Első cikk

Az önkormányzatok részéről is egyre gyakrabban felmerülő igény, hogy épületeiket, vagy akár a közterületeket kamerás megfigyeléssel védjék a jogellenes cselekményektől. Azonban a kamerás megfigyelőrendszerek használata számos kérdést felvet.

A Nemzeti Adatvédelmi és Információ-szabadság Hatóság (röviden NAIH) éves jelentéseiben rendre visszatérő elem, hogy a kamerarendszerekkel kapcsolatos panaszok minden évben a leggyakoribb ügyek közé tartoznak, melyek gyakran végződnek hatósági bírsággal. A témának különös aktualitását adja két további újdonság: egyrészt 2019. április 26. napjával hatályba lépett a személy és vagyonvédelemmel kapcsolatos 2005. évi CXXXIII. törvény (Szvtv.) módosítása, amely a kamerarendszerek kezelésének általános eseteire vonatkozó szabályokat tartalmazza; másrészt 2019. július 10-én az Európai Adatvédelmi Bizottság kiadta 3/2019. számú útmutatóját a kamerarendszerek használatával kapcsolatosan (3/2019 Útmutató).

Mik a kamerarendszer használatának tipikus esetei egy önkormányzat életében?

Az önkormányzatok vonatkozásában három tipikus esete merülhet fel a kamerás megfigyelőrendszerek használatának. Az első a nyilvános ügyfélterek bekamerázása, ahol az önkormányzat vagy szerveinek ügyintézői találkozhatnak ügyfelekkel. A második az önkormányzat épületének belső terei, folyosói, helyiségei kamerával történő felszerelése, ahol jellemzően már csak az önkormányzat dolgozói fordulnak meg. Ezen két eset vonatkozásában az önkormányzat adatkezelőnek minősül, és a legfontosabb jogszabály, amit figyelembe kell vennünk – a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (általános adatvédelmi rendelet – GDPR), illetve az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Info tv.) mellett – az Szvtv., amely a kamerás megfigyelőrendszerek (az Szvtv. szóhasználatában elektronikus megfigyelőrendszerek) alapvető eseteinek szabályozását tartalmazza. A harmadik tipikus eset a közterületek megfigyelése, amelyre vonatkozóan elsősorban a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (Köztertv.) vagy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rendőrtv.) szabályait érdemes megvizsgálni, attól függően, hogy a képfelvevő berendezést a közterület-felügyelet vagy a rendőrség telepíti. Míg a közterület-felügyelet esetében a képfelvevő elhelyezéséről, valamint a képfelvevővel megfigyelt közterület kijelöléséről a felügyelet előterjesztésére az önkormányzat képviselő-testülete dönt, addig a rendőrség által telepített kamerák esetén a képfelvevő szükségességéről, a képfelvevővel megfigyelt közterület kijelöléséről a rendőrség dönt az illetékes települési önkormányzat véleményének előzetes kikérését követően. Előbbi esetben a közterület-felügyelő minősül adatkezelőnek – vagyis az önkormányzat attól függően, hogy a közterület-felügyelet a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeként, vagy önálló költségvetési szervként / költségvetési szerv belső szervezeti egységeként működik –, vagy döntési joga révén az adatkezelésben közreműködő szereplő lehet. Utóbbi, a Rendőrtv. szerinti esetben, a rendőrség minősül adatkezelőnek.

Milyen adatnak minősül a felvétel?

A kamerarendszerek az emberek képmását rögzítik, amely a GDPR alapján személyes adatnak minősül, ugyanis a képmás alapján az adott természetes személy beazonosítható lesz.

A Ptk. 2:43. § és 2:48. §-ai a nevesített személyiségi jogok között említik a képmáshoz és a hangfelvételhez való jogot. Látható tehát, hogy a képmást rögzítő felvételeket adatvédelmi-személyiségi jogi szempontból kiemelt jelentőségűnek tartja a jogalkotó.

De vajon a legkritikusabb, leginkább korlátozó típusú adatkezelésnek minősül-e a felvételek rögzítése?

Ehhez vizsgáljuk meg, hogy különleges adatnak minősül-e a kamerák által rögzített felvétel. A különleges adatok közé tartoznak többek között a politikai-vallási hovatartozásra vonatkozó, az egészségügyi adatok és a biometrikus adatok. Az Európai Adatvédelmi Bizottság 3/2019 Útmutatója szerint, ha egy ügyféltérben, nyilvános helyen felszerelt kamera látóterébe kerül egy szemüveges vagy kerekesszékes ember, akkor ezzel még nem valósul meg egészségügyi adatok kezelése (más a helyzet viszont, ha kifejezetten egészségügyi adatok megfigyelése céljából szerelnek fel megfigyelőrendszert például egy klinikán). Amennyiben egy képfelvétel célzottan politikai eseményről, sztrájkról készül, a felvételen különleges adatok találhatóak. Egy templom, vallásgyakorlás céljára szolgáló helyiség felvétele önmagában nem minősül különleges adatok kezelésének, azonban a vallási esemény felvétele már igen. A biometrikus adatok olyan információk, amelyek egy személy testi, fiziológiai vagy viselkedési jellemzői alapján az adott személy azonosítására szolgálnak, és ezeket az információkat valamely „sajátos technikai eljárásokkal” gyűjti az adatkezelő. A 3/2019 Útmutató szerint a rögzített felvételek alapesetben nem minősülnek biometrikus adatnak, mivel a felvételek nem rendelkeznek speciálisan az emberek azonosítását szolgáló funkcióval. Azonban ha a felvételeket feldolgozó szoftverrendszer képes arcfelismerésre is, akkor az emberek rögzített képmása már biometrikus adatnak minősül, így pedig különleges adatnak is, ami még szigorúbb követelményeket von maga után.

Mi lehet az adatkezelés célja?

A felvételeket csak jogszerű célból szabad készíteni és rögzíteni. Amikor meghatározzuk a kamerakezelés célját, annak mindig összhangban kell állnia azzal, hogy miről is készít felvételt a kamera: más lesz az adatkezelés célja az ügyféltérben, és más egy forgalmas útkereszteződésben.

Az Szvtv. korábbi, április 26-ával hatályon kívül helyezett rendelkezései taxatív jelleggel felsorolták a jogszerű célokat. Habár ezeket a rendelkezéseket már hatályon kívül helyezték, de ma is irányt mutatnak arra vonatkozóan, hogy mit is tekinthetünk jogszerű célnak, ami alapján megengedett a képfelvételek készítése. Az Szvtv. ezen célok között az emberi élet, testi épség, személyi szabadság védelmét (ideértve többek között például a nyilvános rendezvényeken, közforgalmú közlekedési eszköz állomásán a terrorcselekmény és közveszélyokozás megelőzését), a veszélyes anyagok őrzését, az üzleti, fizetési, bank- és értékpapírtitok védelmét, valamint vagyonvédelmet említette. A konkrét célt ma már szabadon jelöli ki az adatkezelő önkormányzat, azonban a fentiek alapján is látható, hogy csak olyan cél érdekében lehet alkalmazni a kamerarendszerek telepítését, amely cél ha meghiúsulna, akkor a természetes személyeket vagy az önkormányzatot jelentős hátrány érné. Mint látni fogjuk a következő fejezetben, a kamerakezelés jogszerűségének megállapítása szempontjából ennek nagy jelentősége van.

A közterületek megfigyelése esetében viszont a jogszabályok pontosan megmondják, milyen cél érdekében lehet telepíteni a közterület-figyelő rendszereket. A Köztertv. 7. §-a szerint a közterület-felügyelet csak közbiztonsági, illetve bűnmegelőzési célból helyezhet el képfelvevő berendezést. Még konkrétabban van szabályozva a felvételek felhasználása: azokat ugyanis csak a rögzítés helyszínén elkövetett cselekménnyel kapcsolatos büntető vagy szabálysértési eljárásban, jogsértés vagy a felügyelő intézkedése jogszerűségének megállapítására irányuló közigazgatási eljárásban, a felvételen szereplő személy által, jogainak gyakorlása érdekében indított eljárásban; továbbá terrorcselekmények vagy más bűncselekmények megelőzése, felderítése és megszakítása céljából, a nemzetbiztonsági, iparbiztonsági, belső biztonsági és bűnmegelőzési ellenőrzési feladatok ellátása céljából, a katasztrófavédelmi, tűzvédelmi hatósági feladatok ellátása céljából, illetve körözött személy vagy tárgy azonosítása érdekében lehet felhasználni.

A leírtakkal összhangban, az Európai Adatvédelmi Bizottság szerint nem elég a célokat általánosságban, nagyvonalakban meghatározni, mint például: „biztonsági okokból”, „az Ön védelme érdekében” stb. A cél meghatározásának mindig konkrétnak, részletesnek kell lennie.

Fontos, hogy bárhol is kerül telepítésre a kamerarendszer, nem elég a rendszer egészére vonatkozóan meghatározni a célokat: kameránként egyesével kell meghatározni a felvétel készítésének célját és azt írásban is dokumentálni kell. Ez a szabály könnyebben megérthető, ha összefüggésben szemléljük a fejezet elején említett elvvel: attól függően, hogy mit vesz fel a kamera, egészen más lehet az adatkezelés célja. A kameránként egyesével történő dokumentálás súlyos adminisztrációs tehernek tűnik, de a 3/2019 Útmutató egy kiskaput kínál: ha azonos célból alkalmazunk több kamerát, akkor azokra nézve meghatározható egy közös cél, és dokumentálható ez a cél együtt.

Nézzünk erre néhány gyakorlati példát! Ha az önkormányzat egy kamerarendszert alkalmaz, akkor abban eltérő lesz az ügyfélszolgálati helyiséget, vagy annak várótermét megfigyelő – például – négy kamera célja, mint az épület alagsorában, értéktárában stb. lévő – például – nyolc másik képfelvevő berendezés célja. Közterületek esetén más lesz a cél, ha egy forgalmas, balesetveszélyes útszakasz kerül megfigyelésre, vagy egy bűncselekmények elkövetéséről közismert utca.

Mikor jogszerű a kamerarendszer alkalmazása? (Úgynevezett jogalapok kérdése)

A magyar jogrendszerben az Infotv. rendelkezései alapján tavaly májusig az a szabály érvényesült, hogy bármilyen személyes adat csak akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul; illetve azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete közérdeken alapuló célból elrendeli. Ebből következően a képfelvevő rendszerek alkalmazása esetében a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH) is arra az álláspontra helyezkedett, hogy a legtöbb esetben (kivéve például a közterületeket) az adatkezelés jogalapja az érintett személyek hozzájárulása, akik a megfigyelt helyiség bejáratához közel kitűzött részletes tájékoztató elolvasásának lehetőségével, a képfelvétel készítésének tudatában lépnek be a megfigyelt helyiségbe, ezzel mintegy ráutaló magatartással hozzájárulásukat adják a felvételek készítéséhez és rögzítéséhez.

A GDPR azonban jelentősen kibővítette a jogalapok körét, és az Európai Adatvédelmi Bizottság 2019. júliusban napvilágot látott 3/2019 Útmutatója véglegesen szakít ezzel a szemlélettel: a kamerás megfigyelés elsődleges jogalapjává a jogos érdeket teszi.

Mi a jogos érdek? Nem más, mint az adatkezelés céljához fűződő (jogszerű) érdek. Most már látható, miért is fontos a célt részletesen, világosan meghatározni.

De kinek is a jogos érdekéről beszélünk? A jogos érdek fennállhat az önkormányzat oldalán, például amikor saját épületét, vagyonát, az épületben őrzött bizalmas információkat védi az illetéktelenektől. Jogos érdeke a bizalmas információkkal érintett helyi lakosoknak, hogy ne kerüljön illetéktelenek tudomására a róluk őrzött információ. Jogos érdeke lehet az önkormányzat dolgozóinak, hogy az ügyféltérben vagy akár az épület bármely részén ne érje őket támadás, illetve a támadó kiléte bizonyítható legyen. Ezek a példák irányadóak az önkormányzati ügyféltér és egyéb belső terek megfigyelése esetén.

A NAIH 2016. október 28-án kiadott, a munkahelyi adatkezelésekre vonatkozó tájékoztatója szerint a munkahelyen kamerarendszerek telepítése is a munkáltató jogos érdeke alapján lehetséges, ugyanis a munkavállalók ehhez való hozzájárulásának önkéntessége erősen megkérdőjelezhető.

Mindezek alapján úgy tűnhet, hogy szinte bármikor lehet alkalmazni képfelvevőket, azonban ez nem így van. Mindig számításba kell venni, hogy a képfelvétellel érintett személyeknek a szabadsága, magánszférája mennyire sérül. Ennek érdekében úgynevezett érdekmérlegelési tesztet kell készítenie az önkormányzatnak a kamerarendszer telepítése előtt. Ebben egyik oldalon felvázolja céljait, amelyhez neki vagy más személyeknek jogos érdeke fűződik. A másik oldalon pedig összefoglalja a képfelvétellel érintett személyek magánszféráját érintő esetleges kockázatokat. (Ebben segítséget nyújthat a hatásvizsgálat is, amelyről a cikk második részében még lesz szó.) Végül a két érdeket mérlegre teszi.

Az első lépésnél, a jogos érdek kapcsán a 3/2019 Útmutató kiemeli, hogy annak valósnak, nyomós indoknak, és a jelenben fennálló érdeknek kell lennie. Például ha az adatkezelés célja a vagyonvédelem, akkor az adatkezelőnek előzetesen fel kell mérnie, hogy ténylegesen fennáll-e a vagyon elleni jogsértés veszélye. Ezt igazolhatja például korábbi káresemény, rablás, baleset; javasolt az ilyen eseményeket dokumentálni a jogos érdek alátámasztása céljából. De nem csupán a múltban megtörtént esetek szolgálhatnak alapul, a veszély közvetlensége, realitása is alátámaszthatja a jogos érdeket. A 3/2019 Útmutató példaként azt hozza fel, hogy egy bolt tulajdonosa a jogos érdek alátámasztására alkalmazhat bűnözési statisztikákat, azonban nem országos statisztikákat, hanem olyanokat, amelyek a saját boltjának környékére vonatkoznak… Vannak más lehetőségek is, ugyanis például nagyértékű árucikkeket kínáló üzletek, vagy tipikus bűnelkövetési célpontok (például benzinkutak) okkal hivatkozhatnak a vagyonvédelemre mint jogos érdekre.

Amikor az adatkezelő és az érintettek érdekeit mérlegre tesszük, meg kell vizsgálni, valóban szükséges-e a képfelvevő berendezések használata. A megfigyelőrendszerek csak abban az esetben alkalmazhatóak, ha nincs az érintettek jogait és szabadságait kevésbé korlátozó módszer a cél elérésére. Végig kell gondolni minden olyan alternatív megoldást, amivel az elérni kívánt célt szintén meg tudja valósítani. Ilyen lehet például a védett ingatlan kerítéssel való körbevétele, biztonsági őrök, portások alkalmazása, az épület külső megvilágítása, biztonsági zárak felszerelése stb. Ezek adott esetben ugyanúgy alkalmasak lehetnek a betörések és lopások, illetve egyéb vagyon elleni bűncselekmények megelőzésére, mint a kamerarendszer.

Az önkormányzatnak azt is elemeznie kell, hogy pontosan hova tegye a képfelvevő berendezést, illetve mikor alkalmazza. Bizonyos helyeken nem szükséges kamera alkalmazása (például ha az épület bejáratánál van kamera, nem biztos, hogy minden helyiségben szükséges elhelyezni egyet. Bizonyos helyeken a képfelvevők alkalmazása tilos; erre visszatérünk a cikk második részében.) Megfontolás tárgyává kell azt is tenni, hogy elegendő-e a cél eléréséhez csak bizonyos napszakokban működtetni a kamerát: az Európai Adatvédelmi Bizottság szerint az éjszaka, illetve munkaidőn kívül működő kamerák megfelelően képesek ellátni a vagyonvédelmi célt.

A felvétellel érintett személyek jogai és szabadságai korlátozása kapcsán figyelembe kell venni a kezelt felvételek mennyiségét, az adatkezelés körülményeit, a megfigyelt terület méretét és a megfigyeléssel érintettek számát stb. Eltérően kell megítélni azt a kamerával megfigyelt területet, amely elhagyatottabb, nem forgalmas, szemben egy bevásárlóközponttal vagy gyalogátkelőhellyel. Figyelembe kell venni azt is, hogy az érintett személyek számíthattak-e a felvételek készítésére, illetve arra, hogy meddig őrzik a felvételt, mire használják fel stb.

Ne feledjük: mivel kameránként külön kell meghatározni az adatkezelés célját, ennek megfelelően célonként-kameránként külön meg kell állnia az adatkezelést alátámasztó jogos érdeknek!

A GDPR 6. cikkének 1.e) pontja szerint az adatkezelés akkor is jogszerű, ha az közérdekű vagy az adatkezelőre ruházott közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végrehajtásához szükséges; az Európai Adatvédelmi Bizottság 3/2019 Útmutatójának 3.2. fejezete kiemeli, hogy a képfelvétellel érintett személyek jogainak védelme mellett ez a jogalap is alkalmazható.

Mi lehet közérdek? Például a Köztertv. 7. §-ában a képfelvevők telepítése kapcsán említett célok. Közterületek megfigyelése esetén a teljes lakosság érdeke lehet a közúti szabálysértések, gyorshajtások megakadályozása, bűncselekmények megelőzése a képfelvevő berendezések által képviselt preventív hatás miatt, a bűncselekmények áldozatainak pedig jogos érdeke lehet az elkövető mihamarabbi felderítése, amelyben segítséget nyújthatnak a felvételek.

A magyar hatóság a NAIH/2015/6921/2/V számú tájékoztatásában külön foglalkozik a térfigyelő kamerákkal. Álláspontja szerint a telepíteni kívánt térfigyelő kamerákról mindenképpen képviselő-testületi döntést kell hozni, melynek tartalmaznia kell – többek között –, hogy a rendszer milyen célból jön létre, hogyan működik, milyen adatfajták kezelésére és milyen esetekben kerül sor, valamint azt, hogy a rögzített adatokat pontosan meddig lehet tárolni. E rendeletben érdemes továbbá szabályozni, hogy a nem közterület-felügyelőként közreműködő személyeknek a térfigyelő rendszer üzemeltetése során – a törvényben meghatározott keretek között – milyen feladatai vannak, azokat milyen feltételek mellett látják el, valamint milyen felelősséggel tartoznak az általuk folytatott adatkezelési tevékenységért. (A NAIH tájékoztatásában visszaköszön az a korábbi szabály, miszerint jogszerű az adatkezelés, ha törvény felhatalmazása alapján helyi önkormányzat rendelete közérdeken alapuló célból elrendeli azt.)

A GDPR előtti idők első számú jogalapját, a felvétellel érintett személy hozzájárulását a 3/2019 Útmutató megőrzi, de csak szűk körben, mint utolsót a jogalapok között. Ilyen eset lehet például, ha egy csoportot folyamatosan célzottan megfigyelnek (például sportolókat a teljesítményük felmérése érdekében), vagy ha az épületbe való belépést rögzítő kamerarendszer automatikus arcfelismerést alkalmaz. Utóbbi esetben arra is lehetőséget kell biztosítani, hogy amennyiben valaki nem ad hozzájárulást, akkor az arcfelismerő kamerát kikerülve más úton is beléphessen az épületbe.

A hozzájárulásnak minden esetben önkéntesnek kell lennie, és előzetes tájékoztatáson kell alapulnia.