A helyi önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások összeegyeztethetősége a közbeszerzési jogi környezettel

Az immáron a közöségi jog követelményeit is szem előtt tartó, a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény[1]sok vitát váltott ki szakmai körökben, különösen a helyi önkormányzatok vonatkozásában. A problémát elsődlegesen a helyi önkormányzatok közszolgáltatási feladatai ellátásának összeegyeztethetősége jelenti a közbeszerzési szabályokkal.

Az Európai Unió Bizottságának 2004. áprilisában kiadott Fehér Könyvében[2] foglaltak alapján az a következtetés szűrhető le, hogy a közszolgáltatás közösségi jogi szempontból nem egyszerűen szolgáltatásnak, hanem általános érdekű szolgáltatásnak minősül és mint ilyen, nem tartozik a közösségi jog hatálya alá.

A közösségi jog tekintetében a helyi önkormányzatok, illetve a saját tulajdonú gazdasági társaságok közötti közszolgáltatások nyújtását célzó jogviszony tekintetében kizárt a közbeszerzési irányelvek, valamint ezzel összefüggésben az azokat átültető új Kbt. alkalmazása. Ilyenkor ugyanis az önkormányzat nem egy – az új Kbt. szerinti – szolgáltatást rendel meg a maga számára, hanem közszolgáltatást nyújt a saját tulajdonú gazdasági társasága útján az állampolgárok számára. Fontos tehát leszögezni, hogy a közszolgáltatás fogalma nem azonos a közbeszerzési irányelvek, valamint az új Kbt. által is használt szolgáltatás kifejezéssel.

Álláspontom szerint a közszolgáltatási feladatok ellátása körében akár építési beruházásra, árubeszerzésre is sor kerülhet, ez akkor sem tartozik az új Kbt. hatálya alá amíg abban csak az önkormányzat, illetve saját tulajdonú gazdasági társasága vesz részt.

Külön kell szólni az új Kbt. 4. § 13. pontjában szabályozott kizárólagos jogról, amelynek nyújtására a szolgáltatások körében van lehetőség. A kizárólagos jog alkalmazási köre ott nyer jelentőséget, ahol az önkormányzat nem a közszolgáltatások körébe eső tevékenységet kíván ellátni saját tulajdonú, a közbeszerzési szabályok értelmében ajánlatkérőnek minősülő gazdasági társasága útján, vagy közszolgáltatási feladatot kíván ellátni, de nem saját tulajdonú, ajánlatkérőnek minősülő vállalkozáson[3] keresztül. A Kbt. szerinti kizárólagos jog alkalmazása álláspontunk szerint szükségtelen és fogalmilag kizárt ott, ahol az önkormányzat közszolgáltatási feladatait saját tulajdonú társasága útján látja el.

Két megoldás lehetséges

Az eddigieket összegezve, a közösségi joggal összhangban a helyi önkormányzatoknak megvan a lehetősége, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben[4] lefektetett, és az ágazati jogszabályokban részletezett közszolgáltatási feladataikat akár költségvetési intézményeik, vagy saját tulajdonúnak minősülő gazdasági társaságaik kizárólagossággal való felruházása útján, akár a piac szereplőinek versenyeztetése során kiválasztott gazdasági társaságokkal kötött szerződés útján valósítsák meg. Hangsúlyozandó, hogy az ilyen típusú kizárólagosággal történő felruházáshoz álláspontom szerint nem szükséges az új Kbt. által megkövetelt kizárólagos jog jogszabályban, vagy közigazgatási határozatban történő nyújtása, elegendő a puszta jogi tény, hogy az adott közszolgáltatást az önkormányzat saját tulajdonú gazdasági társasága révén valósítja meg. A jogi lehetősége tehát mindkét megoldásnak fennáll, az már azonban nem jogi, hanem politikai döntés, hogy egy adott önkormányzat melyik utat, vagy akár mindkettőt párhuzamosan, választja.

Az önkormányzatok lehetősége

Mindezek alapján tehát, a helyi önkormányzatok előtt az Ötv.-ben, különösen annak 8. §-ban, meghatározott közszolgáltatási feladatainak ellátása érdekében, az alábbi lehetőségek állnak.

–        Amennyiben az Ötv.-ben szabályozott közszolgáltatási feladatait költségvetési szerve, vagy saját tulajdonúnak minősülő gazdasági társasága útján látja el, úgy az a hatályos EU-szabályozás értelmében általános érdekű szolgáltatásnak minősül, és ennek megfelelően erre a jogviszonyra a közösségi jog szabályai csak a finanszírozás tekintetében alkalmazandóak. Természetesen a finanszírozás elveit[5] és kereteit megfelelő jogi dokumentumban rögzíteni kell, de erre nézve nincs közösségi előírás. Ebben a körben a közbeszerzési jogszabályok alkalmazására sincs mód.

–        Amennyiben az adott helyi önkormányzat a közszolgáltatási feladatait az előzőektől eltérően, harmadik fél útján kívánja nyújtani, úgy ez a tevékenység már a versenyszabályok körébe tartozónak minősül, így a feladatellátást versenyeztetni kell.

–        Kettős megítélés alá esik a vagyonkezelési tevékenység. A közösségi jog szempontjából a vagyonkezelés – hiszen a közfeladatok ellátását szolgáló önkormányzati vagyon kezeléséről van szó – fogalmilag a közszolgáltatások körébe esik.

–        A helyi önkormányzatok tekintetében különös jelentősége van az új Kbt. már hivatkozott 4. § 13. pontjának, amely a szolgáltatások – és nem az általános érdekű szolgáltatásnak minősülő közszolgáltatások – terén nyújtható kizárólagos jogot szabályozza. Ilyen kizárólagos jog már több önkormányzati társaság vonatkozásában létezik. Ezek fenntartása álláspontom szerint a továbbiakban is jogszerű, semmiféle, a már létező kizárólagos jogok megszüntetését előíró nemzeti, vagy akár közösségi jogi szabályozás nem létezik. Véleményem szerint ez az eszköz a jövőben is a helyi önkormányzatok rendelkezésére áll a szolgáltatásnyújtások területén az új Kbt. szerint ajánlatkérőnek minősülő szervezetek tekintetében.

Közszolgáltatási szerződések felülvizsgálata

Álláspontom szerint a helyi önkormányzatok által kötött közszolgáltatási szerződéseket különösen az alábbi szempontok szerint érdemes felülvizsgálni Magyarország uniós csatlakozásának tükrében.

–        A szerződések határideje: mivel a közszolgáltatások kívül esnek a közösségi jog hatáskörén, ahogyan azt a Fehér Könyv leszögezi, és a hatályos nemzeti szabályozás nem zárja ki a határozatlan időre szóló szerződéseket sem. Ugyanakkor megfontolandó annak a lehetősége, hogy a határozatlan idejű szerződéseket hosszú távra – esetenként akár 30-50 évre – szóló, határozatlan idejűvé lehetne átalakítani, noha erre pillanatnyilag nincs hatályos közösségi jogi előírás.

–        Közszolgáltatási feladat pontos paramétereinek beillesztése a szerződésbe: lényeges szempont, különösen a finanszírozási vetületek miatt, hogy pontosan kapcsolható legyen az önkormányzat által nyújtott kompenzáció az Ötv.-ben, vagy az ágazati jogszabályokban megfogalmazott közszolgáltatási feladathoz, ezért a pontos jogszabályi hivatkozások beépítése a szerződések szövegébe alapvető jelentőségű.

–        A közfeladatok ellátásának finanszírozása: ebből a szempontból feltétlenül szükséges az Altmark-ügyben lefektetett kritériumok beépítése a szerződésekbe. A fentiekre tekintettel a szerződésekben meg kell határozni a nyújtandó támogatás mértékét, hangsúlyozva, hogy a közfeladatból eredő veszteségek finanszírozása történik ily módon. Arra is ki kell térni, hogy a támogatást a támogatott milyen célra, feladat ellátására használhatja fel. Rögzíteni kell azt is, hogy a helyi önkormányzat jogosult a felhasználás ellenőrzésére. A közösségi jog kiemelt figyelmet szentel az állam – önkormányzat – és vállalkozása közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságának, elsősorban a 80/723/EGK irányelv és módosításai szabályainak megfelelően. Az irányelvet és módosításait a 105/2003. (VII.18.) Korm. rendelet ültette át. Ennek megfelelően a szerződéseknek ki kell térniük arra, hogy a helyi önkormányzattól kapott kompenzációt a támogatottnak az egyéb pénzeszközöktől elkülönítetten kell kezelnie, és amennyiben a támogatott szolgáltatás meghiúsul, úgy zárolni kell az összeget és határidőn belül visszafizetni. A fenti irányelv rendelkezéseit az Európai Unió Bizottsága felül fogja vizsgálni 2005. júliusáig, ezért a terület fokozott figyelemmel kísérése indokolt a jövőben is.–        A tevékenység területi hatálya: a közösségi jog ugyan lehetővé teszi a versenyszabályok alóli kivételt, amennyiben közszolgáltatásról van szó, de megköveteli az arányosság elvének betartását, így kívánatosnak tartja, hogy a közfeladat ellátása során a vállalkozás az önkormányzat területén kívül lehetőség szerint ne működjön. Minderre tekintettel – álláspontom szerint – kívánatosnak tűnik a szerződésekbe beépíteni egy olyan rendelkezést, amely arra utal, hogy a támogatott közszolgáltatást az adott vállalkozás csak a helyi önkormányzat közigazgatási területén látja el. Ez a kitétel – véleményem szerint – alátámasztaná, hogy az adott szerződés nem érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és nem ütközik a versenyjogi szabályokba.

A közszolgáltatások helyzetének megítélése pillanatnyilag aktuális téma az Európai Unióban is. Az Európai Unión belül napjainkban az általános érdekű szolgáltatások körébe tartozó közszolgáltatások listája körülhatárolatlan. Pillanatnyilag a közösségi jog álláspontja az, hogy a közszolgáltatások körének meghatározása a tagállamok feladata, ebbe nem szól bele.