Önkormányzati cégalapítás

2011-10-10 XIII. évfolyam, 4. lapszám

Szerző(k):
Czél István dr.
ügyvéd

Közfeladatok gazdasági társaság részére történő átadása cégalapítással – a „működés” megkezdésének meghatározása

A költségvetési szervek feladatainak gazdálkodó szervezet részére történő átadása, vagy éppen visszavétele gyakran gazdasági, de leginkább politikai indíttatású. Tény azonban, hogy az irány általában a gazdálkodó szervezetek, gazdasági társaságok alapítása és feladatellátása irányába hat, melytől a döntéshozók mindig az önállóság fokozódását, a piaci viszonyokhoz történő rugalmasabb alkalmazkodást, a közalkalmazotti jogviszonyhoz képest – idővel – szabadabb létszámgazdálkodást, stb. várják el.

Ha az önkormányzat, költségvetési szervét megszűntetve, annak közfeladatai átvételére gazdasági társaságot kíván létrehozni, számos jogszabály feltételnek kell megfelelnie, továbbá alaposan meg kell terveznie az időzítést is. A költségvetési szervek alapítását, működését és megszűnését szabályozó jogszabályok nem csak szemléletükben térnek el a gazdasági társaságokra irányadó hasonló szabályoktól, hanem a két jogterület érintkezési pontjain is hiányzik néha az összhang.

Kapcsolódó jogszabály rendelkezések

A költségvetési szervek alapításának alapvető szabályait az 1992. évi XXXVIII. tv (Áht.) 87–90 §-ai, míg átalakítását és megszűntetését az Áht. 95–96. §-ai rendezik. A költségvetési szervek alapítása során alkalmazandó további részletszabályokat a 292/2009. (XII. 19.) Kormányrendelet (Ámr.) 10. §-a, megszűntetésére vonatkozóan ugyanezen rendelet 11. §-a és 176. § (2) bekezdése tartalmaz rendelkezéseket. Alkalmazandó továbbá az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000 (XII. 24.) Kormányrendelet 13. § (1)–(6) bekezdése, mely záróbeszámoló készítési és vagyonátadás-átvételi kötelezettséget ír elő. A költségvetési szerv, az Áht. 88. § (4) bekezdése szerint a törzskönyvi nyilvántartásba történő bejegyzéssel jön létre, a 96. § (5) bekezdése szerint pedig az abból történő törléssel szűnik meg. Az eljárási szabályokat a törzskönyvi nyilvántartásról szóló 25/2009. (XI. 18.) PM rendelet tartalmazza.

A költségvetési szerv, vagy gazdálkodó szervezet esetleges speciális tevékenysége tekintettel, az alapítás illetve megszüntetés során gyakran alkalmazni kell egyes ágazati jogszabályokat is, továbbá a munkavállalói jogutódlás tekintetében mindenképp figyelemmel kell lenni Kjt. 25/A-25/C. §-aiban foglaltakra is.

Az Áht. ugyan lehetőséget ad arra, hogy a közfeladat átadás a személyek szélesebb körére tekintettel valósuljon meg, hiszen a jogszabály gazdálkodó szervezetek (Ptk. 685. § b) pont) megalapításáról rendelkezik, ugyanakkor jelentős számban gazdasági társaságoknak tekintendő korlátolt felelősségű társaságok javára történik meg. Ezek megalapítását és megszüntetését a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. tv. (Gt.) és a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. tv. (Ctv.) szabályozza. (Kivételes esetben, a gazdasági társaságok a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX tv. (Cstv.) rendelkezései szerint is megszűnhetnek.)

A közfeladat átadás és a cégalapítás Áht. szerinti egymáshoz rendeltsége

Az Áht. VIII/A. fejezete rendelkezéseknek megfelelően, a gazdálkodó szervezet számára a 100/O. § alapján történhet a közfeladat átadása, míg annak visszavétele a 100/P. § alkalmazásával valósulhat meg. A jogszabály az előbbi esetben új gazdálkodó szervezet megalapítását, míg utóbbi esetben annak kötelező megszüntetését írja elő.

Nem találjuk az Áht.-ban a már működő gazdálkodó szervezet részre történő közfeladat átadás jogintézményét. Valóságban ugyanis a közfeladat ellátási kötelezettség már működő gazdálkodó szervezet részére történő – alapítással össze nem függő – átadása hatályos közbeszerzési jogunkban, helyesebben annak kivételei körében, és a mögöttes Uniós joganyagban nyer szabályozást. Meg kell jegyezni, hogy az Uniós gyakorlat egyre inkább igyekszik az alapítással összefüggő közfeladat ellátás átadásra is kiterjeszteni a közbeszerzés, de legalábbis a szabályozott kivételek intézményét.

A hatályos Gt. szakított a korábban gazdasági társaságnak nem minősülő, tehát a Ptk.-ba foglalt közhasznú társaság jogintézményével, és egyértelművé tette, hogy nonprofit gazdasági társaság bármely társasági formában alapítható és működtethető. A közfeladat ellátási kötelezettségre tekintettel, ezen gazdasági társaságokat a Gt. által lehetővé tett nonprofit gazdasági társasági formában kell létrehozni. Nonprofit gazdasági társaság ugyanis üzletszerű gazdasági tevékenységet csak kiegészítő jelleggel folytathat, a gazdasági társaság tevékenységéből származó nyereség a tagok (részvényesek) között nem osztható fel, az a gazdasági társaság vagyonát gyarapítja, vagyis gazdasági társaság nem jövedelemszerzésre irányuló közös gazdasági tevékenység folytatására is alapítható. A nonprofit gazdasági társasági forma a társasági jogi alapjait biztosítja a közfeladat ellátásnak.

Külön törvények határozzák meg, hogy a nonprofit gazdasági társaság milyen előfeltételek fennállása esetén lesz alkalmas arra, hogy az államháztartáshoz kapcsolódjon. Az egyik alapvető, és alkalmazandó jogszabály a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. tv. (Ksztv.), a másik a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII tv. (Kttv.). Mindkét jogszabály olyan kiegészítő előírásokat tartalmaz, amelyek felvétele a társaság alapító okiratába feltétlenül szükséges. Iratminta hiányában a létesítő okirat tartalmának megfogalmazása különös körültekintést igényel, melyet bonyolít, hogy az egyes eljáró cégbíróságok, sőt az egyes bírók is gyakran eltérően értelmezik a jogszabályi követelményeket, sőt kijelenthető, hogy a Gt., a Ksztv. és a Kttv. egyes rendelkezései nincsenek egymással teljes összhangban. A közhasznú szervezeti minőséget – a társaság alapításakor vagy később – kérelemre a cégjegyzéket vezető megyei (fővárosi) bíróság (a továbbiakban: cégbíróság) állapítja meg.

Az alapítás időbeliségével kapcsolatos jogszabályi rendelkezések ellentmondásai

Az Áht. 100/O. §-a (2) bekezdésében foglaltak szerint az utódszervezet előtársaságként nem működhet.

A Gt. szerint, az előtársaság a működését az okirat ügyvédi ellenjegyzését követő napon kezdi meg, társaság pedig a cégbejegyzés napjával kezdi meg működését.

Az Áht. 100/O. §-a (4) bek. szerint: A költségvetési szervet úgy kell megszüntetni, és az utódszervezetet úgy kell alapítani […], hogy a megszűnés napját követő naptól az utódszervezet megkezdhesse működését.

A fenti három rendelkezésnek egyidejűleg lehetetlen eleget tenni. Az előtársasági létszak ugyanis szükségszerű velejárója a nonprofit gazdasági társaság megalapításának, a működés pedig mindenképp megkezdődik az ügyvédi ellenjegyzést követően. Ezt az időpontot lehetetlen úgy időzíteni, hogy az egyben a költségvetési szerv megszűnése napját követő napra essen.

Az alapítás időpontja

Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság megalapítása általában úgy történik, hogy az alapító, a jogi képviselő által előkészített létesítő okiratot a döntéshozó szerv elé terjeszti és annak tagjai azt ügyrendjüknek megfelelően elfogadják. A közgyűlés határozatában felhatalmazza a polgármestert az alapító okiratot aláírására. Ez a gyakorlatban vagy azonnal megtörténik, vagy az adott önkormányzat méretétől, szervezetétől függően, a határozat írásbeli kézhezvételének időigénye miatt akár napokat is igénybe vehet. Csak ezt követheti a jogi képviselő ellenjegyzése a létesítő okiraton, a Gt. 11. § (3) bekezdésének megfelelően. Az önkormányzat által alapítandó gazdasági társaság mint előtársaság, az ügyvéd által történt ellenjegyzéssel megkezdheti működését (alapítás időpontja), de a társaság csak a cégbejegyzéssel jön létre.

A Gt. 17. § (1) bek szerint: A gazdasági társaság alapítását – ha a Ctv. ettől eltérően nem rendelkezik – a társasági szerződés megkötésétől számított legfeljebb harminc napon belül – bejegyzés és közzététel végett – be kell jelenteni a cégbíróságnak. A gazdasági társaság a cégjegyzékbe való bejegyzésével, a bejegyzés napján jön létre.

Az ellenjegyzést követően, az eljáró jogi képviselő a rendelkezésére álló iratokat elektronikus formába átalakítja, és szabályszerű kérelem kíséretében a Céginformációs szolgálathoz elektronikusan megküldi (Ctv. 37. § (3) bek.). A Céginformációs szolgálat az elektronikus okiratot informatikai szempontból megvizsgálja, majd továbbküldi a Cégbírósághoz. A cégbíróságra vonatkozó ügyintézési határidő az azt követő első munkanapon kezdődik, amikor a kérelem a Cégbírósághoz megérkezik. A Cégbíróság a bejegyzési kérelmet legkésőbb 3 munkanapon belül formai szempontból megvizsgálja, és – ide nem értve a hiánypótlási eljárásra vonatkozó határidőket –, legkésőbb a cég bejegyzésére irányuló kérelem beérkezésétől számított 15 munkanapon belül dönt a cég bejegyzéséről, vagy elutasításáról.

A költségvetési szerv megszűnésének időpontja

Az Áht. 96. § (1) bek. szerint, a költségvetési szerv megszüntetéséről jogszabályban vagy megszüntető okiratban kell rendelkezni, melyet legalább negyven nappal az átalakítás, megszüntetés kérelmezett napja előtt ki kell hirdetni. Az átalakításról, megszüntetésről rendelkező jogszabályban (okiratban) rendelkezni kell a megszűnő költségvetési szerv valamennyi közfeladatának jövőbeni ellátásáról, valamennyi jogáról és kötelezettségéről, ideértve a költségvetési szerv vagyoni jogait és előirányzatait is. A jogszabályban (okiratban) meg kell jelölni azt a naptári napot ameddig, vagy azt az időtartamot, amelyre vonatkozóan, és meghatározható azon kör, mérték, amelyre kiterjedően a költségvetési szerv utoljára kötelezettséget vállalhat. Az Áht. 100/O. § (4) bekezdésében foglaltakat, valamint az Ámr. 11. § (1) bekezdését is figyelembe véve, meg kell tehát határozni azt az utolsó napot amelyen a kötelezettségvállalás, a közfeladatellátás, illetve a működés még a költségvetési szerv feladata, és amely napot követő napon mindez már a gazdasági társaságot terheli.

A költségvetési szerv a 18/K. § szerinti nyilvántartásból való törlésével, a törlés napjával szűnik meg, kötelezettségvállalási jogát, közfeladatállátását, működését azonban az alapítói döntés értelmében elvileg korábban is elveszítheti, tulajdonképpen a törlés időpontja e tekintetben irreleváns.

A két időpont kapcsolódása

A megszűnés, az alapítás és a működés időpontjára vonatkozó szabályok összességében tehát jelentős ellentmondást tartalmaznak. Egyrészt, mint látható, a társaság megalapítása szükségszerűen, és mellőzhetetlenül napokat vesz igénybe, és az ügyvédi ellenjegyzéstől a társaság bejegyzéséig mindenképp idő telik el, továbbá a cégbíróság eljárására rendelkezésre álló idő a jogszabály szerint nincs korlátozva, vagyis a társaság alapítása szükségszerűen előtársasági időszakkal jár együtt, ellentmondva ezzel az Áht. 100/O § (2) bekezdésében foglalt tilalomnak.

Ahhoz, hogy ne járjon együtt előtársasági szakasszal az alapítás, a társaságot a költségvetési szerv megszűnésének napját követő napon meg kellene megalapítani, de legalábbis ellenjegyezni. Ezzel a társaság megkezdené működését, de még mint előtársaság. Az Áht. 100/O §. (2) bekezdésében foglalt előtársasági működési tilalomnak megfelelőn azonban inkább úgy, hogy a társaság még aznap bejegyzésre is kerüljön a cégjegyzékbe. Mint az a fentiekből is kiderül, ez gyakorlatilag lehetetlen.

Álláspontom szerint jogellenes volna továbbá egy közfeladatot egy még meg nem alapított, de legalábbis az átruházás napján még csak nem is működő (ügyvéd által nem ellenjegyzett) gazdasági társaság részére átruházni.

Cégbírósági gyakorlat

Amikor az alapító a gazdasági társaságot a költségvetési szerv megszűnésének időpontját megelőzően alapítja meg, és az okiratokat ekkor nyújtja be a Cégbíróság számára, a Cégbíróság több esetben hiánypótlási felhívását intéz az alapítóhoz. A hiánypótlás az Áht. 100/O (4) bekezdésére hivatkozva általában azt hiányolja, hogy miért nem a költségvetési szerv megszűnését követő napon történik meg az utódszervezet megalapítása (alapító okirat aláírása). A hiánypótlás ugyanis gyakran hivatkozik arra, hogy cégjogi értelemben a társaság már az ellenjegyzéssel megkezdi működését, amely ellentétes az Áht. 100/O. § (4) bekezdésében foglalt fogalomhasználattal, azaz a megszűnést követő napon történő működés megkezdéssel. Ezen értelmezés szerint elutasítható lenne a cégbejegyzési kérelem azért is, mert a Ctv. háttérjogszabályaként alkalmazandó Pp. 130. § (1) bek. f) pontja alapján, időelőttinek minősül.

Álláspontom szerint a cégbíróság ilyen esetben nem értékeli kellőképpen, az Áht. 100/O. § (2) bek. első mondatát, miszerint az utódszervezet előtársaságként nem működhet, amely az alapító számára lényeges rendelkezés továbbá azt sem, hiszen így elkerülhet egy bizonytalan, de leginkább jogellenes helyzet, miszerint megszűnő költségvetési szerv közfeladatai egy még nem létező (ellenjegyzés előtt), vagy egy esetlegesen elutasított bejegyzésű (ellenjegyzés után) gazdasági társaságra kerüljenek átruházásra. Vagyis az egyetlen helyes megoldás, ha az alapító, a társaságot előre megalapítja, – összhangban a költségvetési szerv megszüntetésével – és a feladatokat a már bejegyzett és nem előtársaságként működő szervezetre ruházza át. Véleményem szerint ugyanis az Áht. 100/O. § (4) bekezdésében megfogalmazott „megkezdhesse működését” fogalom nem azonos a cégjogi értelemben vett működés megkezdésével. Helyes értelmezés szerint a közfeladatok állátásának működése, működtetése kell, hogy biztosítva legyen, nem (csak) általában a céges működés. Álláspontom szerint a társaság „nem cégjogi” értelemben vett – működése megkezdésének időpontját az alapító okiratban célszerű megjelölni és annak jelentőségét kifejteni, ezzel a Cégbíróság számára is lehetővé tenni az Áht. 100/O. § helyes értelmezését. Természetesen elengedhetetlen a jogszabály korrekciója is.