a járási hivatalokhoz a gyámhivatalok a felsorolhatatlan mennyiségű feladataikkal, amelyek még kiegészültek a jegyzői gyámhatósági feladatokkal is.

Mint látható, az átkerülő ügyek nagy része olyan ügytípus, amelyet a járási rendszer kialakítása előtt sem látott el minden település jegyzője, vagy azért, mert pl. okmányiroda és gyámhivatal csak a körzetközponti jegyzők hivatalában volt, vagy azért, mert többségében olyan ügyekről volt szó, amelyek ritkán és csak néhány helyen fordultak elő. Biztosak lehetünk benne, hogy menekültügyekkel és állatpanzió létesítésével elenyésző számban találkoztak vidéken a jegyzők, és az üzletszerűen társasházkezelést végző cégek is csak a városokban kérték a nyilvántartásba vételüket. Azt pedig talán a kezünkön is meg tudnánk számolni, hogy hány jegyző engedélyezte pl. cirkuszi menazséria működését.

3. A második lépcsőfok

A járási rendszer kialakítása első lépcsőjében tehát nem minden jegyző érezte nagy érvágásnak a hatásköre megtépázását. Még a második lépcső sem okozhatott akkora traumát, amikor 2015. április 1-jével újabb feladatok kerültek át a járási hivatalokhoz, ez ugyanis kicsit más irányból módosította a közigazgatás rendszerét. A jegyzőktől egyes szociális feladatok kerültek csak át, ráadásul „katonát” nem is kellett adni hozzá, a nagyobb szervezeti átalakulást az jelentette, hogy az addig a kormányhivatalokban ágazatonként elkülönült, megyei és járási szinten működő, önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szakigazgatási szervek (felügyelőségek, igazgatóságok stb.) elvesztették önállóságukat és főosztályok, osztályok lettek. (A megyei szinten működőkből főosztályok, a járási szinten működőkből osztályok.) A kormányhivatalon belül egy-egy főosztály óriási méretűvé vált, hiszen több esetben több korábbi szakigazgatási szerv feladatát látja el. A kormányhivatalba intergálódtak így: az egészségbiztosítási pénztári szakigazgatási szervek, az élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóságok, a népegészségügyi szakigazgatási szervek, a földhivatalok, a földművelési igazgatóságok, az építésügyi és örökségvédelmi hivatalok, a közlekedési felügyelőségek, a környezetvédelmi hatóságok, a mérésügyi és műszaki biztonsági hatóságok, a munkaügyi központok, a szociális és gyámhivatalok, az igazságügyi szolgálatok, a rehabilitációs szakigazgatási szervek, a nyugdíjbiztosítási igazgatóságok, a fogyasztóvédelmi felügyelőségek stb.

Az átalakítás – legalábbis az ügyfelek számára láthatóan és érzékelhetően – a cégtáblák lecserélését jelentette, hiszen a korábbi szakigazgatási szervek általában maradtak azon a helyen, ahol addig is tevékenykedtek. Sok helyen így történt ez a 2013-as átalakításnál is, azokon a helyeken, ahol a járási hivatal nem kapott önálló épületet. Ezeken a helyeken jószerével még az asztaluktól sem álltak fel a munkatársak, ugyanott folytatták a munkát 2013. január első, mint ahol 2012. december utolsó munkanapján letették a tollat mind az okmányirodán, mind a gyámhivatalnál. Az ügyfelek tehát gyakorlatilag semmit sem érzékeltek abból, hogy egyik nap még az önkormányzathoz mentek ügyet intézni, másnap meg már a járási hivatalba. Gyakran tapasztaljuk, hogy az ügyfelek többségének fogalma sincs arról, hogy amikor gyámügyeket intéznek vagy éppen egyéni vállalkozói igazolványt váltanak ki vagy támogatásért folyamodnak, azt már nem az önkormányzatnál teszik.

A járási hivatalok ügyintézői persze saját bőrükön is érezhetik, érzik is a változást, hiszen naponta küszködnek az iktatás nehézségeivel, a munkaidejük nagyobb részét az adminisztráció, az iktatás, adatrögzítés teszi ki, az érdemi munkára pedig nem marad idő, ez pedig határidő-csúszást eredményez. Napi gyakoriságú, hogy egy-két órás határidővel kell nem egyszer olyan adatszolgáltatásokat teljesíteni (bár ilyenben már a jegyzőknek is részük van olykor), amely adatokról soha nem kellett nyilvántartást vezetni. Vagy ugyanazon adatokról egy-két hónap elteltével újabb adatszolgáltatás szükséges. Az, hogy hetente gyűjtenek olyan információkat, mint pl. adott héten – órára lebontva – hány ügyfél volt és mennyi ideig az ügyintézőknél, így első ránézésre teljességgel értelmetlennek tűnik, amely csak időt rabol az ügyintézőktől, ráadásul messzemenő következtetést nem is lehet levonni belőle. Munkanap-fényképezésre ez alkalmatlan, hiszen akkor azt is tudni kellene, hogy mennyi ideig tartott az ügyfelekkel, vagy a társhatósággal bonyolított telefon, mennyi időt vett igénybe az iktatás (és az ezzel járó bosszankodás), mennyi ideig tart a várakozás, hogy a lefagyott gép újrainduljon, a postázás és egyéb adminisztráció, mennyi ideig volt az ügyintéző a bíróságon, mennyi ideig adminisztrálta azt, hogy mit csinál(na, ha lenne rá ideje) és végül mennyi időt fordított az érdemi munkára. Azt hiszem, meglepő eredményre jutnánk a részeredmények összeadásával a hatékonyság terén.

Naponta szembesülnek azzal a problémával, hogy lassan három éve – irattár hiányában – a szobájukban kell tárolni az irattáros ügyiratokat, ami miatt lassan már ők szorulnak ki az irodákból, és igen gyakran a saját – lecsökkentett – pénzükből kell a taxiköltséget megelőlegezni egy-egy gyermek beszállításánál, majd napokig adminisztrálni és futkosni a pénzük után, és még sorolhatnánk.

Jelen írás tárgya azonban nem a járási hivatalok munkatársainak nehézségei, hanem a jegyzők által elszenvedett „csapások” egyike, a hatáskörük megnyirbálása. Ugyanakkor a kettő szorosan összefügg, már csak azon oknál fogva is, hogy az ügyfelek általában mindenféle ügyes-bajos dolgukkal a polgármesteri hivatalt keresik fel, vidéken és városban egyaránt, ha másért nem, azért, mert ott – eddig – általában meg tudták mondani, hogy adott üggyel melyik hatóság foglalkozik. A helyzet azonban az, hogy az utóbbi idők hatáskör-áthelyezései, szervezeti egységek integrálása, elnevezésük megváltozása következtében ma már a jegyzők hivatalaiban sem nagyon tudják az ügyintézők, hogy melyik üggyel hová kell menni, sőt a saját maguk által folytatott eljárásokban sem mindig tudják, hogy pl. egy szakhatósági állásfoglalásért most éppen melyik hatóságot kell megkeresni, annak mi a neve és hol van a székhelye.

Egyébként egyáltalán nem „ördögtől való” az a célkitűzés, hogy az önkormányzati – és így a politika által meghatározott, de legalábbis befolyásolt – feladatokról leválasztásra kerüljenek a kifejezetten államigazgatási jellegű feladatok.

A jegyző tevékenységében ugyanis kétségtelenül keverednek egyrészről az önkormányzati, másrészről az államigazgatási feladatok és az előbbiek esetében nem kizárható a polgármester vagy a képviselő-testület ráhatása, befolyása, de legalábbis a munkáltatónak való megfelelés iránti igény. Az új önkormányzati törvény ugyanis megerősítette a polgármesterek szerepét és pozícióját és átírta a jegyzői szerepkört, amelynek a szakmai értékeket és a törvényességet kellene közvetítenie. A jegyzőnek a semlegességet, a pártatlanságot, a törvényességet kell képviselnie, de félő, hogy ez nagyon ingatag talajon állhat akkor, amikor rá is vonatkozik a szabály, hogy a vezetői megbízás bármikor indokolás nélkül visszavonható. Ez mindenképpen nagy terhet, nyomást jelent(het) a jegyzők számára. Érdekes lenne megvizsgálni, hogy az új szabályok és aközött, hogy a közigazgatási álláshirdetések között rendszeressé váltak a jegyzői posztok betöltésére vonatkozó pályázati felhívások, milyen összefüggés mutatható ki.

Egy ilyen nagy jelentőségű változást csak nagyon gondos előkészítés után lenne (lett volna) szabad végrehajtani. Akkor, ha már a feladatokkal kapcsolatos minden részletet ismerünk, és minden szegmenséről hiteles információval rendelkezünk – és itt nagyon sok dolog jöhet szóba: a feladat nagysága, az ügyirat mennyisége, az eljárások bonyolultsága és időigénye, az ellenőrzések szükségessége, a nyilvántartások különbözősége, az ügyfelek megjelenési kötelezettsége vagy lehetősége, a szükséges szakértelem, tapasztalat, a helyi sajátosságok jelentősége, helyigény, helyismeret, szoftverek szükségessége stb.

E körben mindenképpen indokolt (lett volna) figyelembe venni azt a vitathatatlan tényt is, hogy a jegyzők (illetve az általuk vezetett hivatalok szakemberei) évtizedek óta végezték ezeket a (és végzik a még náluk maradt) feladatokat nagy szakértelemmel és helyismerettel, és mondhatni állandó kollektívával. Nem valószínű, hogy a hatáskörök elvételét az indokolná, hogy a jegyzők rosszul végezték az államigazgatási jellegű munkájukat, hiszen akkor nem kapnának újabb és újabb feladatokat.

Márpedig a jegyzők az elmúlt időszakban is több új feladatot „nyertek el”, olykor – mint például a társasházak törvényességi felügyelete, vagy legutóbb, 2015. szep-tember 1-jétől az ingatlanárveréssel kapcsolatos bejelentésről igazolás kiadása – nem is mindig a közigazgatás rendszerébe illő feladatokat. Annak ellenére – és amellett azonban –, hogy egyrészt a jogszabályok minőségileg és mennyiségileg sem mindig járulnak hozzá a jogalkalmazás sikeréhez, megkönnyítéséhez, másrészt ma már nem „divat” az új feladathoz forrást is biztosítani, a jegyzők többnyire sikeresen abszolválják ezeket a feladatokat is.

4. A harmadik lépcsőfok előtt

Hamarosan újabb megrázkódtatásnak nézhetnek elébe a jegyzők. A tervek szerint ugyanis azon feladatokból, amelyek 2013-ban a jegyzőknél maradtak, mert ezekről két éve még az volt a vélekedés, hogy ezekben elengedhetetlen a helyi viszonyok ismerete, illetve országosan nem egységes a szabályozás és lehetőség van a mérlegelésre, ezen feladatokból az anyakönyvvezetői és az ipari-kereskedelmi feladatok most mégis a járáshoz fognak kerülni. Ez a hatáskör-átrendeződés immár minden jegyzőt kivétel nélkül érinteni fog nem csekély mértékben, ezért ennél a kérdésnél érdemes kicsit hosszabban elidőzni és kérdéseket megfogalmazni.

Vajon mi változott a két évvel ezelőtti állásponthoz képest? Már nem elengedhetetlen a helyi viszonyok ismerete, vagy a helyi sajátosságokat már nem szükséges figyelembe venni?

Az anyakönyvi igazgatással kapcsolatban:

  • Figyelembe vették-e a tervezet készítésénél, hogy a járási hivatalok felállításával és az okmányirodák járási hivatalokhoz kerülésével 2013-tól az anyakönyvvezetőkre több olyan feladat hárult, amelyet korábban az okmányirodák láttak el? (pl. a választási eljárással kapcsolatos feladatok, címnyilvántartás és a központi címregiszter vezetése, különböző adatszolgáltatások a TSZR-ből, kvázi népességnyilvántartói feladatok, osztott hatáskörként lakcím-fiktiválási feladatok);
  • A tipikus anyakönyvvezetői feladatok mellett az anyakönyvvezetők végzik az állampolgársági eskütétellel kapcsolatos előkészítő adatszolgáltatási feladatokat is. Az ünnepélyes eskü kivitele ezután is a polgármester feladata lesz, ugyanakkor az előkészítés és az állampolgárság megszerzésével járó adatszolgáltatás pedig a járási hivatalban működő anyakönyvvezetőé. Kérdésként merül fel így az állampolgársági eskütétel folyamatának mikéntje: ha az előkészítést a járási hivatal végzi, az esküt azonban a polgármester előtt kell letenni, majd ismét a hivatalnak lesz adminisztrációs feladata, nem jelent-e ez többletfeladatot és költséget mindkét résztvevő számára?
  • A házasságkötések, bejegyzett élettársi kapcsolat létesítése mellett, a jogszabályban meg nem nevezett feladatok között esetenként házassági évforduló, névadó ünnepség levezetése is előfordul, amely feladatot az anyakönyvvezetők kizárólag hagyományon alapuló, szakmai elhivatottságból végzik – jellemzően szombati napon – ünnepélyes ceremónia keretében. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 98. § (2) bekezdése a) pontja szerint a kormánytisztviselőnek (köztisztviselőnek) a heti pihenőnapon teljesített rendkívüli munkaidő ellentételezéseként a munkaidő időtartama kétszeresének megfelelő mértékű szabadidő jár, amelyet a (7) bekezdés szerint 30 napon belül ki kell adni, ha pedig ez nem lehetséges, meg kell váltani (a kifizetéskori illetménynek a szabadidőre járó arányos összegében). Az anyakönyvi eljárásról szóló 2010. évi I. tv. 96. §-a felhatalmazást ad az önkormányzatok számára – többek között –, hogy a hivatali munkaidőn kívül történő házasságkötés esetén a többletszolgáltatás ellentételezéseként az önkormányzat részére, valamint az anyakönyvvezető részére fizetendő díj mértékét rendeletben állapítsa meg.
    Tekintettel arra, hogy nem ritka – főként városban a nyári időszakban – az egyetlen szombati napon történő akár 10–12 házasságkötés sem, amely szabadidő biztosítása esetén két munkanapot is igényelne a lebonyolításban részt vevő 2-3 fő részére, ez teljességgel lehetetlenné tenné a hétközbeni folyamatos munkavégzést. Mindezen tények ismeretében felmerül a kérdés, hogy mivel a többletszolgáltatást maga a jogszabály nem írja elő – ezeket jelenleg csak az önkormányzati rendeletek tartalmazzák –, az anyakönyvi feladatok járási hivatalhoz kerülésével megszűnik a házasságkötés ünnepélyessége és csupán a házasságkötés regisztrációjára korlátozódik? Amennyiben pedig megmaradnak az ünnepélyes keretek, ki viseli a többletszolgáltatás költségeit, illetve az anyakönyvvezető alkalomhoz méltó megjelenésének költségeit?
  • Az anyakönyvezési feladatok körében a törvény „azonnali” határidőt ír elő mind a születés, mind a halálesetek bejegyzése kapcsán, az anyakönyvezést elhalasztani csak bizonyos, jogszabályban meghatározott esetekben lehet. Az „igen rövid” határidő miatt is megfontolandó, hogy a díjazás helyetti szabadidő biztosítása nem okoz-e olyan munkaszervezési problémát, amelynek eredményeképpen vagy a szabadidőt nem lehet kiadni, vagy a munkavégzés lehetetlenül el.
  • Számoltak-e a tervezet készítésénél azzal a körülménnyel, hogy az anyakönyvi feladatok ellátásának részletes szabályairól szóló 32/2014. (V. 19.) KIM rendelet 69. §-a szerint az anyakönyvi alapiratot az anyakönyvi eseményt nyilvántartó anyakönyvvezető őrzi? Állami anyakönyvezés 1895. október 1-jétől (épp 120 éve) létezik, az azóta az anyakönyvekbe bejegyzett anyakönyvi események iratanyagai jelenleg a polgármesteri hivatalok kezelésében és őrzésében vannak. Ezen iratok nem selejtezhetők, azokból folyamatosan történik állami és önkormányzati szervek részére adatszolgáltatás. Az átadás-átvételi megállapodásban ezért kiemelt hangsúlyt kell fektetni arra, hogy az anyakönyvi irattár – akár több száz folyómétert is kitevő iratanyaga – elhelyezéséről és őrzéséről a feladat átadásával a járási hivatalnak kell gondoskodnia (hiszen a jogszabály értelmében azt az anyakönyvvezető őrzi).
  • Abban az esetben, ha az anyakönyvvezetői feladatokat ellátó ügyintézői létszámot a jegyzőnek át kell adnia a járási hivatal számára, miként fogja ellátni azon feladatokat, amelyeket most az anyakönyvvezetők végeznek, de amely feladatok nem kerülnek át a járási hivatalhoz?

Az ipari- és kereskedelmi igazgatás járási hivatalokhoz telepítésének indokai között szerepel, hogy e feladat- és hatáskörök esetében az önkormányzatok számos esetben maguk is kérelmezői, bejelentői, vagy egyéb okból ügyféli minőségben működnek közre, így ilyen esetekben az önkormányzat jegyzője nem járhat el, a kormányhivatalnak kell kizárás miatt kijelölnie az eljáró jegyzőt. A valós helyzet azonban az, hogy az önkormányzatok sem kereskedelmi, sem szálláshely-szolgáltatási tevékenységet nem végeznek túl gyakran. Ezenkívül ügyféli minőségben sem szerepelnek ezen ügyekben, mert ugyan előfordul némelykor, hogy a kereskedelmi tevékenységet a kereskedő az önkormányzattól bérelt helyiségben végzi, ettől azonban az önkormányzat nem válik ügyféllé, hiszen a kereskedelmi tevékenységek zöme csupán bejelentésköteles tevékenység, ami gyakorlatilag csak nyilvántartásba vételt jelent. Ügyféli kör a működési engedélyköteles termék forgalmazása esetén jöhet szóba, ez azonban már olyan csekély termékkört érint, amely nem indokolja az ilyen mértékű átszervezést.

A témában érintett szakemberként egyetérthetünk a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) álláspontjával, amely tárca több olyan szakmai érvet jelzett, amely miatt az ipari és kereskedelmi igazgatási feladatokat a jegyzőnél szükséges meghagyni. Így például:

  • Az ügyek elenyésző részét képezik azok, ahol a jegyző nem járhat el (csupán az ügyek kb. 5%-át jelenti).
  • Az állam egyébként is orvosolni tudja a jegyzők jogszerűtlen döntéseit, hiszen másodfokon a kormányhivatalok járnak el; egyébként a másodfokú ügyek száma elhanyagolható, évente csupán legfeljebb 50 ügy.
  • Nem javasolja az NGM a telepengedélyezési ügyek átvételét az eljárás során tartandó helyszíni szemle okán, mert ez a járási hivatalok számára jelentős anyagi és időbeli terhet jelentene.
  • A kereskedelmi engedélyezési feladatok átvétele hátrányosan érintené a település bevételét abban az esetben, ha a járási hivatal nem, vagy késedelmesen engedélyezné egy üzlet működését.

A szaktárca álláspontja mellett és azt kiegészítve érdemes felhívni a figyelmet néhány gyakorlati dologra, amelyet egy hatáskör-áttelepítésnél fontos lenne szem előtt tartani:

  • A tervezet mind az ipari tevékenységek, mind a kereskedelmi tevékenységek esetében kizárólag engedélyezésről szól. A tény az, hogy mindkét esetben, de különösen a kereskedelmi ügyeknél elenyésző az engedélyezések száma. Az ügyek 95–96%-ában bejelentésköteles tevékenységről van szó, ahol a bejelentés megtételével egyidejűleg megkezdhető a tevékenység. A kereskedelmi hatóság – a bejelentés teljességének ellenőrzését követően – csupán feljegyzi a tevékenységet a nyilvántartásba, amelyről igazolást állít ki.
  • Az NGM adatai szerint az ipari- és kereskedelmi ügyekben rendkívül alacsony a fellebbezések száma. E tényszerű megállapítás kiegészítendő annyiban, hogy a kevés számú fellebbezés egyik oka éppen az előbbi pontban kifejtettekben található meg: amennyiben a bejelentés minden szükséges elemet tartalmaz, a jegyző (és majd a járási hivatal) nem tehet mást, mint nyilvántartásba veszi a tevékenységet, vagyis nincs ok a fellebbezésre. A másik ok, hogy a jogszabályok a kereskedőn kívül más számára nem biztosítanak ügyféli jogállást az ügyek zömét kitevő bejelentésköteles kereskedelmi tevékenység ügyében, pl. a társasház csak a működési engedélyköteles termékek forgalmazása esetén rendelkezik ügyféli jogállással, de a csupán bejelentéshez kötött vendéglátó egység működése ügyében nem. Ilyen módon jogorvoslat csak az ellenőrzések, szabálytalanságok észlelése kapcsán fordulhat elő, azonban itt a jogorvoslat lehetősége nem a fellebbezés – ezt a kereskedelmi törvény kizárja –, hanem a bírósági út igénybevétele. Ez az oka annak, hogy a kormányhivataloknál nem jelenik meg másodfokon az ügy. A közigazgatási peres eljárásokban való képviselet azonban szintén többletterhet és -költséget jelent majd a járási hivatalok számára.
  • Jelenleg mind a telepengedély, mind a bejelentéshez kötött ipari tevékenység esetében a jegyzőnek meg kell győződnie arról, hogy a helyi építési szabályzat szerint az adott területen végezhető-e a folytatni kívánt tevékenység. Ez most – a helyben rendelkezésre álló szabályzatokkal – időveszteség nélkül megoldható. Abban az esetben, ha a hatáskört a járási hivatal gyakorolja, erre csak jogsegély formájában lesz lehetősége, ami többletterhet jelent mind az eljáró hatóság, mind a jogsegélyt nyújtó jegyző számára.
  • Az NGM is jelezte, hogy összeférhetetlenség igen csekély számban fordul elő. Ez kétségtelenül így van, azonban megjegyezzük, hogy leggyakrabban éppen azon ügykörben fordulhat elő kizárási ok, amelyet a tervezet a jegyzőnél kíván hagyni, vagyis a vásár, piac, helyi termelői piac esetében, hiszen ezeket gyakorta éppen az önkormányzat működteti a lakosság kiszolgálása érdekében. Az előterjesztésben jelzett okból tehát (kizárási ok az önkormányzat ügyféli jogállása miatt) ez az ügykör sokkal inkább lenne alkalmas a járási hivatalokhoz telepítésre, mint az üzletek és szálláshelyek működésével kapcsolatos hatáskör.
  • Hiányolható a tervezetből, hogy nem tér ki az üzletek működése kapcsán a kereskedelmi hatóság és a környezetvédelmi hatóság kapcsolatára. Jelenleg mindkét jogkörben a jegyző jár el. Bár a kereskedelemre és a zajvédelemre vonatkozó jogszabályok ma sincsenek összhangban, ezt jelenleg többé-kevésbé ki lehet küszöbölni a két hatósági jogkör szoros együttműködésével, illetve egy kézben tartásával. Addig ugyanis, amíg a kereskedelmi törvény szerint a kereskedő a bejelentése megtételével egyidejűleg megkezdheti a tevékenységet, a zajvédelemre vonatkozó kormányrendelet szerint az üzemi és szabadidős zajforrásra vonatkozóan (ilyen a kereskedelem és a vendéglátás is) az üzemeltető a tevékenység megkezdése előtt köteles a környezetvédelmi hatóságtól zajkibocsátási határérték megállapítását kérni és a határérték betartásának feltételeit megteremteni. (E kérdéskörrel az állampolgári jogok biztosa is több ízben foglalkozott már.) Álláspontunk szerint a tervezet nem tisztázza, hogy amennyiben a kereskedelmi hatáskör a járási hivatalhoz kerül, milyen módon fog értesülni a jegyző mint környezetvédelmi hatóság az új üzletről, hiszen a kereskedelmi jogszabályok nem írják elő a környezetvédelmi hatóság értesítését. Ugyanezt a kommunikációt visszafelé sem írják elő a jogszabályok, pedig a zajkibocsátási határérték megállapítása és betartása feltételeinek megléte egy üzlet jogszerű működésének feltétele, ennek hiánya pedig ok lehet az üzlet bezáratására, amely szintén a járási hivatalhoz kerülő kereskedelmi hatóság hatásköre. Mindezen körülmények miatt a hatáskör átkerülése esetén álláspontunk szerint további jogszabály-módosításokra van szükség, mindemellett pedig meg kell jegyezni, hogy a járási hivatal és a jegyző közötti olyan szoros együttműködés kialakítása is nélkülözhetetlen, amely szintén többletterhet ró mindkét hatóságra, az ezzel járó idő- és költségtöbbletről nem is beszélve.
  • A zajvédelemmel kapcsolatos további kérdéseket vet fel az üzletek működésével összefüggő panaszok kezelése. A Budapest Főváros IX. kerület Ferencvárosi Polgármesteri Hivatalnál éves szinten többszázas nagyságrendű azon panaszok száma, amely az üzletek működésével: nyitvatartási idő be nem tartása, a túl hangos zeneszolgáltatás, a vendégek viselkedése stb. kapcsolatos. Alappal feltételezhető, hogy az ügyfelek, panaszosok továbbra is a jegyzőhöz, polgármesterhez fognak fordulni a panaszaikkal (így van ez a járási hivatalok majd három éve történt felállítása óta is, miért lenne ezentúl másként?). Amennyiben azonban a kereskedelmi tevékenység felügyelete a járási hivatalok hatáskörébe kerül, a panasztörvény alapján a jegyzőnek nem marad más dolga, mint a panaszokat naponta továbbítani a járási hivatal számára.
  • További fontos – és a tervezetben szintén nem említett – kérdéskör a kereskedelemmel kapcsolatban az önkormányzati jogalkotás, az önkormányzati hatósági ügyek és a járási hivatalhoz kerülő hatáskör kapcsolata. A tervezet a kereskedelmi törvényt egyetlen pontban módosítja, a világörökségi területen lévő, szeszes italt árusító üzletek 24 és 6 óra közötti nyitvatartásának engedélyezését helyezi át a jegyzőtől a járási hivatalhoz. Ugyanakkor az önkormányzatok továbbra is rendeletben határozhatják meg a világörökségi terület vonatkozásában a felügyeleti díjat. Megmarad a kereskedelmi törvényben a felhatalmazás az önkormányzatok számára az üzletek éjszakai nyitva tartásának – a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló törvényben és a felhatalmazása alapján kiadott kormányrendeletben foglalt feltételeinek – további korlátozására is. Ez pedig megint csak párhuzamos feladatellátást jelent, ezen- kívül az ellenőrzésre való jogosultság kérdését is felveti. Tisztázandó, hogy a járási hivatal az üzlet nyilvántartásba vételekor a kereskedő által meghatározott nyitva tartási idő tekintetében figyelembe veszi-e, és ha igen, milyen módon (pl. jogsegély keretében) az önkormányzat e tárgyban született rendeletét. Kaotikus állapotok alakulhatnak ki e téren, amely ahhoz vezethet, hogy az ügyfelek könnyen kijátszhatják a hivatalokat, vagyis a „sok bába között elvész a gyermek”.
  • Az ellenőrzés témakörében fontos megemlíteni, hogy a kereskedelmi hatóság feladatai között nem csupán a bejelentésköteles kereskedelmi tevékenység nyilvántartásba vétele, illetve elenyésző számban az engedélyezési eljárás lefolytatása szerepel, hanem a tevékenység, illetve a jogszabályoknak való megfelelés folyamatos nyomon követése is. Ez többszáz, főként nappali időszakban, de igen nagy számban hétvégi és éjszakai ellenőrzést is jelent. A rendkívüli munkavégzés – csakúgy, mint az anyakönyvvezetők pihenőnapon történő munkavégzése esetében – felveti az ellentételezés problémáját. Jelenleg a hétvégi és éjszakai munkavégzésért sok helyen pénzbeli díjazásban részesülnek a munkatársak, mert az ügyek nagy száma és a meglehetősen rövid jogszabályi határidők miatt a szabadidő kiadása a folyamatos munkavégzést tenné lehetetlenné. Ha az éjszakai ellenőrzések száma csökken a járási hivatalban, az nagyságrendekkel fogja megnövelni a panaszok számát, ezzel pedig egy ördögi kör alakulhat ki, hiszen a panaszok kezelése, kivizsgálása még több ellenőrzést kívánna, ehhez pedig több munkaerőre lenne szükség.
  • A már említettek mellett ellentmond a tervezet egyik céljának – miszerint a polgárok mindent egy helyen tudjanak intézni – az a tény, hogy pl. a vendéglátó üzletek legtöbbje a közterületen is végez kiszolgálást ún. „teraszengedély” (közterület-foglalási engedély vagy -hozzájárulás) birtokában. A közterületek az önkormányzatok tulajdonában állnak, így a terasz kialakításához mindenképpen szükséges a tulajdonos önkormányzat hozzájárulása, elkerülhetetlen lesz tehát, hogy a kérelmező az ügyeit ne több helyen tudja majd intézni. Az ellenőrzés jelenleg több szempontból is történik: a kereskedelmi hatóság ellenőrzi mind az üzlet működését, mind a közterület-használati hozzájárulás meglétét és mértékét, de még a zajkibocsátási határérték megállapításának meglétét is, emellett olykor zajmérést is végez. A hatáskör járási hivatalhoz kerülésével az ellenőrzés megtöbbszöröződése várható: az üzlet működését a járási hivatal feladata lesz ellenőrizni, a terasszal kapcsolatban az önkormányzat mint tulajdonos fog eljárni, illetve a zajkibocsátási jogszabályoknak való megfelelést pedig a jegyző ellenőrzi környezetvédelmi hatáskörében.
  • Az iratok átadása körében úgy szól a tervezet, hogy a hatálybalépéskor folyamatban lévő ügyekben már a járási hivatal fog eljárni. Kérdésként vetődik fel, hogy mely ügyek minősülnek folyamatban lévő ügynek. Álláspontunk szerint ugyanis lezárt ügynek csak az tekinthető, ahol a kereskedő megszüntette a tevékenységét, vagyis folyamatban lévő ügynek nem csupán azok tekinthetők, amelyeknek nyilvántartásba vétele a hatálybalépéskor épp folyamatban van (vagyis a bejelentést már megtette a kereskedő, de még nincs nyilvántartásba véve), hanem mindazon ügyek is (nagyobb városokban, fővárosi kerületekben több ezres nagyságrenddel lehet számolni), amelyek már szerepelnek a nyilvántartásban, vagyis „élő” üzletként működnek. Ezek esetében ugyanis amellett, hogy rendszeres ellenőrzési kötelezettsége van a hatáskörrel rendelkező hatóságnak, gyakorlatilag folyamatos ügyintézést igényelnek pl. az üzemeltetőváltás, a nyitvatartási idő változásának bejelentése, az ádventi vasárnapokon kívüli egy vasárnapi nyitva tartás bejelentése, a forgalmazott termékkör változásának bejelentése, a vásárlók könyvének hitelesítése stb. okán. Ez pedig egyidejűleg több ezer ügyirat áttételét jelenti majd a járási hivatal részére. Bár ez kétségtelenül a megkötendő átadás-átvételi megállapodás részét kell, hogy képezze, az átadandó státusok és személyek létszámát tekintve mindenképpen indokolt figyelembe venni, hogy az iratok áttétele meglehetősen nagy és időigényes feladatot ró a maradó munkatársakra. Az iratok tárolási problémáiról nem is beszélve. Emiatt célszerű lenne, ha maga a jogszabály írna elő ennek teljesítésére átmeneti szabályként egy észszerű, a jegyzőknél megmaradó létszámot is tekintetbe vevő határidőt.
  • Az ipari, kereskedelmi és szálláshely-szolgáltatási feladatokat intéző munkatársak átadása kapcsán is elmondható, hogy tisztán csak e feladatokat ritkán intézik önálló szervezeti egység keretében. Általában – főként a vidéki települések esetében, de a fővárosi kerületekben is – ezek mellett számos más feladatot is ellátnak. Birtokvédelmi, állattartási, zajvédelmi, hulladékgazdálkodási, ebösszeírási, hatósági bizonyítvány kiállításával kapcsolatos, valamint környezetvédelmi szakhatósági feladatok mellett az üzletek éjszakai nyitva tartásával összefüggő önkormányzati hatósági ügyekben is eljárhatnak az ügyintézők.
  • Fontos és előzetes felkészülést igénylő szempont az a jogszabályban előírt feladat, hogy mind a kereskedelmi tevékenységek, mind a szálláshely-szolgáltatással kapcsolatos tevékenységek, valamint az ipari tevékenységek esetében a hatóságnak (jelenleg a jegyző) nyilvántartást kell vezetnie (esetenként ez tízezernél is több adatot jelent), amely nyilvántartásokat – a lakosság naprakész tájékoztatása érdekében – a honlapon közzé kell tenni. Mindhárom tevékenység esetében az önkormányzatok különböző szoftvereket, alkalmanként csak egyszerű Excel-táblázatot használnak a nyilvántartás vezetésére. A hatáskör zökkenőmentes átvételénél tehát meglehetősen nagy odafigyelést igényel informatikai szempontból a különböző szoftverek alkalmazásának összehangolása. Erre különösen azért fontos felhívni a figyelmet, mert a nyilvántartás honlapon történő közzéttételének kötelezettsége a korábban már a járási hivatalokhoz átkerült üzletszerűen végzett társasházkezelői és ingatlankezelői nyilvántartások esetében is fennáll, mégis az érzékelhető, hogy – pl. a fővárosban – ez a nyilvántartás a mai napig rendkívül hiányosan és semmiképp sem egységesen áll a nagyközönség rendelkezésére. Pedig e területen évente csupán néhány új nyilvántartásba vétellel kell számolni, ellentétben a kereskedelmi tevékenységgel, ahol ez a szám évente ezres nagyságrendű. E körben nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a különböző jegyzők (kereskedelmi hatóságok) nyilvántartásaiban egészen biztosan elő fog fordulni olyan eset, hogy két-három (vagy több), azonos járási hivatalhoz tartozó településen lévő üzletek azonos nyilvántartási számmal rendelkeznek. Pl. mindhárom településen van 3/2015. nyilvántartási számmal rendelkező üzlet. A nyilvántartások „összefésülésénél” tehát ezt a problémát már előre ki kell küszöbölni, hogy ne vezessen a nyilvántartási rendszer teljes összeomlásához. Vagy minden egyes üzlet új nyilvántartási számot kap? Ha igen, erről mind a kereskedőt, mind a sok szakhatóságot értesíteni kell, ami postaköltség címén igen tetemes összeget vinne el, emellett fizikailag is emberfeletti munkát jelentene az ügyintézők számára. Ha már a várható informatikai problémáknál tartunk, itt kell megjegyezni, hogy a zökkenőmentes és az ügyfelek teljes megelégedését szolgáló átállásról szóló hírekkel ellentétben többször lehetett és lehet hallani fennakadásokról. pl. 2013 tavaszán a családtámogatási ellátások több hónapos csúszásától kezdve a 2015 áprilisában átkerülő segélyezéssel kapcsolatos feladatkörben tapasztalható problémákig, amelyet a médiákban a segélyezési rendszer összeomlásaként aposztrofáltak. Ugyancsak informatikai problémákat feszeget múlt havi jelentésében az állampolgári jogok biztosa az AJB-1612/2014. sz. ügyben. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény (Nytv.) – 2013. március 1-jén hatályba lépett – 2012-es módosítása tette lehetővé a polgárok értesítési címének regisztrálását, de az okmányirodák még nyomtatvánnyal sem rendelkeznek és a kérelmeket rendre elutasítják; a jelentés szerint „A vizsgált esetben tehát a jogszabály elfogadása és hatályba lépése között mintegy három hónap állt a KEKKH rendelkezésére ahhoz, hogy az informatikai rendszer szükséges módosítását elvégezze és a bejelentő lapokat az okmányirodákba eljuttassa. A KEKKH azonban még 2015 áprilisában, tehát két év elteltével sem rendelkezett az Nytv. végrehajtásához szükséges informatikai fejlesztéssel…” „Lakcím hiányában – a jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése szempontjából – kiemelt jelentősége van az értesítési címnek. Az Nytv. szerinti értesítési cím regisztrálása a KEKKH számára törvényi kötelezettség, az ezzel élni kívánóknak pedig olyan törvényben deklarált lehetőség, amely elősegíti jogaik gyakorlását és kötelezettségeik teljesítését. A KEKKH azzal, hogy az Nytv. módosítását követő két év elteltével sem tesz/tett eleget a törvényben foglalt kötelezettségének és nem regisztrálja az értesítési címet, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot tart fenn.” Ez esetben arról volt szó – a KEKKH tájékoztatása (védekezése) szerint –, hogy „az értesítési cím bejelentése informatikai szempontból nagyarányú fejlesztést igényel.” „A fejlesztés során a nyilvántartási rendszerben az értesítési cím bejelentésének gyakorlati bevezetéséhez ki kell alakítani a rendszerben egy új adatbeviteli felületet…” No mármost ilyen előzmények után talán joggal lehet attól tartani, hogy a kereskedelmi, az ipari, a szálláshely-szolgáltató tevékenységek, valamint a rendezvénytartási engedélyek „ahány ház, annyi szokás” alapon vezetett nyilvántartásainak összehangolása valóban nem egykönnyen megoldható informatikai feladatot fog jelenteni.

Még egy aggálynak lehet és talán érdemes hangot adni, amely a jegyzőktől a járási hivatalokhoz már átkerült és ezután átkerülő ügytípusok kapcsán merült fel annak okán, hogy azokon a településeken, ahol nincs járási hivatal, az ügyfelek hogyan tudják az ügyeiket intézni. A válasz erre minden esetben: az ügysegéd útján. Ez azonban néhány dilemmát felvet: ma, amikor különböző szakmák, foglalkozások körében egyre nagyobb szakosodásnak lehetünk tanúi: orvosok, bírák, ügyvédek is csak saját tudományuk egy-egy szegmensében mélyednek el alaposabban és gyakorolják a szakma azon részét, sőt nem is csak a jogágak (polgári jog, büntetőjog stb.) elkülönülését látjuk, hanem még a polgári jogon belül is specializálódás van jelen (szerzői jog, családjog, gazdasági jog, kártérítési jog stb.), a rendkívül szerteágazó és óriási mennyiségű joganyaggal rendelkező közigazgatási jog területén az ügysegédek tekintetében mégis feltételezünk egy olyan generalista szaktudást, amely a közigazgatás minden területén előforduló ügyekre vonatkozó jogszabályt, eljárási metódust az ügyintézés teljes lebonyolításáig behatóan ismerhet? Hogyan tud „utazó ügynökként” ellátni egymaga hetente 1-2 órában mindenféle olyan ügyet, amelyet eddig több ügyintéző végzett heti 40 órás munkaidőben? Az ügysegéd a különböző ügytípusok (gyámügyek, építésügyek, szociális ügyek, anyakönyvvezetői hatáskörök, kereskedelmi igazgatás, okmányirodai feladatok stb.) intézéséhez szükséges, a közszolgálati tisztviselőktől kormányrendeletben megkövetelt valamennyi képesítéssel, adott esetben szakvizsgákkal (közigazgatási, anyakönyvvezetői, építésügyi stb.) is rendelkezik?

Hasonló dilemmák merülnek fel a kormányablakok szerepe kapcsán is. A kormányablakokról szóló 515/2013. (XII. 30.) Korm. rendelet mellékletei határozzák meg a kormányablakban azonnal intézhető ügyeket, a kormányablak saját hatáskörében intézhető ügyeket (ezek gyakorlatilag az okmányirodákban most is intézhető ügyeket jelentik), a kormányablakban csupán továbbítás céljából előterjeszthető beadványokat (mintegy 270 féle beadvány) – vagyis a kormányablakban csak átveszik a beadványt, majd továbbítják azt a hatáskörrel rendelkező illetékes szerv – köztük a jegyző – részére, csakúgy, mint ha az ügyfél maga adná postára azt. Az ügyfél szempontjából pedig főként vidéki viszonylatban ez azt jelentheti, hogy azzal a kérelmével, amelyet korábban bevitt a polgármesteri hivatalba, most vagy beutazik a járási hivatalhoz (egy nap szabadság), hogy leadja, vagy megvárja az ügysegéd heti fogadóóráját (szintén egy nap szabadság), vagy – ha van –, bemegy a kormányablakba, hogy leadja a kérelmét, ahonnan majd továbbítani fogják a járási hivatalhoz. Arra, hogy esetleg hiányos a kérelem, már nem is kívánunk kitérni.

A feladatok átadása esetén pedig indokolt gondot fordítani arra is, hogy a jegyzőnél maradó feladatok ellátása – a feladatokkal együtt az álláshelyek átadása után is – biztosított maradjon.

5. Salamoni döntés

Elmondható, hogy mind a jegyzőknek, mind a polgármestereknek igencsak feladták a leckét. Egyrészt a vagyonátadás kapcsán is, hiszen a mostani helyzet kísértetiesen hasonlít a 2012-es eseményekhez, amikoris a feladatok, ügyiratok átadásával egyetemben helyiségeket vagy épületet is kellett biztosítani a járási hivatalok számára. A vagyon ugyan marad, maradt az önkormányzatok tulajdona, az ingatlanokat „csak” használatba kell(ett) adni, de ássuk csak elő jogi tanulmányainkból a tulajdonjog részjogosítványait: birtoklás, használat és hasznosítás, rendelkezés. Látható, hogy e háromból hárommal nem rendelkezik az önkormányzat: nem birtokolhatja, nem használhatja, nem hasznosíthatja, de még csak nem is rendelkezhet vele, hiszen a törvény kihirdetése után már sem elidegeníteni, sem megterhelni nem lehet(ett).

Most hasonló helyzet előtt állnak a jegyzők és polgármesterek. A vagyonról szóló megállapodást ugyan a polgármesternek kell aláírnia (ha nem teszi, a kormányhivatal határozata helyettesíteni fogja azt), az átadandó státusok kapcsán azonban nyilvánvalóan a jegyzőnek, mint munkáltatónak lesznek nem kis feladatai. Nem lesz irigylésre méltó feladat eldönteni, hogy a jól ismert, régi kollégákkal mit is tegyen. Átadja a státussal együtt – adott esetben csökkentett bérért –, mert ugye most a kormányhivatali bértábla szerinti besorolás fog érvényesülni (2013-ban legalább emiatt nem kellett, hogy fájjon a jegyző és az átkerülő, kormánytisztviselővé avanzsáló köztisztviselő feje, hiszen törvény garantálta az önkormányzatnál kapott bért – aztán idén ezt egy másik törvény anullálta), vagy egyes kollégákat megtart és helyettük néhány üres státust is átad. Így azonban duplán is rosszat tesz, egyrészt a maradó kollégá(k)nak, hiszen pl. a megmaradó egyetlen kereskedelmi feladatkörre (vásár, piac engedélyezése) kereskedelmi ügyintézőre – a vidéken évente néhány alkalommal, nagyobb városokban még kevesebb vásár- vagy piacengedély miatt – egyáltalán nem lesz szükség, a státusa így megszűnik, a kollégából pedig munkanélküli lesz. Másrészt rosszat tesz az átkerülő volt munkatársaival is, hiszen kevesebb embernek kell (ráadásul több ügyviteli feladat mellett) végezni a korábbi mennyiségű feladatot. Salamoni döntés kellene, de van ilyen?

És most az eddigiek fényében térjünk vissza egy percre a bevezetőben említett járási törvény preambulumában felvázolt célkitűzésekhez: „törvényesen és átláthatóan működő, a közszolgáltatásokat maradéktalanul biztosító Állam feltételeinek megteremtése, valamint a helyi államigazgatási rendszer megújítása, hatékonyságának további növelése és a struktúrájának átláthatóbbá tétele” (?).

Az észrevételeket összefoglalva és utalva a fentebb már említett – „nem feltétlenül ördögtől való az önkormányzati és államigazgatási feladatok szétválasztása” – megjegyzésre, álláspontunk szerint az anyakönyvi és az ipari-kereskedelmi feladat- és hatásköröknek a járási hivatalokhoz telepítése előtt nélkülözhetetlen lenne a teljes körű, minden részletre kiterjedő hatásvizsgálat elvégzése, amelynek során szükséges lenne a hatásköröket jelenleg gyakorló jegyzők szakmai tapasztalatait, jogalkalmazási problémáit figyelembe venni csakúgy, mint azt, hogy a helyi sajátosságok, viszonyok ismerete mennyiben befolyásolja a feladatok ellátását. Mert – ha már az ördögöt többször emlegettük – „az ördög a részletekben rejtőzik”. Addig pedig, amíg a nagyon alapos előkészítés és a feltételek teljes megteremtése meg nem történik, célszerű lenne az e feladatokat már jól ismerő jegyzőknél hagyni ezeket a hatásköröket. A gondos felkészülés különösen fontos lenne ahhoz, hogy a feladatok átadása később zökkenőmentes legyen, és a feladatellátás valóban folyamatosan, fennakadások nélkül történhessen és a preambulumban kitűzött célok valóban elérhetők legyenek.

II. A társasházak feletti törvényességi felügyelet

1. Jogtörténeti áttekintés

A jegyzőkre mért csapások sorában a következő pont a társasházakat érintő törvényességi felügyeleti hatáskör.

Jóllehet a cikk címe csapásokról szól, s a többi témát tekintve e szóhasználat nem is helytelen, azonban e hatáskör kapcsán inkább új teherről, kihívásról beszélhetnénk.

E szóhasználatból eredő különbség elsősorban e hatáskör szükségességére és (mint jegyzői hatáskör) újdonságára vezethető vissza.

E hatáskört, illetve tárgykört kezdetektől fogva komolyabb érdeklődés övezte, övezi mind a jogalkalmazók, mind pedig a társasházak, s különösen a közös képviseletet ellátók részéről, ami nem a véletlen műve.

Az érdeklődés legfőbb oka magukban a társasházakban, illetve azok jogi jellegében keresendő, hiszen a társasházak mint jogi konstrukció és tulajdonosi közösség rengeteg fajta jogviszonyt tömörítenek magukba, melyek keletkeztetése, fenntartása, megszüntetése ilyen, vagy olyan formában, de a tulajdonosoktól függ. Pontosan az előbbiekből eredően a társasházak életében – a különféle jogviszonyok mellett – különös hangsúlyt kapnak a lakók egymás közötti, illetve a lakók és a társasház szervei közötti konfliktusok.

Tovább rontja a helyzetet, hogy a konfliktusok feloldására tett, akár egyéni, akár kollektív kísérletek sok esetben kudarcba fulladnak, ami könnyen konzerválhat egy életképtelen, s ebből eredően jogsértő állapotot is.

A társasházakról szóló egymást követő törvények léte (1924. évi XII. törvénycikk, 1977. évi 11. törvényerejű rendelet, 1997. évi CLVII. törvény, 2003. évi CXXXIII. törvény) élesen bizonyítja, hogy a jogalkotó gyorsan felismerte a társasházak szerepét, jelentőségét, amit az előbbieken túl erősít a társasházaknak az ország lakásstruktúrájában betöltött szerepe, aránya. Mindezek hangsúlyozása után érdekesnek tűnhet, hogy a szabályozási tárgykör jelentősége ellenére a jogalkotó nem épített be már a kezdetekkor semmilyen törvényességi kontrollt a rendszerbe.

No persze a tulajdonosok számára a bírósághoz fordulás lehetősége mindig is nyitva állt, azonban ennek számos, ismert hátulütője van, ezért feltehetőleg sok esetben az érintettek nem éltek e lehetőséggel, ami persze – a helyzet megoldásának, de legalábbis kezelésének hiányában – tovább fokozta a feszültséget, mélyítette a konfliktust.

A jogviszonyok sokszínűsége pedig önmagában megkövetelte volna egy felügyelő létét, hiszen figyelemmel egy adott társasházban élők számára, a társasházzal kapcsolatban álló szereplő számára, nem lehet pusztán magánérdekekről és társasházi belső viszonyokról, autonómiáról beszélni, igenis valamilyen mértékig a közérdeknek is meg kell jelennie. E megjelenési mód pedig a törvényességi felügyelet, függetlenül attól ki látja azt el.

A fentiek ellenére a társasházakról szóló jogszabályokban mégsem szerepelt egyetlen rendelkezés, utalás sem a társasházak feletti törvényességi felügyeletről.

Az első felügyeleti szerv kijelölésére egészen 2010. január 1. napjáig kellett várni, amikor egy viszonylag szűkszavú szabályozás keretében az ügyészség nyerte el a feladatot (a társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvény módosításáról rendelkező 2009. évi LXXXIX. törvény).

Bár az ügyészséget megillető ellenőrzési hatáskör igencsak tiszavirág életűnek bizonyult, hiszen alig 6 hónappal a hatályba lépését követően, 2010. június 17-én hatályon kívül helyezésre került, s ezzel ismételten törvényességi ellenőrzés nélkül maradtak a társasházak [az állami vagyonnal való felelős gazdálkodás érdekében szükséges törvények módosításáról, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2010. évi LII. törvény 35. § (4) bekezdése]. A hatályon kívül helyezés ellenére fontos állomásról van szó, hiszen ez volt az első alkalom, amikor a jogalkotó felismerte a törvényességi felügyelet szükségességét, s megpróbálta azt életre hívni.

Az első kísérletet követően 2014-ig kellett várni egy újabb próbálkozásra, amikor – 2014. február 1. napjával történt hatályba lépéssel – az egyes törvényeknek a rezsicsökkentés végrehajtásával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCXXXI. törvény 2. §-a módosította a társasházi törvényt, s újfent tartalommal töltötte meg az üresen tátongó 27/A. §-t.

2. Röviden a hatályos rendelkezésekről

A hatályba lépő normaszöveg – miszerint a társasház szerveinek, e szervek működésének törvényességi felügyeletét a jegyző az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvénynek a civil szervezetek feletti törvényességi ellenőrzés szabályai megfelelő alkalmazásával látja el – igen problematikusra, egész pontosan alkalmazhatatlanra sikeredett.

A problémát észlelve a jogalkotó mindössze 17 nap után korrigált, s 2014. február 18-án hatályba lépett a törvény 27/A. §-ának ma is hatályos szövege.

E szerint:
„27/A. § (1) A társasház működésének, a társasház szerveinek és e szervek működésének törvényességi felügyeletét a jegyző látja el. A törvényességi felügyelet nem terjed ki az olyan ügyre, amelyben bírósági, hatósági eljárásnak van helye.
(2) A törvényességi felügyeletet gyakorló jegyző hivatalból ellenőrzi, hogy a társasház
a) alapító okirata, szervezeti-működési szabályzata és azok módosítása megfelel-e a jogszabályoknak,
b) működése, közgyűlési határozata megfelel-e a jogszabályoknak, az alapító okiratnak és szervezeti-működési szabályzatnak, és
c) működése megfelel-e a közgyűlési határozatokban foglaltaknak.
(3) A közös képviselő, illetve az intézőbizottság elnöke köteles a jegyzővel együttműködni, a jegyzőt a törvényességi felügyelet lefolytatásához szükséges dokumentumok rendelkezésre bocsátásával, valamint a helyszíni ellenőrzés során a helyszínen is segíteni.
(4) Ha a jegyző a működés (2) bekezdésbe ütközését állapítja meg, a társasházat felhívja a működés törvényességének helyreállítására. Ha a társasház a jegyző felhívása alapján a felhívástól számított 60 napon belül a működés törvényességét nem állítja helyre, a jegyző a működés törvényességének helyreállítására vonatkozó bírósági kötelezés érdekében a határidő eredménytelen elteltétől számított 30 napon belül bírósághoz fordulhat. A pert a társasház ellen kell megindítani és a polgári perrendtartásról szóló törvény általános szabályai szerint lefolytatni. A per a társasház címe szerinti járásbíróság hatáskörébe és illetékességébe tartozik.
(5) A bíróság a jegyző keresete alapján
a) megsemmisítheti a közgyűlés (2) bekezdés b) pontjába ütköző határozatát és szükség szerint új határozat meghozatalát rendelheti el,
b) a működés törvényességének helyreállítása érdekében összehívhatja a közgyűlést vagy arra a jegyzőt vagy a számvizsgáló bizottságot jogosíthatja fel, illetve
c) – ha a társasház működésének törvényessége a közös képviselő, illetve az intézőbizottság jogsértő magatartása miatt az a) vagy b) pont szerint nem biztosítható – százezertől ötmillió forintig terjedő, a jogsértés súlyával arányos bírság megfizetésére kötelezheti a közös képviselőt, illetve az intézőbizottság elnökét és tagjait.
(6) Ha a jegyző a keresetében az (5) bekezdés c) pontjának alkalmazását kéri, a pert a közös képviselővel, illetve az intézőbizottság elnökével és tagjaival szemben is meg kell indítani. Ha a társasház és a közös képviselő, illetve az intézőbizottság elnöke között érdekellentét áll fenn, a bíróság a társasház képviseletére hivatalból ügygondnokot rendel ki. A kiszabott bírság megfizetésében a társasházat helytállási kötelezettség nem terheli. A kiszabott bírság megfizetéséért az intézőbizottság elnökének és tagjainak felelőssége egyetemleges.”

Sosem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy – a bejelentők elképzelésével szemben – a jegyző törvényességi felügyelete nem korlátlan, a jegyző nem ellenőrizhet akármit egy társasházban.

A társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Tht.), illetve annak indokolása is kiemeli, hogy a jegyző hatásköre kizárólag a társasház működésének, a társasház szerveinek és azok működésének ellenőrzésére terjed ki.

E hatáskörben eljárva a jegyző hivatalból – vagyis függetlenül attól, hogy erre kitér-e az esetleges bejelentés, illetve a jegyző hivatalból észlelte-e – ellenőrzi:

  • a társasház alapító okiratának, szervezeti-működési szabályzatának és azok módosításainak jogszabályoknak megfelelőségét;
  • a társasház működésének, közgyűlési határozatának a jogszabályoknak, alapító okiratnak és szervezeti-működési szabályzatnak megfelelőségét;
  • a társasház működésének a közgyűlési határozatoknak megfelelőségét.

Rögtön hangsúlyozni kell, hogy a jegyzői eljárás egyik legnagyobb korlátját képezi azon előírás, ami szerint a jegyző nem járhat el azon ügyekben, amelyben bírósági vagy hatósági eljárásnak van helye.

Érdemes megfigyelni az ügyészséghez 2010-ben, és a jegyzőhöz jelenleg telepített hatáskör hasonlóságait. A jogalkotó az ügyészséghez telepített hatáskör esetén még deklarálta is, hogy e feladatellátás egyfajta „ingyenes, társasházaknak nyújtott jogsegélynyújtás”, az ügyészséget a társasházak segítőjeként, mintsem azokat a törvény minden szigorával felügyelő szervezetként határozta meg, s ez alapvetően a jegyző esetében sincs másként.

E megállapítást támasztják alá az ellenőrzési szempontok, illetve a felügyeleti eljárás során alkalmazható eszközök, hiszen azok jellege és súlya közel sem olyan drámai, mint ahogy azt a hatáskör sugallná.

A jegyzői felügyeleti hatáskör első időszaka egészen 2015. július 1-jéig datálható, s ezen időszak nem kis fejfájást okozott a jegyzőknek, hiszen eljárási szabályok teljes hiánya mellett kellett ellátni e feladatot, ami komoly jogbizonytalanságot okozott, s egy jogállamban ez megengedhetetlen, pláne egy törvényességi felügyeleti eljárásban.

A fenti időpontig gyakorlatilag minden jegyző maga próbált valamilyen eljárási rendet kialakítani, ami távolról sem volt egy kívánatos állapot. Ráadásul az eljárási szabályok hiányát tovább fokozták a társasházi törvény – jegyzők általi – eltérő értelmezéséből, illetve a részletesen nem szabályozott kérdésekből eredő bizonytalanságok.

Miért is volt annyira aggályos az eljárási szabályok hiánya?

Az eljárási szabályok hiánya egyfelől megingatja az egész eljárás erkölcsi alapját, hiszen mégis milyen jogon felügyeljen a jegyző bárkit is, ha az ő eljárási rendje is bizonytalan, erősen megkérdőjelezhető, mivel úgy jár el, ahogy akar, így pontosan az előbbiek okán korlátlan lehetőséget biztosít a visszaélésekre, önkényeskedésre (bejelentések ignorálása, irreálisan hosszú ügyintézési határidők stb.).

A fentiek további következménye, hogy jelentősen csökken a jegyző e hatáskörben történő számon kérhetősége, ellenőrizhetősége, mivel eljárási szabályok híján milyen eljárási rend betartását lehetne ellenőrizni!?

Az előbbi megállapításokat párhuzamba lehet állítani az Alkotmánybíróság által határozataiban kifejtett, majd következetesen alkalmazott jogállami értékkel, szempontokkal.

Gondoljunk rögtön a jogállamiság elvére, amit az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése határozottan deklarál, s melyet az Alkotmánybíróság következetesen alkotmányossági mérceként kezel. Nem szabad megfeledkezni a – lényegében az előbbi részét képező – jogbiztonságról sem, ami egy különösen fontos elv, s egy eljárási szabályok nélküli, nem jogszabályok által előírt formalizált rendben zajló eljárás vitathatatlanul ignorálja ezen elvet. Az eljárási szabályok hiánya, a fentieken túl, sérti az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltósághoz való jogot, a XV. cikkben hangsúlyozott törvény előtti egyenlőséget, és a XXIV. cikkben deklarált tisztességes eljárás elvét is.

A társasházi törvény lakonikus rendelkezései, láthatóan a legalapvetőbb eljárási kérdésekre sem adtak egyértelmű választ, gondoljunk például az illetékesség kérdésére, eljárási határidőkre, jogorvoslat lehetőségére. Ráadásul az eljárási kérdések tisztázatlansága mellett a hatáskör terjedelme is aggályos volt, mivel a Tht. 27/A. § (1) bekezdés második mondata szűken és tágan is értelmezhető.

Az előbbieket – közel másfél év után – jelentősen megváltoztatva, 2015. július 1-jén hatályba lépett – a Tht. 65. § 2. pontja alapján megalkotott – a jegyző társasházak feletti törvényességi felügyeleti eljárási szabályairól szóló 155/2015. (VI. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet), ami szabályozott keretek közé szándékozta szorítani a jegyzői eljárást.

Jelen cikk írói a közelmúltban[1] igyekeztek részletekbe menően elemezni e Rendeletet, rávilágítva előnyeire és hiányosságaira, így a rendelet ismételt elemzése helyett inkább csak néhány olyan kérdésre térünk ki, melyek léte jelentősen befolyásolja, megnehezíti e hatáskör gyakorlását.

Leszögezhetjük, hogy a Rendelet, viszonylag rövidebb terjedelme ellenére igyekszik az eljárás valamennyi mozzanata tekintetében megállapítani valamilyen előírást, ezért legnagyobb pozitívumaként megalkotását, hatályba lépését kell kiemelni.

3. Bizonytalanságok az eljárási szabályokban

Első helyen a Rendelet által az 1. § (3) bekezdésében szabályozott – jegyzőre vonatkozó – kizárási szabályok kívánkoznak említésre, mint indokolatlanul szigorúra sikerült rendelkezések.

A normaszöveg szerint a jegyző nem vehet részt abban az eljárásban, amelyben
a) a jegyző illetékességi területén működő helyi önkormányzat, képviselő-testület, azok szerve vagy érdekeltségi körébe tartozó gazdálkodó szervezet társasházi tulajdonostársként, vagy
b) a jegyző illetékességi területén működő helyi önkormányzatnak, illetve képviselő-testületnek szerve vagy érdekeltségi körébe tartozó gazdálkodó szervezete közös képviselőként vagy a társasház társasházkezelőjeként

az eljárás érintettje.

Jól látható, hogy ha az adott társasházban akár egyetlen önkormányzati tulajdonú lakás, vagy helyiség is található – ami nagyobb városokban gyakori – a jegyző már nem járhat el, kizárást kell kérnie. E rendelkezés már csak azért is érthetetlen, mivel a társasház működésében egy-egy önkormányzati tulajdon csupán bizonyos mértékű szavazati jogot biztosít, a teljes működésre, a közös képviselő tevékenységére lényegében nem bír befolyással. E rendelkezés okán könnyen előállhat az az abszurd helyzet, hogy egy jegyző – kijelölés alapján – a megyében bárhol eljárhat, csak a saját településén nem.

A képzeletbeli dobogó második fokára a hivatali észlelés, illetve bejelentés nélküli eljárásindítás lehetőségének hiánya kerül. A Rendelet bár deklarálja, hogy az eljárás mindig hivatalból indul, azonban azt két esetkörhöz köti: bejelentés beérkezte, illetve releváns körülmény hivatalból észlelése, magyarán az eljárás megindításához elengedhetetlen a feltételezett jogsértésnek valamilyen módon a jegyző tudomására jutása. Ugyanakkor a jogalkotó által elérni kívánt cél, vagyis a társasházak működésének szabályszerűbbé, jogszerűbbé, ellenőrizhetőbbé tétele szinte megkövetelné e két eljárás-indítási mód mellett a külön tudomásra jutás nélküli eljárásindítás lehetőségét.

Ráadásul önmagában pusztán a lehetőség biztosítása elhárítaná ezen eljárás-indítási móddal szemben felhozható két fő aggályt is, nevezetesen a jegyző oldaláról a humán és anyagi erőforrások véges voltát, hiszen a jegyzők nem feltétlen rendelkeznek elég kapacitással a felügyeleti feladatok ilyen mértékű kiterjesztésére; másfelől a társasházi viszonyokba történő állami beavatkozás túlterjeszkedésének veszélyét.

Harmadik jelentősebb problémaként a közös képviselővel szembeni fellépés lehetőségének, illetve a közös képviselőkről vezetendő nyilvántartás előírásának hiánya jelölhető meg. A felügyeleti eljárásokban ugyanis a közös képviseletet ellátó személy kulcsszerepet játszik, hiszen többek között képviseli a társasházat, s annak működésében is komoly koordináló szereppel bír, ami kulcsfontosságú a törvényes működés helyreállításában.

A közös képviselővel szembeni szankcionálhatóság hiánya az eljárást meglehetősen lelassítja, megnyújtja. A társasházi törvény hiába ír elő együttműködési kötelezettséget a közös képviselő számára, mi több a Rendelet ehhez határidőt is társít, e kötelezettség érdemi szankció nélkül nem sokat ér, illetve a közös képviselők részéről nagyfokú önkéntes jogkövetést követelnek.

Ráadásul pusztán e kötelezettség elmulasztása miatt bírósági pert indítani kérdéses, hiszen a pert mindenképp meg kell indítani a társasházzal szemben is, amire csupán akkor van lehetőség, ha a társasház a törvényességi felhívásban foglaltaknak nem tesz eleget. Ennek kibocsátására azonban éppen a közös képviselő akadályozó magatartása miatt nem kerülhet sor. A közös képviselő mulasztásának már a jegyző eljárásában történő szankcionálása – függetlenül annak módjától, ami leginkább bírságolási lehetőségben, avagy a közös képviselővel szemben pusztán a magatartása miatt indítható peres eljárásban ölthetne testet – mindenképpen az eljárás gyorsabb és hatékonyabb lefolytatását eredményezheti, emellett további hozadéka lehet a jogkövetés előmozdítása.

Mi több – a szankcióval fenyegetettség – a törvényes működés tekintetében is pozitív elmozdulást eredményezhetne, amelynek következtében kevesebb per indulhat.

A közös képviselőkről vezetett nyilvántartás hiánya megint csak az eljárás elhúzódásához vezethet, annak lefolytatását nehezíti, különösen a nem társasházkezelő természetes személyek esetén, hiszen a bejelentők elsősorban a közös képviselő nevét, esetleg lakcímét adják csak meg, amely adatok nem feltétlen elégségesek az azonosításra. Egy ilyen nyilvántartás – melynek összeállítása kétségtelen rengeteg munkaórát felemésztene, s a társasházak részéről is komoly fegyelmet követelne – felállításának járulékos haszna lenne, hogy abból más hatóságok is adatot igényelhetnének saját eljárásukhoz, így ezen eljárások felgyorsulnának. E gondolatmenet legnagyobb gyengéje a közös képviseletet ellátókkal szembeni jogkövetkezmény kérdése az esetleges adatváltozás bejelentésének elmulasztása esetén, mivel a jegyző beleütközne az alapproblémába, amit éppen e nyilvántartás szüntetne meg, vagyis hogy ki a közös képviselő, s mi az elérhetősége.

Az előbbi problémák, kiegészítési javaslatok mellett kiemelendő, hogy a Rendelet összességében jónak tűnik, felállít egy eljárási rendet, s rengeteg korábbi bizonytalanságot megszüntet. E hatáskör gyakorlásának azonban csak egyik oldala az eljárásjogi kérdések, melyek többségében rendeződni látszódnak, a másik az anyagi jogi, társasházakról szóló törvényben szereplő kérdések, amelyek még jelenleg is felvetnek aggályokat. Jelen cikk írói az eljárási kérdések mellett a Jegyző és Közigazgatás számos cikkében[2] vizsgálták a jegyzői felügyeleti eljárást, így annak ismételt elemzése helyett csak a fenti aggályokra térünk ki.

A Rendelet ellenére továbbra is első helyen a jogbiztonság, jogbizonytalanság kérdését kell megemlíteni.

Gondoljunk csak arra, hogy bár a társasházi törvény és Rendelet igyekszik szinte minden eljárási mozzanathoz ügyintézési határidőt társítani, kivéve az egész felügyeleti eljárás lezárásához. Jelenleg a jegyző bármennyi ideig vizsgálhatja a társasház működését, semmilyen határidő sem köti. Nyilván a jegyzők és a napi ügyintézés szemszögéből vizsgálva ez nem olyan nagy tragédia, s feltehetőleg a jogalkotó is az egész eljárás lezárhatóságában rejlő bizonytalansági faktorok miatt nem kívánt ügyintézési határidőt szabni.

Egy jogállamban ugyanakkor komoly aggályokat vet fel egy ilyen helyzet, hiszen bizonytalanságban tartja az érintett társasházat, ráadásul járulékos költségeket, károkat okozhat egy eljárás indokolatlan elhúzódása. Az ügyintézési határidő hiánya, a hatóság részéről vizsgálva korlátlan visszaélésekre adhat lehetőséget, s jelentősen növelheti a hatósági önkény veszélyét.

Az ügyintézési határidő melletti másik – jogbiztonságot érintő – fő aggály a társasházi határozatok érvénytelenségének megállapítása. Igaz ugyan, hogy a Tht. 42. § (1) bekezdése alapján egy közgyűlési határozat bíróság általi érvénytelenségének megállapítását a tulajdonos is kérheti, azonban csak a társasházi törvény által meghatározott határidőn belül (a közgyűlési határozat meghozatalától számított 60 nap), azt követően tulajdonosi kérelemre nem kerülhet sor megsemmisítésre. E körülmény egyfajta jogbiztonságot generál, hiszen a határozat meghozatalát követő 60 napon túl már nyugodtan végre lehet hajtani a döntést. E helyzetet változtatja meg a jegyző színrelépése, hiszen ha a felügyeleti eljárásában megállapítja egy határozatról annak jogsértő voltát, úgy köteles a helyzet korrigálása céljából felhívást kibocsátani, aminek önkéntes teljesítése, avagy peres eljárássá eszkalálódása esetén a bíróság ítélete révén sor kerül a határozat megváltoztatására, megsemmisítésére. Nem szükséges különösen bizonygatni milyen mértékű jogbizonytalanságot okoz e körülmény.

Második aggályos kérdés, ami kapcsolódik a jogbiztonsághoz is a jogorvoslat kérdése. A felügyeleti eljárásban ugyanis a társasházat nem illeti semmilyen jogorvoslati lehetőség még akkor sem, ha a jegyző nyilvánvalóan jogsértően járt el! A társasház számára, ha bármilyen okból vitatja a jegyző eljárását, felhívását az egyetlen eszköz a felhívás teljesítésének elmulasztása, aminek eredményeként persze peres eljárás indul ellene, azonban a peres eljárásban már elő tudja adni érveit, meglátásait. A jogorvoslat hiánya összekapcsolható az előbbi határidő hiányára vonatkozó meglátásokkal is, hiszen a jegyző indokolatlanul elhúzódó felügyeleti eljárása miatt sem kezdeményezhet közvetlen jogorvoslati eljárást, legfeljebb külön polgári peres eljárást, ami viszont időben jelentősen hosszadalmasabb és bonyolultabb.

A jogorvoslat hiánya a tisztességes eljáráshoz való joggal is összekapcsolható, hiszen a jogorvoslati eljárások egyfajta eszközként is felfoghatóak az eljáró hatóság tisztességes eljárásra kényszerítésében.

Harmadik aggályos pontként az önrendelkezési jog jelölhető meg, párhuzamba állítva a jegyzői ellenőrzés mélységével, jellegével. A jogalkotó a Tht. 27/A. § (2) bekezdésében bevezetett és előzőekben már citált hármas felsorolással, illetve a Rendelet 5. §-ával igyekszik pontosan meghatározni a felügyeleti eljárás ellenőrzési terjedelmét, azonban ez csak részben sikerült.

A Rendelet hivatkozott szakasza rögzíti, hogy az eljárás nem irányulhat a társasház működésének gazdaságossági vagy célszerűségi szempontból való ellenőrzésére.

E rendelkezések azonban nem adnak egyértelmű iránymutatást arra, hogy a jegyzőnek időben visszamenve meddig kell ellenőriznie a társasház egyes dokumentumait, így például bizonytalan, hogy egy 2015 végén indult felügyeleti eljárásban a 2014. év költségvetését kell-e vizsgálni, hiszen akkor már élt a jegyzői hatáskör, ugyanakkor lezárt jogviszonyokról beszélünk.

A társasházak életébe történő jegyzői beavatkozás igazán a társasház közgyűlésének jegyzői összehívásában csúcsosodik ki. Ebben az esetben ugyanis – a Rendelet alapján – a jegyző a bírósági ítélet jogerőre emelkedésétől számított 15 napon belül a társasházban jól látható helyen kifüggesztett hirdetmény útján gondoskodik a közgyűlés összehívásáról, valamint a hirdetményként kifüggesztett meghívóban megjelöli a közgyűlés összehívásának okát, továbbá azokat a napirendi pontokat és közgyűlési határozati javaslatokat, amelyek megtárgyalása a törvényes működés biztosítása érdekében indokolt.

A közgyűlés összehívása önmagában komoly szervezési kérdéseket vet fel, hiszen a jegyzőnek is be kell tartani a társasházi törvény közgyűlés összehívásra vonatkozó szabályait, ezeket a Rendelet nem írhatja felül. Félretéve a számos szervezéssel kapcsolatos kérdést, problémát – kizárólag a jegyző beavatkozási lehetőségére koncentrálva –, a Rendelet szövege szerint a jegyzőnek kéne elkészíteni a meghívót, összeállítani a napirendi pontokat, határozati javaslatokat készíteni, csatolni az előterjesztéseket, véleményeztetni a számvizsgáló bizottsággal.

E forgatókönyv szerint tehát a jegyzőnek kéne elkészíteni a társasház alapvető dokumentumait (pl. költségvetés, szervezeti és működési szabályzat stb.), ami igen komoly állami beavatkozási lehetőség egy társasház életébe! Még ha úgy értelmezzük is a Rendelet szövegét, hogy azon dokumentumokat, amikről szavazni kell a tulajdonosoknak, nem a jegyzőnek kell elkészítenie, hanem a közös képviselőnek, még úgy is aggályos a közgyűlés jegyzői összehívása, hiszen már önmagában ez is komoly beavatkozást jelent. Ráadásul az eredményessége megkérdőjelezhető, hiszen ha a közös képviselő nem tudta döntésre bírni a tulajdonosokat, úgy a jegyző vajon miért lesz sikeresebb. A társasházi törvény szövege azt sugallja, hogy a jogszerűség helyreállításának egyik markáns eszköze a társasházi közgyűlés jegyzői (vagy bírói) összehívása, ám a valóságban és jelenlegi formájában ez szinte végrehajthatatlan, s várhatóan erőtlen rendelkezés.

Látható, hogy a felsorolt problémák, aggályok elsősorban a társasházi törvény, s kisebb mértékben a Rendelet módosításának, finomításának igényét vetik fel.

Az eddigiek átolvasását követően jogosan merülhet fel a kérdés, hogy a jegyzők mennyit nyertek e hatáskörrel, jó döntés volt-e a hatáskör felélesztése, jegyzőkhöz telepítése?

Minden aggály ellenére helyes és szükséges lépés volt a jogalkotó részéről egy törvényességi felügyelő kijelölése, ezt nehéz lenne vitatni. A jegyzők felügyelőként történő kijelölése mellett is felhozható számos érv, különösen a helyismeret, a „helyben lévőség”, a nagyobb elfogadottság, a jegyzői szerep erősítése.

Meglátásunk szerint az előbbiekben kifogásoltak – a hatáskör gyakorlására vonatkozó előírások finomítása révén – könnyedén korrigálhatóak, s így elhárítható minden felhozott aggály.

Kétségtelenül minden új hatáskör teherként jelenik meg az eljáró hatóság oldalán, s egy ilyen jellegű hatáskörnél ez hatványozottan igaz, mégis véleményünk szerint a jegyzők nyertek e hatáskörrel, hiszen szerepük és jelentőségük erősödött, amire a 2013. évet követően talán szükségük is volt.

III. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárás

1. Jogtörténeti áttekintés

Hosszú időn keresztül a birtokvédelemre vonatkozó rendelkezések csupán a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.), illetve a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról rendelkező 1960. évi 11. törvényerejű rendeletben (a továbbiakban: Ptké.) voltak szabályozva, külön ágazati rendelet nem volt. Voltaképpen ezen nem is lehet csodálkozni, hiszen a birtokvédelem valójában egy polgári jogi vitát dönt el, így az anyagi jogi és alapvető eljárási szabályok értelemszerűen a Ptk.-ban és Ptké.-ben nyertek elhelyezést.

Az 1960. május 1-jétől hatályos Ptké. 29. §-a értelmében azonban, amennyiben a Ptk. vagy a Ptké. eltérően nem rendelkezett, a szakigazgatási szerv előtti eljárásra az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény, a bíróság előtti eljárásra pedig a polgári perrendtartás rendelkezéseit kell alkalmazni. A jogi szabályozás is jól jelzi a birtokvédelem, mint jogintézmény sajátosságát, hiszen attól még annak természete nem változik, hogy elsőként (1978 márciusától a birtoksértéstől számított egy éven belül!) államigazgatási szerv jár el polgári jogvitában.

A birtokvita eldöntésére kezdetben illetékes szakigazgatási szerv városokban a városi (városi kerületi, fővárosi kerületi) tanács végrehajtó bizottságának igazgatási osztálya (csoportja), községekben a községi tanács végrehajtó bizottságának titkára volt. 1978 márciusától birtokvitában dönteni a városi, fővárosi kerületi tanács vb igazgatási feladatot ellátó szakigazgatási szerve, a megyei városi tanács vb kerületi hivatala, illetőleg a nagyközségi, községi tanács vb szakigazgatási szerve volt illetékes. A rendszerváltásnak és a szervezeti változásoknak köszönhetően került az illetékesség a községi, városi, fővárosi kerületi jegyzőkhöz, azonban a háttérjogszabályokra vonatkozó rendelkezés ekkor még változatlan maradt. A jegyző előtt folyó eljárások szabályozása tekintetében tősgyökeres változást a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.), hozott, amelynek november 1-jei hatálybalépésével összefüggően megalkotott úgynevezett „salátatörvény”, a 2005. évi LXXXIII. törvény 339. § 1. pontja helyezte hatályon kívül a Ptké. 29. §-át.

Ezt követően hosszabb ideig hiatus legis keletkezett a jogrendben, hiszen az eljárási szabályokra utaló rendelkezés hatályon kívül helyezésével csupán a Ptk.-ban, illetve Ptké.-ben meghatározottak alapján járhattak el a jegyzők. Miután azonban az Alkotmánybíróság már a 2007. március 27-én hozott, 120/B/2001. AB határozatában kimondta, hogy „A jegyző a Ket. alkalmazásában közigazgatási hatóság ugyan, de a birtokháborítás ügyében hozott határozata nem minősül közigazgatási hatósági ügyben hozott határozatnak. Közigazgatási hatósági ügy esetén közigazgatási jogviszony jönne létre, amelynek egyik résztvevője a közigazgatási hatóság, a másik az ügyfél. A birtokháboritást azonban a Ptk. rendezi, az polgári jogi jogviszony. Ebből következik a Ptk. 191. § (4) bekezdésének a rendelkezése, amelynek értelmében a jegyző határozata ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs. A Ket.-et a közigazgatási hatóság közigazgatási hatósági ügyben alkalmazza. A Ket. 12. § (1) bekezdése szerint: »A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.« A közigazgatási hatósági ügy fogalmát a Ket. 12. § (2) bekezdése határozza meg.

A Ket. ezen rendelkezései alapján megállapítható, hogy a birtokháborítás nem közigazgatási hatósági ügy, következésképpen birtokháborítási ügyben nem alkalmazhatóak a közigazgatási hatósági eljárásnak a jogorvoslatra vonatkozó szabályai. A jegyző határozata a polgári jogviszony körébe tartozó kérdést, a birtoklás kérdését érinti, rendezi. A Ptk. 192. § (1) bekezdése alapján az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.”, így át kellett gondolni a jövőbeni szabályozást.

Tekintettel arra, hogy az alkotmánybírósági döntés értelmében alkalmazhatatlan lett a korábbi joggyakorlat, miszerint a Ptké. a 2005. november 1-je előtti szabályozással analóg módon a Ket.-et adja meg mögöttesen alkalmazandó eljárási rendként, így 2009. október 1-jével felhatalmazást kapott a Kormány arra, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárás részletes szabályait rendeletben határozza meg.

Így született meg a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.), amely 2009. október 24-én lépett hatályba. Az R. 1–2. §-ában foglaltak szerint a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásban a Ptk.-ban és Ptké.-ben nem szabályozott eljárási kérdésekben a Ket. rendelkezéseit az R. 2. §-ban foglalt kivételekkel kellett alkalmazni. Az R. 2. §-a pedig taxatíve felsorolta, hogy a Ket. mely szakaszai nem alkalmazhatók a birtokvédelmi eljárásban [Ket. 29. § (1)–(4) bekezdése, 29. § (6)–(8) bekezdése, 29. § (10) bekezdése, 29/A. §, 30. § f) és g) pontja, 31. § (1) bekezdés e) és g) pontja, 31. § (3) bekezdése, 32. § (3) bekezdése, 32. § (6)–(7) bekezdése, 34. § (2) bekezdése, 37. § (5) bekezdése, 41. §, 44–45/A. § és 50/A–50/D. §].

A következő nagyobb jogrendi változást a birtokvédelem tekintetében a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény hozta (a továbbiakban: új Ptk.). Ennek következtében a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény hatálybalépésével összefüggő átmeneti és felhatalmazó rendelkezésekről szóló 2013. évi CLXXVII. törvény 67. § i) pontja 2014. március 15. napjával hatályon kívül helyezte az egész Ptké.-t és valamennyi polgári jogviszonyt érintő eljárási szabályt az új Ptk.-hoz kellett igazítani. Nem volt ez alól kivétel a birtokvédelem sem. Így került hatályon kívül helyezésre az R. és váltotta fel 2015. március 1-jei hatállyal a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 17/2015. (II. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet).

Hogy ez utóbbi változás nem nevezhető éppen áldásnak, szükséges volt ismertetni a jogtörténeti előzményeket és elkerülhetetlen az is, hogy a múlt fényében kicsit részletesebben tekintsük át a hatályos jogi szabályozást.

Jogrendünk globális szemlélete nélkül ugyanis könnyen eshetünk abba a hibába, hogy olyan fontos és kőbe vésett alkotmányos jogokat felejtünk el, mint a demokráciában alapvető jogbiztonság általános követelménye, törvény előtti egyenlőség és tisztességes eljáráshoz való jog.

Sosem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy egy nem átgondolt jogi szabályozás nem csupán a jogalkalmazók számára jelent(het) csapást, hanem annál jóval szélesebb kört érint, kis hazánkban konkrétan 9 849 000 főt (2015. januári KSH adat).

2. Röviden a hatályos rendelkezésekről

A birtokvédelemre vonatkozó alapvető szabályok az új Ptk. 5:5. §–5:8. §-ai között nyertek elhelyezést. Fókuszálva a mindennapi problémákra, a Ptk.-hoz képest az új Ptk.-ban nagy változás, hogy míg korábbiakban az, akit a birtokától megfosztottak vagy birtoklásában zavartak, főszabályként a jegyzőtől egy éven belül kérhette az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését, úgy az új Ptk. értelmében a birtokos egy éven belül a jegyzőtől is kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A hangsúly tehát az „is”-en van, hiszen a jelenleg hatályos rendelkezések szerint a sértett választhat, hogy birtoksértés esetén a jegyzőhöz fordul vagy azonnal birtokpert indít a bíróságon.

Így tehát opcionális, hogy a birtokháborítás sértettje a jóval egyszerűbbnek, költségkímélőbbnek és gyorsabbnak tűnő, jegyző előtti birtokvédelmi eljárást preferálja vagy a peres eljárást. Megjegyezzük, a Ptk. 192. § (2) bekezdése szerint a birtokosnak közvetlen bírósághoz való fordulás joga egy éven belül akkor volt, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás volt.

Noha az új Ptk. egyik célja az eljárások egyszerűsítése és bíróságok tehermentesítése volt, már most látható, hogy egyrészt ezzel a szabályozással ez a jogalkotói cél nem érhető el, másrészt az igazán vesztes fél az állampolgár lett. A következőkben ezen első olvasatra talán szigorúnak tűnő, mégis jobbító és jogi szabályozást, illetve jogalkalmazást továbbgondolásra késztető állítás létjogosultságát kívánjuk megvilágítani a régi és új szabályozás mérlegre helyezésével.

Bár az új Ptk. alapjában véve a fenti, kvázi „kettős eljáráson” kívül a birtokvédelem tényén és tartalmán sok változást nem hozott, inkább csak megfogalmazásbeli különbségek tapasztalhatók a Ptk.-hoz és Ptké.-hez képest (mint például zavarás helyett, háborítás; birtokos – albirtokos-főbirtokos; önhatalmúlag helyett önhatalommal stb.), ez annál kevésbé mondható el az R. és a Rendelet viszonylatában. Mielőtt ebbe részleteiben belemennénk, meg kell még említsük, hogy ezzel egyidejűleg változott a peres eljárásra vonatkozó jogi háttér is. Az egyes törvényeknek az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCLII. törvény 85. § (30) bekezdésének rendelkezései ugyanis 2014. március 15-ével a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) különleges eljárásait egy új, XX/A. Fejezettel egészítették ki, a jegyző birtokvédelmi ügyben hozott határozatának megváltoztatása iránti per címen.

Így tehát nem változott a régi Ptk.-hoz képest a birtokvédelem eszköztára, miszerint:
a) A tilos önhatalom ellen a birtokos – a birtok megvédéséhez szükséges mértékben – önhatalommal is felléphet, azaz önhatalom gyakorlása.
b) A birtokos egy éven belül a jegyzőtől is kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését, azaz jegyző előtt folyó birtokvédelem.
c) Tilos önhatalom esetén a birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését kérheti a bíróságtól, azaz birtokper.

Míg a birtokperben a Pp. 341/B. §–341/I. § szabályait kell alkalmazni, addig a jegyző előtt folyó eljárás során a Rendelet tartalmazza a részletes eljárási szabályokat. A hatályos szabályozás szerint a jegyző eljárási határidői a birtokvédelem iránti kérelem benyújtását követően:

  1. Az eljárási határidő az illeték lerovásával együtt benyújtott kérelem jegyzőhöz történő megérkezését, vagy a kérelem benyújtását követően megfizetett illeték lerovásának igazolását követő napon kezdődik.
  2. Az eljárás megindulásától számított három napon belül a kérelmet és a csatolt bizonyítékokat nyilatkozattételre meg kell küldeni az ellenérdekű félnek.
  3. A tényállás tisztázásához szükséges bizonyítékok befogadása az eljárási határidő lejártát megelőző ötödik napig. Miután a birtokvédelmi eljárást a jegyzőnek tizenöt napon – tolmács kirendelése esetén harminc napon – belül kell lefolytatnia, így a bizonyítási szakasz időtartama alapesetben 10 nap, tolmács kirendelésével 25 nap [a határidőbe be nem számítható napokat azonban le kell vonni! – Rendelet 8. § (3) bekezdés].
  4. Határozathozatal az eljárási határidő 11–15., tolmács alkalmazása esetén 26–30. napján.

A jegyző teendői az eljárás alatt a Rendelet értelmében:

  1. Az eljárás során tájékoztatja az eljárásban résztvevőket az eljárással kapcsolatos jogaikról és kötelezettségeikről [Rendelet 8. § (3) bekezdés].
  2. A felek által előterjesztett, valamint a bizonyítási eljárás során megismert bizonyítékokat szabadon mérlegeli [Rendelet 13. § (1) bekezdés].
  3. A helyszíni szemle során a tényállás tisztázása érdekében a birtokvita eldöntése szempontjából jelentőséggel bíró ingó vagy ingatlan megtekintését vagy személy magatartásának megfigyelését végezheti [Rendelet 14. § (1) bekezdés].
  4. A felek a bizonyítási eljárás során bármikor írásban vagy szóban nyilatkozatot tehetnek. Szóbeli nyilatkozat esetén jegyzőkönyvet kell felvenni [Rendelet 15. § (1) bekezdés].
  5. A feleket egyidejűleg is meghallgathatja [Rendelet 15. § (1) bekezdés].
  6. Tanúvallomás-tétel esetén meg kell állapítani a tanú személyazonosságát. A tanút figyelmeztetni kell a hamis tanúzás jogkövetkezményeire [Rendelet 15. § (3) bekezdés].
  7. Tolmács, jelnyelvi tolmács kirendelése, amennyiben az a nyilatkozat vagy a tanúvallomás megtétele szempontjából szükséges [Rendelet 16. § (2) bekezdés].
  8. Az egyes eljárási cselekményekről jegyzőkönyv készítése [Rendelet 17. § (1) bekezdés].
  9. Határozathozatal és annak közlése, kézbesítése (Rendelet 20. §).
  10. A birtokvédelem kérdésében hozott határozat végrehajtása (Rendelet 23–24. §).

3. Bizonytalanságok az eljárási szabályokban

Az eljárás egyszerűsítése és gyorsítása mint jogalkotói cél, meglehetősen visszás helyzetet, úgy is mondhatnánk, jogbizonytalanságot teremtett jogrendünkben. Míg az R. részletesen felsorolta, hogy a Ket. mely rendelkezései nem alkalmazhatók az eljárás során, azaz a további, R.-ben szabályozott különös normákkal nem ellentétes szabályai (így az eljárási határidők, határidő hosszabbítás, felfüggesztés, szakértő kirendelése, végzés hozatala stb.) alkalmazhatók, addig a Rendelet értelmében az alapeljárásban csupán az adatkezelés esetén kell és lehet alkalmazni a Ket. szabályait. Noha a jogszabály nem zárja ki egyértelműen a Ket. alkalmazását, elég árulkodó, hogy ugyanakkor hangsúlyozza, miszerint az adatkezelés során, illetve a birtokvédelmi határozatban foglalt kötelezettség végrehajtására irányuló eljárásban a Ket. végrehajtásra vonatkozó rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy ezen esetekben a jogosult, ügyfél, illetve kötelezett fogalmát a Rendelet pontosítja.

Miután azonban számos eljárási kérdést nem rendez a Rendelet, miközben jogintézményeket átvesz a Ket.-ből (helyszíni szemle, tanúmeghallgatás, felek meghallgatása), így óhatatlan, hogy ezek alkalmazása során a jegyzők joghézag kitöltése gyanánt a Ket.-hez fordulnak segítségért (értesítés, idézés, tájékoztatás stb.), ami az eltérő joggyakorlat kialakulása miatt bizonytalanságot szül.

Persze sokkal gyakoribb – és az állampolgárok szempontjából ez a rosszabbik eset –, hogy éppen a joghézag és a hibázási lehetőségtől való félelem miatt inkább a hatóság nem tesz semmit. Ennek oka a szigorított felelősségi szabályokban keresendő. Egyik oldalról, ha a jegyző a birtokvédelmi eljárást az eljárási határidőn belül nem folytatja le, az illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal – az arról történő tudomásszerzést követő nyolc napon belül – határozatával másik jegyzőt jelöl ki a birtokvédelmi eljárás lefolytatására, és ezzel egyidejűleg fegyelmi eljárást kezdeményez a mulasztó jegyző ellen a polgármesternél (Rendelet 11. §).

Másik oldalról pedig a birtokvita eldöntéséhez szükséges tényeket annak a félnek kell bizonyítania, akinek érdekében áll, hogy azokat a jegyző valósnak fogadja el [Rendelet 13. § (2) bekezdés].

Magyarul, míg az eljárások gyorsítása és egyszerűsítése volt a cél, addig ez pontosan nem áldást hozott a jegyzők életében, hanem csapást.

Vállalja annak veszélyét a jegyző, hogy az igen rövidre szabott, 15 napos határidő alatt olyan eljárási cselekményt végezzen, amely csak lehetőség a jogszabályban (helyszíni szemle, rendőrség közreműködésének kérése, felek együttes meghallgatása) és annak részletszabályai hiányosak? Ha kifut a határidőből, akkor őt megbüntetik? (A Rendelet 26. §-a értelmében ugyanis a fővárosi és megyei kormányhivatal határozatában a birtokvédelmi eljárás lefolytatására eredetileg illetékes jegyzőt arra kötelezi, hogy a kijelölt jegyző részére a birtokvédelmi határozat meghozatalát követő harminc napon belül tízezer forint összegű eljárási költségátalányt fizessen meg.) Emellett pedig még nyugodt is lehet, ha nem tesz semmit, hiszen a jogszabály kifejezetten a feleket kötelezi a bizonyításra. Miért is tegyen bármit is a jegyző, ha őt a jogszabály nem kötelezi bizonyítékok beszerzésére? Ez csak elnyújtja az eljárást és még a végén kifut a határidőből. Inkább csak vár és a felelősséget a felekre hárítva, egyszerűen a befogadott bizonyítékok és ellenérdekű fél meghallgatása alapján dönt. Természetesen ezzel nem általánosítani szeretnénk, csak mint egyfajta reakció-lehetőséget kívánunk felvillantani.

Minden jel arra utal inkább, hogy az új rendelet igazán nagy vesztesei a csapások tekintetében mégsem a jegyzők, hanem az állampolgárok.

Míg a korábbi szabályozás szerint a feleknek lehetőségük volt egyezségre jutni [R. 2. § (7) bekezdés], addig ma csak annyit mond a jogszabály, hogy a felek együttesen is meghallgathatók. Pontosan azt vették el az új szabályozással az állampolgároktól, amihez igazán joguk van bármely jogvita esetén: a hatóság előtti békés rendezés lehetőségét.

E fejezet taglalásának elején leszögeztük, hogy a birtokvédelem visszássá vált polgári jogviszony rendezésére irányuló eljárás, még akkor is, ha az közigazgatási szerv (jegyző) előtt folyik, azaz a felek nem hierarchikus, hanem horizontális, mellérendelt jogviszonyban állnak, egyenrangúak és azonos jogok illetik meg őket. Míg a Pp. 148. § (1) bekezdése értelmében a bíróság a per bármely szakában megkísérelheti, hogy a felek a jogvitát vagy a vitás kérdések egy részét egyezséggel rendezzék, addig ez a jogintézmény voltaképpen kikerült a jegyző előtt folyó eljárásból.

Ez talán az új rendelet legnagyobb vesztesége, hiszen egy oktrojált és nem a felek egyezségén alapuló döntésnek nem csupán a végrehajtása nehezebb, hanem még a peres eljárás indításának is nagyobb az esélye. Tehát ami a valós cél volt, a bíróság tehermentesítése, az a jövőben várhatóan pont a visszájára fog elsülni. Egyfelől a lerövidült eljárási határidő miatt sokkal gyorsabban és több kereseti kérelem érkezik majd a bíróságokra, hiszen joggal érezhetik az állampolgárok, hogy ügyüket valójában ki sem vizsgálták, még csak meg sem kísérelték az együttes meghallgatást, a helyszíni szemléről nem is beszélve. Másfelől pedig, ha felismerik az állampolgárok az új szabályozás rájuk nézve hátrányos változását, igen gyorsan aklimatizálódnak a megváltozott körülményekhez és meg sem kísérlik a jól berögzült eljárást, a jegyzőhöz való fordulást. Amennyiben ez bekövetkezik, azt megmondani, hogy ez a következmény a jegyzőkre nézve áldás lesz-e vagy csapás – figyelembe véve a már így is igencsak megcsappant hatáskört – most még nem lehet.

Mindenesetre pontosan a Rendelet 1. § (2) bekezdésében foglalt alapelvek váltak ezáltal üres frázisokká, hiszen hogyan lehet egyenlő az a kérelmező, akinek csak a kérelmét fogadja be a jegyző és aztán már csak határozatot kap, mert nincs idő a helyszíni szemlére, illetve az azon való megjelenési lehetőség kiértesítésére, nincs idő a felek együttes meghallgatására, nem lehet megkeresni például a birtoksértés során esetlegesen jelenlévő rendőrséget? Hogyan is lehet pártatlan a birtokvita eldöntésében a jegyző, amikor nem motivált abban, hogy meggyőződjön a felek szavahihetősége felől és esetleges kétely esetén maga is szerezzen be olyan bizonyítékokat, amit a fél azért nem tud prezentálni, mert neki nem adnak ki, de kiadnák a jegyzőnek? Miként lehet tisztességes, költségtakarékos és felek jogos érdekét védő eljárás, ha nincs igazából lehetőség hiánypótlásra, hatáskör vagy illetékesség hiánya esetén áttétel helyett a kérelem határozattal való elutasításának van helye, nincs helye költségmentességi kérelemnek, nem hozható végzés?

Pontosan a jogbizonytalanságot támasztja alá az is, hogy a Rendelet hiányosságai folytán, még annak hatályba lépése előtt megjelent egy Miniszterelnökségi államtitkár tájékoztató a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárás új szabályairól. Miután azonban a tájékoztatónak nincs helye a jogforrási hierarchiában, így erősen megkérdőjelezhető annak hatékonysága is. Márpedig az abban kifejtettek igencsak méltányolhatók lennének és valóban tompítják a jelenlegi hiátusokat, így megfontolandó azok valós beépítése a Rendeletbe (pl. ellenérdekű féllel való kapcsolatfelvételi lehetőségek, bizonyítékok beszerzése iránti intézkedési lehetőség, eljárási cselekményekre szóló tájékoztatás, együttes meghallgatásra értesítés).

4. Amiről a gyakorlatban kevés szó esik…

A tulajdonjog tekintetében az új Ptk. igen sok változást vezetett be, bizonyos tekintetben egzaktabb lett, bizonyos tekintetben régi jogviszonyok tűntek el vagy alapjaiban változtak meg az új szabályozásban. Mindennek vannak előnyei és hátrányai, de a gond nem is ezzel van, sokkal nagyobb probléma, hogy az állampolgárok azt miként hasznosítják a mindennapi életben. Ezen túlmenően a jogász szakmának is újra kell/kellett tanulni a magánjogot, szinte az alapokat érintően, ami sok esetben okozott már zavart a rendszerben, hiszen régi jogelvek merültek feledésbe, amiket talán mégsem kellett volna kidobni. Ezen tűnődni azonban már nincs értelme, egy gyakorlott jogásznak azzal az „alapanyaggal kell főznie”, amit a rendelkezésére bocsátottak.

Mindenesetre elmondható, hogy igen felkészültnek kell lenni a ma jogi pályát választóknak, hiszen a jogrend ilyen mértékű változása és azzal járó nem kicsi bizonytalanság óhatatlanul kedvez azoknak, akik alapjában véve jogellenes cselekmény(ek)-ből élnek. További nehézség, hogy a szakemberekben a régi jog igen mélyen bevésődött és igen gyakori az ebből adódó tárgyi, szakmai tévedés és az ezzel okozott kár. Különösen elmondható ez jelen tárgyunk vonatkozásában.

Miként a Ptk.-ban, úgy az új Ptk.-ban is alap, hogy a tulajdonost tulajdonjogának tárgyán – jogszabály és mások jogai által megszabott korlátok között – teljes és kizárólagos jogi hatalom illeti meg (új Ptk. 5:13. §). Különösen megilleti őt a birtoklás, a használat, a hasznosítás, a hasznok szedése és a rendelkezés joga, s még arra is joga van, hogy minden jogosulatlan behatást kizárjon. Birtokvédelmi eljárásban, magánlaksértés esetén minden hatóság ebből indul ki.

Óriási tévedés azonban, amikor a hatóságok megfeledkeznek arról, hogy egy törvény szövegében olykor pontosan a gondolatjelek közé illesztett részben van a legfontosabb információ. Sokan zsigerből úgy értékelnek egy birtokvitát, hogy a tulajdon abszolút szerkezetű jogviszony, azaz a tulajdonost mindenkivel szemben védelem illeti meg. Az első kérdés ezért általában az a hatóság részéről, hogy Ki a tulajdonos? Elhangzik a fél neve és máris eldöntött a jogvita. Miként azonban a fent kurzívval kiemelt rész is jelzi, a dolog felett gyakorolt tulajdonosi hatalmat kifejező ún. tulajdonjogi triászba tartozó jogosítványokat számos polgári jogviszony korlátozhatja. Különös jelentősége van ennek ingatlanok esetében, amikor is a tulajdonos teljhatalmát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett haszonélvezeti jog jogosultja gyakorolja. A haszonélvezeti jog ugyanis olyan ún. „korlátolt dologi jog”, amelyben a dolog használata, hasznosítása, hasznok szedése, továbbá a birtoklás joga a haszonélvezőt illeti meg, azaz a dolog felett – az elidegenítésen kívül – a haszonélvező szinte teljes hatalmat gyakorol.

Nem véletlen, hogy miként a Ptk.-ban, úgy az új Ptk.-ban is külön fejezet foglalkozik a birtokvédelemmel. Az új Ptk. 5:5. § (1) bekezdése szerint a birtokost birtokvédelem illeti meg, ha birtokától jogalap nélkül megfosztják vagy birtoklásában jogalap nélkül háborítják (tilos önhatalom). Vajon mi az oka annak, hogy a hatóságokon az első kérdést rögtön nem követi a második, helyénvaló kérdés: No és ki rendelkezik a lakás feletti birtoklási joggal, van-e haszonélvező?

A bírósági jogyakorlat töretlen a tekintetben, hogy a haszonélvező még ha a haszonélvezet tárgyát másnak – akár családtagnak – használatra egykor ideiglenesen átengedte, az a haszonélvezeti jogot nem szünteti meg és bármikor követelheti a haszonélvezet tárgyának birtokába, használatába történő visszaadását. Jogszabály csak súlyos, a tulajdonos érdekeit alapvetően veszélyeztető olyan esetekre korlátozza a haszonélvezeti jog gyakorlása felfüggesztésének a jogát, amikor a haszonélvező a dolgot szándékosan rongálja, a rendeltetésszerű használatra vonatkozó kötelezettségeit súlyosan sérti. (P. törv. III. 20. 954/1986. sz. – BH 1987. 400.; P. törv. IV. 20. 395/1972. sz., BH 2973. 63.; Legf. Bír. Pfv. II. 20.781/1997. sz. – BH 1998. 424.) A Legfelsőbb Bíróság több felülvizsgálati kérelem kapcsán kimondta, hogy a haszonélvezet is olyan abszolút szerkezetű jog, ami a haszonélvezővel szemben mindenki mást negatív kötelezettség terhel: tartózkodnia kell attól, hogy a haszonélvezet tárgyára olyan behatást gyakoroljon, amely a haszonélvezetből eredő jogok gyakorlását akadályozza, vagy veszélyezteti. Ez a negatív kötelezettség terheli magát a tulajdonost is: köteles tűrni, hogy a haszonélvező az ő dolgán gyakorolja jogait. A haszonélvezet egyben hatalmat is jelent: a haszonélvezőnek közvetlenül a törvényből eredő, más személytől nem függő jogát a dolog birtoklására és hasznosítására. (Legf. Bír. Pfv. I. 20.762/2009 – BH 2010. 147.)

Érdemes tehát rögzíteni, hogy bármely birtokvitában a jól berögzült „Ki a tulajdonos?” első kérdést igen időszerű, hogy rögtön kövesse a második: „Ki jogosult birtokolni?”.

A fenti példához hasonlóan korlátozza a tulajdonosi jogokat a bérleti szerződés által teremtett bérleti jogviszony, amely alapján a tulajdonos vagy a dolog/jog használatára, hasznosítására jogosult személy (így a haszonélvező) a birtoklási és használati jogát más személynek engedi át. Ennek is számos buktatója van azonban, ha a tulajdonjog mellett az ingatlan-nyilvántartásban más személynek használati joga van bejegyezve.

A használati kötelmek alaptípusa a bérlet, de nem biztos, hogy a tulajdonos jogosult bérleti szerződés megkötésére.

Ennek a törvénybe foglalt korlátokon kívül sokkal tágabb aspektusa van, hiszen a tulajdonos jogcselekményeit nem csupán az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett más jogok korlátozhatják, hanem egyéb jogellenes cselekmények is (pl. kényszer, fenyegetés, zsarolás), amelyekre egy birtokvitában mindig gondolni kell. Nem véletlen, hogy jelen írásban egymás mellett találjuk a társasházak körüli és birtokvédelmi problémát. Mindkét esetben ugyanis voltaképpen magánjogi jogviszonyról van szó, amelybe beavatkozási jogot kapott a jegyző mint közigazgatási szerv. Miután ez valójában egyfajta bírósági hatáskör, sokkal körültekintőbben, felelősségtudatosabban és óvatosabban kell eljárni, mint bármely más közigazgatási ügyben. Mind társasházi panaszok, mind birtokvédelem esetén gyakran bűncselekmények is lehetnek a háttérben, amit felismerni nem könnyű, de talán éppen ezért volt jó jogalkotói megoldás, hogy a hatáskört és illetékességet a helyileg érintett jegyző kapta, hiszen ő rendelkezik leginkább a helyismerettel.

A gond mindig akkor jelentkezik azonban, amikor a joggal nem élnek, hanem visszaélnek. Míg a társasházak feletti törvényességi felügyeleti jogkör gyakorlásánál üdvös, hogy az eljárás nincs komolyabb időkorlátok közé szorítva, úgy ez nem mondható el a birtokvédelmi eljárásban. A 15 (tolmács alkalmazása esetén 30) napos eljárási határidő olyan kevés, hogy ez alatt érdemi és alapos munkát egy magánjogi jogviszonyt érintő esetben végezni nem lehet. Főként akkor, amikor bűncselekmény is van a háttérben. Számos esetben hallhattunk, olvashattunk a legújabb típusú lakásmaffia módszerekről. Dr. Sári Mónika, A lakásmaffia – jelenség, avagy egy rendőrtisztviselő harca a közigazgatással és a bűnözőkkel című könyvében már 2006-ban így írt a jelenségről: „az ingatlanok megszerzésére irányuló elkövetési módok gyakran embertelenek és minden etikai normát felrúgnak.” (13. o.), Az elkövetőknek többféle típusa van, pl. hajléktalant használ fel az elkövetésnél, albérlőként ad el nem saját tulajdonú ingatlant, és „létezik az ocsmány típus, akitől az én edzett gyomrom is felfordul”. (18–19. o.) Dr. Sári Mónika a sértetteket csoportosította, miszerint vannak a valódi áldozatok: ebbe a körbe tartozhatnak idős sértettek, érdekeiket érvényesíteni nem tudó tapasztalatlan emberek (ez esetben „a bűncselekmény minősítése is más, azaz nem csalás, hanem – többek között – kényszerítés, zsarolás, személyi szabadság megsértése”) „Az elkövetők a bűncselekmény minden részletét kidolgozzák. A végrehajtást alapos terepmunka előzi meg, a bevont személyeket gondosan választják ki, minden szereplőnek külön feladata van, mely önálló cselekmény, de szerves része az egésznek.” „A szereplők bábok, az őket mozgató személy többnyire ismeretlen.” (25. o.)

A különösen nagyvárosokban egyre gyakrabban feltűnő jelenség miatt mindig gondolni kell erre, ha a birtokvédelmet idős vagy érdekeiket érvényesíteni nem tudó tapasztalatlan személy (fiatal) kéri.

Azonfelül, hogy a körültekintő eljárással egy későbbi, igen komoly kártérítés miatt indított peres eljárást tud elkerülni a hivatal, nem utolsó szempont a lelkiismeret sem, amivel minden nap szembe kell néznie majd annak, aki nem volt eljárása során figyelmes és a jelenlegi törvényi eszközök hiányában is nem kísérelt meg a Rendelet 1. § (2) bekezdés d) pontjában foglalt tisztességes ügyintézés követelményének megfelelni.

 

 


1 Dr. Kasza Mónika–Dr. Mezey Nándor Lajos–Dr. Mitták Tünde–Dr. Mogyorósi Sándor, Regulázott felügyelet. In: Jegyző és Közigazgatás, 2015/4., 24–36.

2 Dr. Mitták Tünde, Új jegyzői hatáskör: a társasházak törvényi felügyelete. 2014/1., 23–25.; Dr. Mogyorósi Sándor, Törvényességi felügyeleti ügy a jegyző életében. 2014/2., 13–15.; Dr. Mitták Tünde, A társasházak törvényességi felügyeleti jogkörével kapcsolatos jegyzői hatáskör margójára. 2014/3., 10–12.; Dr. Mezei Nándor Lajos, Alapító okiratot, SzMSz.-t kérem ellenőrzésre felmutatni! Avagy a társasházak jegyzői törvényességi felügyelete. 2014/5., 12–16.; Dr. Mitták Tünde, Summarium a társasházak törvényességi felügyeletéről. 2014/6., 12–14.; Dr. Kasza Mónika, Társasházak törvényességi felügyelete a gyakorlatban. 2015/1., 15–22.; Dr. Mogyorósi Sándor, Még mindig a társasházak törvényességi felügyeletéről – a jegyzői gyakorlat oldaláról. 2015/2.,19–22.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu