1. A tervezés szükségessége

A helyi önkormányzatok (települési és megyei önkormányzatok) feladataikat – hasonlóan más tudatosan működő piaci típusú szervezetekhez – különböző időtartamú tervek, programok alapján látják vagy láthatják el. A helyi önkormányzatok az államszervezet részét alkotják, azaz tevékenységük részben közhatalmi feladatok ellátásából áll, részben pedig az állami gondoskodás utolsó fázisai. Éppen ez a sajátosság az, amely alapján egy önkormányzat nemcsak, hogy készíthet terveket egyes feladatok megvalósítására, hanem jogszabályi előírás alapján esetenként készítenie is kell. Ebből kiindulva az önkormányzati tervezési feladatok két nagy csoportra osztathatóak: közhatalmi típusú és saját működést szabályozó tervezési feladatokra. A közhatalmi típusú tervezésnek a sajátossága, hogy – jogszabály rendelkezése alapján – az önkormányzat a tervezéssel a saját szervezetrendszerén kívül eső szervezetekre, természetes személyekre is joghatást kiváltó döntéseket hozhat. A helyi önkormányzatok ugyanakkor munkaszervezetek is, amelyek jogosultak, esetenként kötelesek a feladataik végrehajtását szolgáló belső terveket is készíteni. Ezek a tervek – bár közvetett hatásuk ugyan lehet – a külső szereplőkre közvetlen joghatással nem rendelkeznek (például a szervezetfejlesztési terv, a belső ellenőrzési terv stb.). A saját működést szabályozó tervezés célja, hogy az önkormányzat adott időtartamra meghatározza a szervezetrendszere számára az ellátandó feladatokat, a feladatellátással elérni kívánt célokat, az ehhez szükséges humán és anyagi erőforrásokat, szervezeti kereteket, a feladatok egymásra épülését, a végrehajtás sorrendjét és ütemezését. Ebben a cikkben a közhatalmi típusú tervezés egy-egy területére kívánok rávilágítani elsősorban azért, hogy áttekinthetővé váljék egy-egy terület jogszabályi rendezettsége vagy éppen annak mellőzöttsége. Látható, hogy egyes területek részletesen kidolgozottak, míg más esetben olyan alapvető kérdésekre sem kell választ kidolgozni, hogy mit?, mikor?, hol? és hogyan? Az az alapvető szabály – véleményem szerint – itt is érvényesül, hogy nem az elnevezés határoz meg egy tervezési fázist, hanem a tartalma, de sokszor azt is tapasztaltam – funkciók szerint sok-sok tervet, programot, koncepciót átnézve –, hogy az az elv sem érvényesül, hogy a hosszú távú tervezés a koncepcióban, a középtávú tervezés pedig a stratégiában, vagy programban manifesztálódik.

2. A pénzügyi tervezés, a költségvetési koncepció

A költségvetési koncepció azon koncepciók közzé tartozik, amelynek létét jogszabályban rendezték. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) a költségvetési rendelet előkészítése, elfogadása alcíme alatt rendelkezik az önkormányzatok főbb fiskális tervezési folyamatairól.

A normaszöveg elég gyakran változott – aminek részletes ismertetésére nincs szükség a cikk lényege szempontjából –, de az első verziójában a következőket rendelte: a jegyző által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester november 30-áig – a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjai általános választásának évében legkésőbb december 15-éig – benyújtja a képviselő-testületnek.[1] A költségvetési koncepció részletes tartalmáról, megkívánt formájáról sem maga az Áht., sem az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ávr.) nem rendelkezett. Bár utóbbiban – az elfogadás eljárási szabályain túl[2] – szerepelt, hogy a jegyző a helyi önkormányzat költségvetési koncepcióját a tervezett bevételek, a kötelezettségvállalások és más fizetési kötelezettségek, és a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat figyelembevételével állítja össze, ez mégsem tekinthető részletes tartalom-meghatározásnak. Ennek köszönhetően az önkormányzatok, (illetve a jegyzők) maguk alakították ki a költségvetési koncepcióval szemben támasztott igényeiket. A költségvetési koncepcióra vonatkozó itt ismertetett előírásokat az egyes törvényeknek a költségvetési tervezéssel, valamint a pénzpiaci és a közüzemi szolgáltatások hatékonyabb nyújtásával összefüggő módosításáról szóló 2014. évi XXXIX. törvény 64. § (1) bekezdése 2014. szeptember 30-ától hatályon kívül helyezte. Igaz, hogy ezzel a jogszabály-módosítással bekövetkezett állapotra még nem mondhatjuk azt, hogy az önkormányzat fiskális szektorára nincs tervezésre vonatkozó szabály. Egyrészről maga a benyújtott költségvetési rendelettervezet is egy rövid távú elképzelés a pénzügyi irányokról és helyzetről, másrészről a középtávú tervezésre is van előírás, hiszen az Áht. rendelkezései szerint 2012. január 1-jétől a helyi önkormányzat évente, legkésőbb a költségvetési rendelet elfogadásáig határozatban állapítja meg a saját bevételeinek, valamint az adósságot keletkeztető ügyleteiből eredő fizetési kötelezettségeinek a költségvetési évet követő három évre várható összegét. Ettől függetlenül azonban a költségvetési koncepció hiánya a pénzügyi elképzelések részletes irányainak meghatározását hátráltathatja. Sokkal inkább megalapozott egy költségvetési év, ha nem csupán a középtávú tervbe illeszkedik és magában a költségvetési rendeletben ölt testet.

3. Hosszú távú fejlesztési elképzelések

Az önkormányzat hosszú távú fejlesztési elképzelései megjelenítésére vonatkozó előírások a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (a továbbiakban: Mötv.) találhatóak. A Mötv. 116. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület hosszú távú fejlesztési elképzeléseit gazdasági programban, fejlesztési tervben rögzíti. A Mötv.-ben a hosszú távú fejlesztési elképzelések törvényi szabályozása megfelelő és részletes, de nem volt ez mindig így.[3]

A gazdasági programnak, fejlesztési tervnek helyi szinten meg kell határoznia mindazokat a célkitűzéseket és feladatokat, amelyek a helyi önkormányzat költségvetési lehetőségeivel összhangban, a helyi társadalmi, környezeti és gazdasági adottságok átfogó figyelembevételével a helyi önkormányzat által nyújtandó feladatok biztosítását, színvonalának javítását szolgálják. A gazdasági program, fejlesztési terv tartalmazza, különösen: az egyes közszolgáltatások biztosítására, színvonalának javítására vonatkozó fejlesztési elképzeléseket. A gazdasági program, fejlesztési terv a képviselő-testület megbízatásának időtartamára vagy azt meghaladó időszakra szól, úgy hogy a gazdasági programot, fejlesztési tervet a képviselő-testület az alakuló ülését követő hat hónapon belül fogadja el. Ha a meglévő gazdasági program, fejlesztési terv az előző ciklusidőn túlnyúló, úgy azt az újonnan megválasztott képviselő-testület az alakuló ülését követő hat hónapon belül köteles felülvizsgálni, és legalább a ciklusidő végéig kiegészíteni vagy módosítani. Hogy mi a különbség a Mötv. szemszögéből a gazdasági program és fejlesztési terv között nehezen meghatározható, az azonban biztos, hogy mindkettőnek a hosszú távú fejlesztési elképzeléseket kell tartalmaznia. Ezzel szemben viszont érdekes a Mötv. megközelítése, mert a 42. § 4. pontja szerint csak a gazdasági program elfogadását sorolja a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörei közzé. Azt is meg kell jegyezni, hogy míg a tartalmi elvárás világos a jogalkalmazó számára, kissé képzavart teremthet a törvény alapvető rendelkezéseivel összevetve az a rendelkezés, hogy a gazdasági program vagy a fejlesztési terv elkészítéséért a helyi önkormányzat a felelős.

4. A közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási terv

A vagyongazdálkodási koncepciót, vagy más néven a közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 9. § (1) bekezdése alapján kell a képviselő-testületnek megalkotnia. Az Nvtv. rögzíti a vagyongazdálkodási terv célját is,[4] de konkrét előírást magára a tervre nézve nem tartalmaz. A tervben – funkciójából következően – az önkormányzatnak ki kell jelölnie a vagyongazdálkodás különböző területén a szükséges intézkedések irányvonalát, stratégiát kell felállítania, hogy e téren a célkitűzései a jövőben következetesen végrehajthatóak legyenek, miközben persze illeszkednie kell a tervnek a többi koncepcióhoz, programhoz. A tervben az önkormányzati vagyon (törzsvagyon, üzleti vagyon) részletes áttekintése és rendszerezése (forgalomképtelen, korlátozottan forgalomképes, forgalomképes) után szerencsés tisztázni az elérendő célokat, valamint a helyi jogszabályalkotás kereteinek meghatározását, a vagyongazdálkodás szervezetét, irányítását, szervezését, adatnyilvántartását, a döntések előkészítését. Sajnos az Nvtv. abban a hibában szenved, mint régen a gazdasági programot szabályozó jogszabályok, hogy nem rendelkezik határidőről a terv megalkotása vonatkozásában. Ennek köszönhetően bár minden önkormányzatnak kötelezettsége a terv elkészítése a vagyonának nagyságától függetlenül, vannak olyan önkormányzatok amelyek az Nvtv. hatálybalépése óta már megalkották ezt a tervet és vannak olyan önkormányzatok, akik még mindig a terv tervezésének időszakában vannak.

5. A településfejlesztési tervezés

A településfejlesztési tervezés alapjait az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) fekteti le. A településfejlesztési tervezés jogszabályi szinten a leginkább átgondolt és részletes, szinte minden kérdésre kiterjedő szabályozást mutat. Eszerint a településfejlesztés célja a lakosság életminőségének és a település versenyképességének javítása érdekében a fenntartható fejlődést szolgáló településszerkezet és a jó minőségű környezet kialakítása, a közérdek érvényesítése az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának biztosításával, a természeti, táji és építészeti értékek gyarapítása és védelme, valamint az erőforrások kíméletes és környezetbarát hasznosításának elősegítése. A településfejlesztési tervezés megvalósulási formái: a településfejlesztési koncepció, a településfejlesztési stratégia, a településrendezési eszközök. Ez a három szint a tervezési periódus időtartama és részletezettsége alapján is elkülönül. A koncepció hosszú távra, a stratégia középtávra a területfejlesztési koncepciók és programok, a szakpolitikai és területi koncepciók és programok, valamint a területrendezési tervek figyelembevételével kerül kidolgozásra. Az Étv. és a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet részletesen meghatározza a településfejlesztési tervezés egyes szakaszait, tartalmát, formáját. Az Étv. 2. § 27. pontja szerint a településfejlesztési koncepció a település környezeti, társadalmi, gazdasági adottságaira alapozó, a település egészére készített, a változások irányait és a fejlesztési célokat hosszú távra meghatározó dokumentum. Az integrált településfejlesztési stratégia középtávon jelöli ki az elérendő fejlesztési célokat, valamint az azok integrált megvalósítását szolgáló beavatkozások körét és a megvalósítás eszközeit. A célja, hogy a stratégiai tervezés eszközeivel segítse elő a városfejlesztési tevékenység eredményességét. A tervezési munka, a stratégia akkor tekintető eredményesnek, ha hozzájárul ahhoz, hogy a település összességében a lehető legnagyobb mértékben használja ki fejlődési potenciálját a következő időszakban. Kialakítása oly módon történhet, hogy azt a lehető legnagyobb mértékben tudják támogatni az EU Strukturális és Beruházási alapjainak forrásai, így a település optimálisan képes lesz kihasználni az EU 2014–20 közötti időszakának fejlesztési lehetőségeit. Az integrált településfejlesztési stratégia akkor tudja betölteni szerepét, ha a fenti forrásszerzés mellett képes a város működésének különböző szereplői közti kommunikáció eszközévé válni, s így céljai és projektjei széles körű támogatást élveznek a város társadalmi és gazdasági szereplőinek körében.

6. A lakáskoncepció

A lakásállomány fejlesztésének és kezelésének koncepcionális tervezésére kevesebb alkalommal vállalkoznak már az önkormányzatok. Ennek a lakások speciális védett volta és az ehhez kapcsolódó jogszabályi környezet, valamint a csökkenő lakásállomány lehet az oka – a forráshiány mellett. Az 1991. évi XXXIII. törvény a korábban állami tulajdonban lévő lakásállományt az Önkormányzatok tulajdonába adta. A tulajdonosi kör megváltozásával országszerte erősödtek azok az állampolgári igények, amelyek az önkormányzati bérlakások megvásárlására irányultak. Időközben átalakult a tulajdonosi szerkezet, sok bérlő szerzett tulajdont korábbi önkormányzati bérlakásában.

Általánosságban megállapítható, hogy az önkormányzati bérlakás állomány műszaki állapota fokozatosan romlik, az épületek folyamatosan felújításra szorulnak. Közgazdasági értelemben ugyanakkor nem is biztos, hogy az önkormányzat érdeke a lakásállomány növelése vagy a jelenlegi állomány megtartása. De ezek a koncepcióban akár célként is megfogalmazhatóak és kezelhetőek. További célkitűzés lehet a profiltisztítás, vagyis a vegyes tulajdon megszüntetése, az önkormányzati lakáshasznosítás különféle formáinak kialakítása: szociális, költségelvű és piaci alapú bérbeadás, a bérleti díjhátralékok minimálisra szorítása, a lakásállomány összetételének, műszaki állapotának javítása, önkormányzati lakásokkal kapcsolatos feladatok integrálása, a rászorultság folyamatos vizsgálata a szociális bérlakások juttatási rendszerében.

7. A sportfejlesztés tervezése

Bár a Mötv. foglalkozik[5] a helyi önkormányzati közügyek között a sportügyekkel, annak koncepcionális tervezése az önkormányzatok vonatkozásában nem kötelező tekintve, hogy a Mötv. egyáltalán nem, a sportról szóló 2004. évi I. törvény (a továbbiakban: Sporttv.) pedig csak érintőlegesen szól a sportkoncepcióról. Ennek ellenére több önkormányzat esetében találkozhatunk sportkoncepcióval. Sem tartalmi sem formai értelemben a sportkoncepció tekintetében még minimális jogszabályi előírások sincsenek, így annak tartalmát minden kötöttség nélkül a képviselő-testület határozza meg. A Sporttv. részletesen csupán a helyi önkormányzatok sporttal kapcsolatos feladataival foglalkozik.[6] A sportkoncepcióban érdemes egy áttekintést tenni az iskolai testnevelés és diáksport, a szabadidősport és rekreáció, valamint a verseny és élsport területéről. Ehhez pedig tervszerűen hozzárendelhetők a célok és a megvalósításhoz szükséges források (akár támogatási, akár beruházási szinten). A sportkoncepció nagyvonalú szabályozásának köszönhetően, ennek hiányában abba a hibába eshet egy önkormányzat, hogy elzárja magát pályázati lehetőségektől, hiszen éppen nemrég volt pályázati feltétel a sportkoncepció léte az „önkormányzati feladatellátást szolgáló fejlesztések támogatása” tárgyban kiírt pályázaton.

8. A környezetvédelem tervezése

A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) a települési önkormányzatok (Budapesten a Fővárosi Önkormányzatnak is) feladatává teszi[7] a környezet védelme érdekében az önálló települési környezetvédelmi program kidolgozását, amelyet a képviselő-testület hagy jóvá. A Kvtv.-ben a környezetvédelmi program tartalmi és formai keretei is világosan behatároltak. A Kvtv. környezetvédelmi programra vonatkozó rendelkezéseit olvasva nyugodtan kijelenthető, hogy a legnagyobb mértékben gondoskodni kíván a környezetvédelemről, hiszen azon túl hogy részletesen szabályoz, még segítséget is ad a jogalkalmazónak, amikor kötelező és lehetséges tartalmi elemeket is előír a program tartalmaként. Eszerint a környezetvédelmi programnak a település adottságaival, sajátosságaival és gazdasági lehetőségeivel összhangban tartalmaznia kell a légszennyezéssel, a zajtérképek alapján készítendő intézkedési tervekkel, a zöldfelület-gazdálkodással, a települési környezet és a közterületek tisztaságával, az ivóvízellátással, a települési csapadékvíz-gazdálkodással, a kommunális szennyvízkezeléssel, a településihulladék-gazdálkodással kapcsolatos feladatokat és előírásokat. A környezetvédelmi program – a település adottságaival, sajátosságaival és gazdasági lehetőségeivel összhangban – tartalmazhatja a területhasználattal, a földtani képződmények védelmével, a talaj, illetve termőföld védelmével, a felszíni és felszín alatti vizek, vízbázisok védelmével, a rekultivációval és rehabilitációval kapcsolatos feladatokat és előírásokat.

9. A kulturális élet tervezése

Egy önkormányzathoz kapcsolódó koncepcionális kulturális tervezés nehéz, tekintve, hogy a kulturális életre vonatkozó szabályrendszert több jogszabály állítja fel – a tervezésre vonatkozó előírások teljes mellőzésével. Ha a téma mélyére kívánunk tekinteni, egészen az Alaptörvénytől[8] kell indulnunk, hiszen a kultúra fontossága ott is visszatükröződik. A tervezési gondolatok megfogalmazásához – a Mötv. szabályain[9] túl – ismerni kell a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvényt, amely meghatározza a nemzeti és az egyetemes kulturális örökség megőrzése és a közművelődési tevékenységek feltételrendszerének biztosítása érdekében az önkormányzati feladatokat. Ismerni kell az előadó-művészeti szervezetek támogatásáról és sajátos foglalkoztatási szabályairól szóló 2008. évi XCIX. törvény szabályait, amely alapján az önkormányzatok az önként vállalt helyi közszolgáltatási feladatellátás körében megteremtik az előadó-művészeti tevékenység feltételeit, fejlesztik a színház, tánc- és zeneművészet művelését és ápolják a magyar anyanyelvi kultúrát. Szintén tekintettel kell lenni az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvényre, a civil szervezeteknek a kultúra, művelődés területén kifejtett közérdekű, illetve közhasznú tevékenységének támogatása miatt. Ezen jogszabályok összefésüléseként határozhatók meg a koncepcionális célok és a hozzájuk rendelt eszközök. A koncepció legáltalánosabb követelménye az együttműködés, az összefogás, az értékek együtthatásának elősegítése, értékmerítés és értékteremtés. A koncepció egyik lehetséges célja, hogy minden korosztály számára megfogalmazza a kultúrateremtő értékeit, meghatározza azokat a prioritásokat, melyek alapján az önkormányzati és más fenntartású intézmények és szervezetek definiálhatják profiljuknak megfelelő jövőképüket, illetve, a civilszféra, vagy azon kívüli önszerveződések megtalálhatják a kulturális, művészeti és muzeális értékek hozzáférése, művelése terén az érdeklődésük szerinti lehetőségeket. Az egyének és közösségek számára olyan minőségi kulturális kínálatot nyújtson, amely a résztvevők személyiségfejlődése, és a közösséghez kapcsolódása érdekében a befogadáson túl aktivitásra, közreműködő cselekvésre késztet.

(folytatjuk)

1 Az Áht. 24. § (1) bekezdésének hivatkozott szövege 2012. december 31-éig volt hatályban.

2 Ávr. 26. §: „(2) A polgármester a költségvetési koncepció tervezetéről a helyi önkormányzatnál működő bizottságok véleményét a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint kikéri, és azt a költségvetési koncepció tervezetéhez csatolja. A pénzügyi bizottságnak a költségvetési koncepció tervezetének egészéről véleményt kell alkotnia.
(3) A költségvetési koncepció tervezetét a képviselő-testület a bizottságok véleményével együtt megtárgyalja, és határozatot hoz a költségvetés-készítés további munkálatairól.”

3 Már az 1990. szeptember 30-án hatályba lépő a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény is tartalmazta a gazdasági program elkészítésének kötelezettségét, de ennek sem tartalmát, sem elkészítésének határidejét nem rögzítette. Ez a hiányosság csak a jogszabálynak a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény módosításáról szóló 2005. évi XCII. törvény 3. §-val történő módosítása után oldódott meg (hatályos 2005. augusztus 31-étől, de első alkalommal a 2006. évi önkormányzati választások után kellett alkalmazni).

4 A vagyongazdálkodási tervet az önkormányzat vagyongazdálkodásának az Alaptörvényben, valamint a 7. § (2) bekezdésében meghatározott rendeltetése biztosításának céljából kell készíteni [Nvtv. 9. § (1) bekezdés].

5 Mötv. 13. § (1) bekezdés 15. pont.

6 Sporttv. 5/E. §

7 Kvtv. 46. § és 48/E. §

8 Alaptörvény, Nemzeti Hitvallás: „Vállaljuk, hogy örökségünket, egyedülálló nyelvünket, a magyar kultúrát, a magyarországi nemzetiségek nyelvét és kultúráját, a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta értékeit ápoljuk és megóvjuk. Felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink gondos használatával védelmezzük az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeit. Hisszük, hogy nemzeti kultúránk gazdag hozzájárulás az európai egység sokszínűségéhez. Tiszteljük más népek szabadságát és kultúráját, együttműködésre törekszünk a világ minden nemzetével.”

9 Mötv. 13. § 7. pont.